Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

R A D A M I N I S T R Ó W






U S T A W A B U D ś E T O W A
NA R O K 2 0 1 2


UZASADNIENIE
TOM I




Warszawa, grudzień 2011
SPIS TREŚCI

Rozdział I

Ocena sytuacji makroekonomicznej Polski oraz kierunki polityki fiskalnej
5
1. Ocena sytuacji makroekonomicznej Polski
5
2. Kierunki polityki fiskalnej
15
Rozdział II

Przewidywane wykonanie budżetu państwa w 2011 r.
19
Rozdział III

Podstawowe wielkości budżetu państwa w 2012 r.
23
Rozdział IV

Dochody budżetu państwa
27
1. Warunki realizacji dochodów budżetu państwa w 2011 r.
27
2. Dochody budżetu państwa w 2012 r.
27
3. Dochody podatkowe
29
4. Dochody niepodatkowe
36
5. Środki z UE i z innych źródeł niepodlegające zwrotowi
39
Rozdział V

Wydatki budżetu państwa w 2012 r.
41
1. Wydatki budżetu państwa
41
2. Grupy wydatków
46
3. Wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych
74
Rozdział VI
Programy wieloletnie
77
Rozdział VII
Agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe
osoby prawne
133
1. Agencje wykonawcze
133
2. Instytucje gospodarki budżetowej
138
3. Państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
142
Rozdział VIII
Państwowe fundusze celowe
151

3
Rozdział IX

Rozliczenia z Unią Europejską
181
Rozdział X

Budżet środków europejskich
183
1. Dochody budżetu środków europejskich
183
2. Wydatki budżetu środków europejskich
184
Rozdział XI

Finansowanie deficytu budżetu państwa
191
1. Finansowanie krajowe
192
2. Finansowanie zagraniczne
194
Rozdział XII

Należności Skarbu Państwa
197
Rozdział XIII

Sektor finansów publicznych
205
1. Dochody, wydatki oraz saldo sektora finansów publicznych
205
2. Dług publiczny
208
Rozdział XIV

Kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2012 r.
209
1. Podstawa prawna
209
2. Uwarunkowania procesów prywatyzacji
209
3. Planowane działania prywatyzacyjne
211
4. Przewidywane na rok 2012 przychody z prywatyzacji oraz dochody

z tytułu dywidend
214
5. Promocja prywatyzacji
215
Rozdział XV

Omówienie artykułów ustawy budżetowej na rok 2012
217

Spis tablic
229


4
Rozdział I
Ocena sytuacji makroekonomicznej Polski oraz kierunki
polityki fiskalnej
1
1. Ocena sytuacji makroekonomicznej Polski
Otoczenie zewnętrzne
Perspektywy gospodarki europejskiej (UE), na którą przypada blisko 80% polskiego
eksportu, w II półroczu 2011 r. wyraźnie się pogorszyły. Jeszcze wiosną prognozy
wskazywały, że przeciętne tempo wzrostu gospodarczego w krajach UE w latach 2011 –
2012 będzie co najmniej zbliżone do wyników z 2010 r. Scenariusz ten wspierały bardzo
pozytywne informacje dotyczące tempa wzrostu PKB w I kw. 2011 r. W kolejnych dwóch
kwartałach dynamika gospodarki UE wyraźnie jednak osłabła. Zaostrzenie problemów
związanych z długiem publicznym w kilku krajach strefy euro oraz pogorszenie perspektyw
gospodarki światowej (m.in. USA) spowodowały wzrost awersji do ryzyka na światowych
rynkach finansowych. Znalazło to odzwierciedlenie we wzroście rentowności papierów
skarbowych w krajach o największym zadłużeniu, co oznacza dalszy wzrost kosztów obsługi
długu publicznego, i w gwałtownych spadkach cen akcji, w szczególności na rynkach
europejskich. Czynniki te przyczyniły się również do silnego wzrostu ryzyka destabilizacji
europejskiego sektora bankowego, co może doprowadzić do zaostrzenia warunków
kredytowych, a w dalszej kolejności do bardzo negatywnych skutków dla realnej sfery
gospodarki.
2
Zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej (KE), które stanowią podstawę założeń
dotyczących otoczenia zewnętrznego polskiej gospodarki, na przełomie 2011/2012
gospodarka UE wejdzie w okres stagnacji, przy spadku PKB w niektórych krajach. Na taki
scenariusz
wskazuje
m.in.
pogorszenie
wskaźników
zaufania
konsumentów
i przedsiębiorców, głównie w zakresie ocen dotyczących przyszłości. W kolejnych kwartałach
oczekiwana jest stopniowa poprawa dynamiki aktywności gospodarczej, która jednak
uwarunkowana jest ustąpieniem niepewności i uspokojeniem sytuacji na rynkach
finansowych, co z kolei zależy od podjęcia skutecznych działań ze strony władz
gospodarczych.
W efekcie, w 2012 r. prognozowane jest wyraźne spowolnienie tempa wzrostu PKB
w UE do 0,6% z 1,6% w 2011 r. i 1,9% w 2010 r. Stanowi to znaczącą korektę w dół
w porównaniu z projekcjami KE z wiosny, aż o 1,3 pkt. proc. Prognozy Komisji wskazują

1 Prezentowana prognoza makroekonomiczna została przygotowana na podstawie danych dostępnych do
10 listopada 2011 r.
2 Komisja Europejska, European Economic Forecast, jesień 2011.

5
w szczególności na wyraźne pogorszenie perspektyw wzrostu gospodarki niemieckiej,
z którą Polska utrzymuje najsilniejsze kontakty handlowe. Oczekiwana niższa dynamika
wzrostu gospodarczego u naszych głównych partnerów handlowych w 2012 r. wynika
z pogorszenia koniunktury w światowym handlu, a także ze słabszej dynamiki popytu
wewnętrznego w tych krajach. Ten ostatni czynnik, poprzez osłabienie importu naszych
partnerów handlowych, oddziałuje równocześnie bardzo negatywnie na polski eksport. Do
osłabienia popytu wewnętrznego w UE przyczynia się ponadto wycofywanie przez władze
gospodarcze silnego impulsu ze strony polityki makroekonomicznej, zastosowanego w celu
wspierania koniunktury w okresie poprzedniego kryzysu.
Poważnym wyzwaniem stojącym przed państwami UE jest w szczególności znaczące
ograniczenie wysokich deficytów sektora finansów publicznych, które jest niezbędne do
przywrócenia stabilności fiskalnej. Równocześnie możliwości skompensowania kosztów
konsolidacji dla gospodarki dzięki wsparciu popytu zewnętrznego są ograniczone przez fakt,
że zacieśnienie fiskalne jest przeprowadzane przez wiele krajów równocześnie. Dodatkowo
może się okazać, że negatywne konsekwencje konsolidacji fiskalnej dla sfery realnej (w skali
całej UE) będą większe niż się obecnie sądzi, czego skutkiem byłoby mniejsze niż pierwotnie
planowano ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych. Konsekwencją wolniejszej
konsolidacji byłby z kolei wzrost presji rynków finansowych, odzwierciedlony w wyższym
koszcie kapitału, co dodatkowo obciążałoby wynik sektora finansów publicznych.
W rezultacie, może się okazać, że w obecnych warunkach skala oczekiwanego przez rynek
dostosowania w polityce fiskalnej nie jest osiągalna w krótkim okresie bez wywołania silnej
recesji, większej niż podczas poprzedniego kryzysu finansowego, w którego zażegnanie
w ostatnich latach tak silnie zaangażowały się rządy poszczególnych krajów, na co w chwili
obecnej nie ma już miejsca. Dodatkowo dochodzi ryzyko negatywnego wpływu
tzw. delewarowania na gospodarkę, wynikającego z ryzyka instytucji finansowych
związanego z kryzysem rynku długu publicznego w niektórych krajach strefy euro.
Produkt krajowy brutto
Mimo nieznacznego spowolnienia tempa wzrostu popytu zewnętrznego, przewiduje się,
że realne tempo wzrostu gospodarczego w Polsce w 2011 r. będzie o ok. 0,1 pkt. proc.
wyższe w porównaniu z 2010 r. Kumulacja inwestycji infrastrukturalnych oraz relatywnie
korzystne wyniki finansowe sektora przedsiębiorstw zaowocują zwiększeniem się
w strukturze PKB udziału nakładów brutto na środki trwałe, w tym, po dwóch latach spadków,
inwestycji sektora prywatnego. Uwzględniając dodatkowo wysoką dynamikę spożycia
prywatnego można oczekiwać, że – podobnie jak w 2010 r. – również w roku bieżącym
głównym czynnikiem wzrostu PKB w Polsce będzie finalny popyt krajowy, przy ujemnej
kontrybucji eksportu netto. Wkład we wzrost PKB ze strony przyrostu zapasów, która to
kategoria ekonomiczna w 2010 r. odpowiadała aż za ok. 2 pkt. proc. wzrostu gospodarczego,

6