Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

STRATEGIA ZARZ DZANIA D UGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2012-15
Ministerstwo Finansów
Warszawa, grudzie 2011 r.
STRATEGIA ZARZ DZANIA D UGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2012-15
I.
WPROWADZENIE
4
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKO CI I STRUKTURY D UGU PUBLICZNEGO
6
II.1. Wielko
d ugu publicznego oraz kosztów jego obs ugi 6
II.2. Struktura d ugu Skarbu Pa stwa 8
II.3. Ocena realizacji celu Strategii w 2010 r. i w pierwszej po owie 2011 r.
11
II.4. Wielko
i struktura pozosta ego d ugu sektora finansów publicznych
16
II.5. Gwarancje i por czenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych
21
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII
23
III.1. Sytuacja makroekonomiczna Polski
23
III.2. Krajowy rynek skarbowych papierów warto ciowych 23
III.3. Uwarunkowania mi dzynarodowe 26
IV. CEL STRATEGII ZARZ DZANIA D UGIEM W LATACH 2012-15
23
V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE CZTEROLETNIM
32
VI. ODDZIA YWANIE NA D UG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
34
VI.1. Zmiany w rozwi zaniach regulacyjnych
34
VI.2. Za o enia strategii udzielania por cze i gwarancji
35
VI.3. Zad u enie jednostek sektora finansów publicznych innych ni Skarb Pa stwa 36
VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII
38
VII.1. Wielko
zad u enia i kosztów obs ugi d ugu 38
VII.2. Struktura d ugu Skarbu Pa stwa 40
VII.3. Zagro enia dla realizacji Strategii
42
Aneks 1. S owniczek poj
43
Aneks 2. Regulacje prawne dotycz ce d ugu publicznego w Polsce i UE
47
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarz dzania d ugiem publicznym w pa stwach UE
50
Aneks 4. Deficyt i d ug publiczny oraz rentowno
obligacji 10-letnich w pa stwach UE
52
Aneks 5. rednia zapadalno
i duration d ugu wybranych pa stw UE w 2010 r.
53
Aneks 6. Ocena kredytowa d ugu rz dowego pa stw UE
54
Aneks 7. D ug publiczny w Polsce – aneks statystyczny
56
3
I. WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 75 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów
zobowi zany jest do opracowania co roku czteroletniej strategii zarz dzania d ugiem Skarbu
Pa stwa (SP) oraz oddzia ywania na pa stwowy d ug publiczny. Dokument ten Minister
Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a nast pnie Rada Ministrów
przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy bud etowej.
Zarz dzanie d ugiem publicznym odbywa si na dwóch poziomach:
w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka cz
wydatków pa stwa ma by finansowana poprzez zaci ganie d ugu, a zatem jaka b dzie
wielko
d ugu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku
dokumentach po wi conych programowi gospodarczemu rz du, w szczególno ci w
uzasadnieniu projektu ustawy bud etowej oraz Aktualizacji Programu Konwergencji);
w
w
szym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb po yczkowych pa stwa oraz
kszta towanie struktury d ugu, a wi c wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia zarz dzania d ugiem sektora finansów publicznych w latach 2012-15 zawiera
prognozy wielko ci d ugu publicznego oparte na za o eniach polityki fiskalnej przyj tych
w projekcie ustawy bud etowej na 2012 r., natomiast w zakresie celów i zada odnosi si do
zarz dzania d ugiem publicznym w w
szym znaczeniu.
Tabela 1. D ug publiczny i koszty jego obs ugi – podsumowanie prognoz Strategii
2010
Wyszczególnienie
2011 2012 2013 2014 2015
(wykonanie)
1. Pa stwowy d ug publiczny
a) w mld z
747,9 812,3 832,5 846,9 864,8 902,2
b)
w
relacji
do
PKB
52,8% 53,7% 52,4% 50,3% 48,3% 47,4%
3. D ug sektora general government
a) w mld z
776,8 857,2 890,0 905,2 921,0 956,9
b)
w
relacji
do
PKB
54,9% 56,7% 56,0% 53,7% 51,4% 50,2%
2. Wydatki z tytu u obs ugi d ugu Skarbu Pa stwa
a) w mld z
34,1 38,4 43,0 42,7 42,7 42,6
b)
w
relacji
do
PKB
2,4% 2,5% 2,7% 2,5% 2,4% 2,2%
Zgodnie z ustaw o finansach publicznych, przekroczenie przez relacj pa stwowego d ugu
publicznego do PKB progu 50% w 2010 r. oznacza konieczno
przyj cia w ustawie
bud etowej na 2012 r. relacji deficytu bud etowego do dochodów nie wy szej ni za o ona w
bud ecie na 2011 r. Relacj t w ustawie na 2011 r. ustalono na poziomie 14,7%, natomiast
relacja za o ona w projekcie ustawy bud etowej na 2012 r. wynosi 11,9%. Ograniczenie to
b dzie oddzia ywa na bud ety kolejnych lat.
W 2011 r. przewidywany jest wzrost relacji d ugu do PKB z 52,8% na koniec 2010 r. do
53,7%, czego przyczyn jest znacz ce os abienie z otego w reakcji na kryzys zad u eniowy w
strefie euro. Przy przyj tych za o eniach, w latach 2012-15 relacja d ugu do PKB b dzie si
zmniejsza i obni y si poni ej progu 50% w 2014 r. Zmniejsza si równie b dzie relacja
d ugu sektora general government do PKB, która w horyzoncie Strategii osi gnie poziom
50,2%. W horyzoncie Strategii nie wyst pi zagro enie przekroczenia przez t relacj progu 60%
przewidzianego w Traktacie z Maastricht.
W horyzoncie Strategii przewiduje si wzrost relacji kosztów obs ugi d ugu SP do PKB z
2,5% w 2011 r. do 2,7% w 2012 r., a nast pnie jej sukcesywne obni enie do 2,2% w 2015 r.
Niniejsza Strategia stanowi kontynuacj strategii przygotowanej rok temu. Utrzymany zosta
cel minimalizacji kosztów obs ugi d ugu w d ugim horyzoncie czasu przy przyj tych
ograniczeniach zwi zanych z ryzykiem oraz trzy wspó zale ne zadania zwi kszania p ynno ci,
efektywno ci i przejrzysto ci rynku skarbowych papierów warto ciowych (SPW).
Dla realizacji celu Strategii w latach 2012-2015 przyj to, e:
4
utrzymane zostanie elastyczne podej cie do kszta towania struktury finansowania pod
wzgl dem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniaj cym si do
minimalizacji kosztów obs ugi i przy ograniczeniach wynikaj cych z przyj tych poziomów
ryzyka oraz mo liwego wp ywu na polityk pieni
n ;
g ównym ród em finansowania potrzeb po yczkowych bud etu pa stwa pozostanie rynek
krajowy; udzia d ugu w walutach obcych utrzymywany b dzie w przedziale 20-30% z
mo liwo ci przej ciowych odchyle od tego przedzia u w przypadku znacz cych zmian
kursów walutowych;
priorytetem polityki emisyjnej b dzie budowanie du ych i p ynnych emisji o oprocentowaniu
sta ym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro oraz dolara ameryka skiego;
utrzymano
d
enie do zwi kszania redniej zapadalno ci d ugu krajowego, natomiast jego
duration, które osi gn o ju poziom akceptowalny z punku widzenia ryzyka stopy
procentowej, utrzymywane b dzie w przedziale 2,5-4,0 lat;
w przypadku d ugu zagranicznego obecny poziom zarówno ryzyka refinansowania, jak i
ryzyka stopy procentowej, nie stanowi ograniczenia dla minimalizacji kosztów obs ugi.
Istotn zmian systemow , która ma wp yw na zarz dzanie d ugiem i p ynno ci sektora
finansów publicznych w horyzoncie Strategii jest nowelizacja ustawy o finansach publicznych,
która pocz wszy od maja 2011 r. na o y a na pa stwowe fundusze celowe, agencje
wykonawcze oraz niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych obowi zek lokowania
wolnych rodków na rachunku Ministra Finansów. W wyniku wprowadzenia nowego systemu
zarz dzania p ynno ci mo liwe jest zmniejszenie potrzeb po yczkowych o wykorzystane
wolne
rodki jednostek sektora finansów publicznych, jak równie obni enie poziomu
pa stwowego d ugu publicznego o ponad 20 mld z , przy zachowaniu samodzielno ci jednostek
w dysponowaniu rodkami potrzebnymi na realizacj ich zada .
Uk ad Strategii nie uleg istotnym zmianom. W zwi zku z rosn c rol inwestorów
zagranicznych na rynku krajowym, w rozdziale 3, po wi conym uwarunkowaniom Strategii,
wyodr bniono osobny podrozdzia , w którym omówione zosta y najwa niejsze grupy inwestorów
na rynku krajowym. Strategia zawiera siedem aneksów stanowi cych informacje uzupe niaj ce
g ówny tekst, w tym s owniczek poj
.
5
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKO CI I STRUKTURY D UGU PUBLICZNEGO
Zarz dzanie d ugiem polega na kszta towaniu jego struktury tak, by z istnieniem d ugu
publicznego wi za y si jak najmniejsze koszty w d ugim horyzoncie czasowym przy
akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdzia ach przedstawiono zachodz ce w ostatnich latach zmiany
w wielko ci d ugu publicznego oraz kosztów obs ugi i struktury d ugu SP, jak równie wielko ci
d ugu potencjalnego wynikaj cego z udzielanych gwarancji i por cze .
II.1. Wielko
d ugu publicznego oraz kosztów jego obs ugi
Zmiany wielko ci d ugu publicznego w latach 2001-11 wynika y g ównie ze zmian d ugu SP.
Wzrost w uj ciu nominalnym by wypadkow stosunkowo wysokich potrzeb po yczkowych,
wp ywów z prywatyzacji oraz zmian kursu z otego, a w 2011 r. równie konsolidacji zarz dzania
p ynno ci sektora finansów publicznych. Jednoczesne wysokie tempo wzrostu gospodarczego
i poprawa sytuacji finansów publicznych w latach 2004-07 wp yn y na stabilizacj relacji d ugu
publicznego do PKB na rednim poziomie ok. 47%, tj. poni ej pierwszego progu
przewidzianego w ustawie o finansach publicznych. Znaczne umocnienie z otego w 2007 r.
spowodowa o nawet przej ciowy spadek relacji poni ej 45% PKB. W latach 2008-10 nast pi
ponowny wzrost relacji d ugu publicznego do PKB, g ównie w wyniku silnego wzrostu potrzeb
po yczkowych sektora finansów publicznych oraz obni enia tempa wzrostu gospodarczego. W
2010 r. i w pierwszej po owie 2011 r. d ug publiczny wzrós odpowiednio o 78,0 mld z oraz
40,0 mld z (w tym d ug SP wzrós o 70,3 mld z i 50,4 mld z ).
Wykres 1. Wielko
d ugu publicznego w latach 2001-20101
m ld PLN
60%
800
% PKB
54,9%
700
55%
50,9%
48,4% 46,7% 47,5% 47,8%
52,8%
600
50%
47,1% 49,9%
45,0%
43,6%
49,6%
500
45%
47,0%
47,2%
46,9%
38,8%
45,7% 47,1% 47,7%
44,8% 45,1% 44,8%
400
44,9%
40%
43,6%
44,7%
42,3%
42,6%
300
40,6%
37,6%
35%
36,4%
200
30%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Skarb Pa stwa
Pa stwowy d ug publiczny
Skarb Pa stwa
Pa stwowy d ug publiczny
Sektor General Government
Sektor General Government
Wykres 2.Wp yw zmian kursu z otego na wielko
d ugu SP w latach 2001-2011 (mld z )
80
80
68,4
70,3
70
70
61,6
60
60
51,0
50,4
50
43,1
44,0
50
40
37,3 38,4
30
39,5
65,7 69,9
40
37,4
51,3
44,0
23,9
20
40,7 42,6
23,0
33,9
30
25,0
25,3
17,1
10
20
6,6
11,5
0,4
-0,9
0
-7,9
-3,4 -4,2
-4,1
-11,0
10
-10
-20,0
0
-20
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
Ró nice kursowe
Zmiana d ugu SP bez ró nic kursowych
Zmiana d ugu SP
Relacja d ugu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynosz ca na koniec 2010 r. 54,9%,
jest ni sza w porównaniu z wielko ci tej relacji dla ca ej UE (80,1%) i dla strefy euro (85,3%)2.
1 Szczegó owe informacje dotycz ce wielko ci d ugu publicznego zawiera aneks 7.
2 Najwa niejsze ró nice mi dzy metodologi polsk a UE wynikaj z wliczania zobowi za wymagalnych
do tytu ów d u nych wg metodologii polskiej oraz zaliczania Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) do
6