Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

w piłce nożnej. Zgodnie z prognozą, przeciętne zatrudnienie w sektorze przedsiębiorstw
będzie wyższe o 1,2% niż w 2011 r., a w gospodarce narodowej o 0,8%.
W 2012 r. spodziewany ubytek ludności w wieku produkcyjnym (18-59/64 lata) będzie
jeszcze większy niż w 2011 r. i wyniesie niemal 150 tys. osób. Ubytek ten zostanie jednak
częściowo zrekompensowany przez wzrost aktywności zawodowej ludności, związany
m.in. z dalszym zwiększeniem udziału populacji w wieku 25-44 lat (czyli najbardziej aktywnej
zawodowo grupy osób) w strukturze ludności w wieku produkcyjnym. Łączny bilans podaży
pracy w 2012 r. będzie jednak ujemny. Uwzględniając niewielki oczekiwany wzrost popytu na
pracę, należy spodziewać się tylko nieznacznego obniżenia stopy bezrobocia, do poziomu
12,3% na koniec 2012 r.
Realne tempo wzrostu wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw jest prognozowane na
poziomie ok. 1,2%. Na stosunkowo niewielki wzrost przeciętnej płacy wpływ będzie miał
przede wszystkim poziom bezrobocia, związany ze spodziewaną słabą koniunkturą na
świecie. Uwzględniając planowane zamrożenie wynagrodzeń w państwowej sferze
budżetowej w 2012 r., oczekuje się, że realna płaca w gospodarce narodowej będzie
o ok. 1,1% wyższa w stosunku do 2011 r.
Inflacja, stopy procentowe i kurs walutowy
Założenia makroekonomiczne na potrzeby ustawy budżetowej na 2012 r. przygotowano
m.in. w oparciu o prognozowany wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2011 r. na
poziomie 4,1%. Wzrost inflacji w br. wynika przede wszystkim z oddziaływania czynników
o charakterze podażowym, przyczyniających się do silnego wzrostu cen surowców
energetycznych i produktów rolnych na rynkach światowych. W 2012 r. presja inflacyjna
powinna być ograniczana w wyniku dokonanego w 2011 r. zacieśnienia polityki pieniężnej
oraz stopniowej stabilizacji cen surowców. W kierunku ograniczenia inflacji będzie także
oddziaływać osłabienie wzrostu gospodarczego i niższa presja popytowa. Przy założeniu
braku szoków podażowych na rynkach światowych i na rynku krajowym, średnioroczny
wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2012 r. prognozowany jest na 2,8%,
a średnioroczna dynamika cen produkcji sprzedanej przemysłu na 4,6%.
Biorąc po uwagę prognozowany przebieg procesów inflacyjnych oraz zakładając, że
zmiany kosztu pieniądza banku centralnego będą, tak jak dotychczas, podporządkowane
realizacji ciągłego celu inflacyjnego, przyjęto, że do końca 2011 r. oraz w 2012 r. stopy
procentowe NBP pozostaną na niezmienionym poziomie. Wysokość stóp procentowych
NBP, określanych decyzjami Rady Polityki Pieniężnej, będzie z jednej strony determinowana
przez skalę spowolnienia gospodarczego, sytuację na rynku pracy oraz konsolidację
finansów publicznych, a z drugiej przez kształtowanie się kursu walutowego i oczekiwań
inflacyjnych. Po stronie czynników zagranicznych, istotne będą natomiast decyzje głównych

12
banków centralnych na świecie w zakresie polityki pieniężnej. Uwzględniając przewidywane
kształtowanie się powyższych zmiennych przyjęto, że główna stopa procentowa NBP (stopa
referencyjna) wyniesie w 2011 r. średnio 4,2%, a w 2012 r. ukształtuje się na poziomie 4,5%.
Po istotnym osłabieniu złotego w II połowie 2011 r., w 2012 r. oczekiwane jest stopniowe
umocnienie polskiej waluty. Aprecjacji złotego będą w tym okresie sprzyjały relatywnie silne
fundamenty polskiej gospodarki, spadek deficytu na rachunku obrotów bieżących, napływ
inwestycji zagranicznych oraz zakładany spadek premii za ryzyko, związany z ograniczeniem
nierównowagi finansów publicznych i wprowadzaniem w życie zapowiedzianych reform
strukturalnych, wzmacniających stabilność makroekonomiczną i finansową polskiej
gospodarki. Polską walutę powinno również wspierać zakładane zmniejszenie, obecnie
bardzo dużej, niepewności na światowych rynkach finansowych w miarę zakładanego
rozwiązywania kryzysu zadłużeniowego w strefie euro.
Lata 2013-2015
Zakłada się, że w horyzoncie prognozy w strukturze wzrostu PKB coraz większą rolę
będzie odgrywać sektor prywatny. W latach 2013-2015 tempo wzrostu popytu prywatnego
powinno przyspieszyć, natomiast odwrotnej tendencji należy spodziewać się w przypadku
dynamiki popytu publicznego. O ile dynamika spożycia publicznego powinna pozostać
stabilna, to w latach 2013-2014 prognozowane jest silne ograniczenie inwestycji publicznych,
związane z zakończeniem obecnej perspektywy finansowej UE 2007-2013, której realizacja
przyczyni się do wzrostu udziału inwestycji publicznych w PKB w 2011 r. do rekordowego
poziomu 5,9%. W horyzoncie prognozy inwestycje publiczne w relacji do PKB powinny
obniżać się do poziomu ok. 4,0%. Będzie to wciąż poziom o ok. 0,5 pkt. proc. wyższy niż
średnio w latach 2001-2006 w Polsce i o ok. 1,5 pkt. proc. wyższy niż średnio w Unii
Europejskiej w okresie poprzedzającym niniejszą prognozę. Odbudowywaniu popytu
prywatnego powinno sprzyjać ustąpienie niepewności i uspokojenie sytuacji na światowych
rynkach finansowych. Jednocześnie postępująca redukcja nierównowagi fiskalnej w Polsce
powinna sprzyjać zwiększeniu zaufania inwestorów do naszej gospodarki i z nawiązką
zneutralizować negatywny wpływ zwiększenia składki rentowej. Prognozuje się, że w 2015 r.
udział inwestycji prywatnych w PKB wyniesie niewiele poniżej 17%. Wzrost inwestycji
prywatnych powinien sprzyjać poprawie sytuacji na rynku pracy i stopniowemu zwiększaniu
tempa wzrostu spożycia prywatnego.
Biorąc pod uwagę powyższe czynniki i zakładając neutralny wpływ eksportu netto na
wzrost gospodarczy, oczekuje się, że realne tempo wzrostu PKB w 2013 r. przyspieszy do
3,4%, by w kolejnych latach wzrosnąć do 3,8% w 2014 r. i 3,9% w 2015 r. Należy podkreślić,
że niski – w stosunku do możliwości rozwojowych polskiej gospodarki – wzrost PKB

13
w horyzoncie prognozy jest spowodowany obecną i oczekiwaną sytuacją gospodarczą dla
Europy i świata.
Istotny wpływ na rynek pracy w najbliższych latach będą miały czynniki demograficzne.
W okresie niniejszej prognozy obserwowany będzie nienotowany od początku transformacji
ustrojowej spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym (18-59/64 lata). Negatywna
tendencja demograficzna będzie na tyle silna, że nawet przy zakładanym wzroście
aktywności zawodowej podaż pracy osób w wieku 18-59/64 lata będzie się zmniejszać.
Bardzo ważne w tym kontekście będą skutki stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego,
które częściowo zrekompensują obniżającą się liczbę osób aktywnych zawodowo w obecnie
obowiązującym wieku produkcyjnym, tym samym przyczyniając się do zmniejszenia napięć
na rynku pracy. W krótkim okresie, pomimo oczekiwanego wzrostu popytu na pracę,
podniesienie wieku emerytalnego spowoduje przejściowe spowolnienie tempa spadku stopy
bezrobocia w związku z wyższą aktywnością zawodową. Uwzględniając powyższe czynniki,
prognozowany spadek bezrobocia nie będzie gwałtowny. Niemniej, stopniowy spadek
bezrobocia będzie sprzyjać przyspieszeniu realnego tempa wzrostu wynagrodzeń w sektorze
prywatnym, które powinno być zbliżone do tempa wzrostu produktywności pracy.
W latach 2013-2015 celem polityki pieniężnej NBP będzie stabilizacja tempa wzrostu
cen konsumpcyjnych na poziomie celu inflacyjnego. Inflacja w tym okresie powinna
kształtować się na poziomie zbliżonym do 2,5%. W rezultacie, po stabilizacji stóp
procentowych banku centralnego w 2012 r., w kolejnych latach przewidywany jest
nieznaczny spadek stopy referencyjnej NBP. Równocześnie oczekiwane jest utrzymanie się
tendencji aprecjacyjnej złotego oraz spadek zmienności kursu waluty krajowej. W wyniku
nieznacznego wzrostu deficytu dochodów i niewielkiego spadku nadwyżki salda transferów
bieżących prognozowane jest ponowne stopniowe zwiększenie się deficytu rachunku
obrotów bieżących, który w 2015 r. powinien wynieść ok. 4,8% PKB.
Uwarunkowania prognozy makroekonomicznej
Wśród najważniejszych czynników determinujących ścieżkę wzrostu gospodarczego
w Polsce w najbliższych latach należy wymienić rozwój sytuacji gospodarczej
u największego partnera handlowego, jakim są pozostałe państwa Unii Europejskiej, skalę
i strukturę niezbędnej konsolidacji fiskalnej oraz tendencje demograficzne, w szczególności
znaczący ubytek ludności w wieku produkcyjnym. Wszystkie te czynniki będą miały kluczowe
znaczenie dla tempa wzrostu PKB, jego struktury, procesów inflacyjnych i rozwoju sytuacji
na rynku pracy.
Obecnie największym zagrożeniem jest sytuacja w otoczeniu zewnętrznym polskiej
gospodarki, zwłaszcza możliwość wystąpienia negatywnego sprzężenia zwrotnego między
słabnącą dynamiką aktywności gospodarczej, ryzykiem niewypłacalności krajów najbardziej

14
zadłużonych i ryzykiem destabilizacji sektora finansowego, co może doprowadzić do silnej
recesji i gwałtownego spadku popytu na polski eksport, a w efekcie również do spadku
dynamiki produkcji, zatrudnienia i inwestycji prywatnych. Wprawdzie popyt inwestycyjny
sektora prywatnego w Polsce ma duży potencjał wzrostu, to jednak istotnymi czynnikami
ograniczającymi wzrost inwestycji mogą być niepewność i znaczące obawy inwestorów co
do rozwoju przyszłej sytuacji. W przypadku utrzymania się lub dalszego wzrostu awersji do
ryzyka prawdopodobne jest zrealizowanie się scenariusza znacznie gorszego niż
prezentowany.
Duże znaczenie dla sytuacji gospodarczej będą mieć skala i czas wycofywania
impulsów ze strony polityki fiskalnej, które zostały wprowadzone przez większość
gospodarek w celu złagodzenia skutków kryzysu finansowego dla sfery realnej.
Czynnikiem ryzyka dla realizacji prognozy inflacji – obok niepewności związanej
z kształtowaniem się wzrostu gospodarczego – pozostaje możliwość wystąpienia dalszych
szoków podażowych na rynkach surowcowych i na rynkach produktów rolnych. Wyższa
od przewidywanej inflacja może być również pochodną ewentualnego osłabienia złotego
w przypadku dalszego znaczącego wzrostu awersji do ryzyka na światowych rynkach
finansowych. Odmienny od założonego przebieg procesów inflacyjnych jest z kolei
podstawowym czynnikiem ryzyka dla prognozy stóp procentowych, gdyż decyzje Rady
Polityki Pieniężnej w zakresie ceny pieniądza są uwarunkowane realizacją przyjętego celu
inflacyjnego w średnim okresie.
2. Kierunki polityki fiskalnej
Zlikwidowanie nadmiernego deficytu, ograniczenie zadłużenia oraz zmniejszenie,
a następnie ustabilizowanie deficytu strukturalnego na poziomie średniookresowego celu
budżetowego (1% PKB) należą do najważniejszych zadań rządu. Zarówno termin likwidacji
4
nadmiernego deficytu (2012 r. ), jak i skala już wdrożonych i planowanych działań stawiają
Polskę wśród liderów konsolidacji budżetowej.
Zacieśnienie fiskalne nie może dotyczyć wyłącznie budżetu państwa, ale powinno być
rozłożone na wszystkie podmioty tego sektora. Ponadto, decydujące znaczenie dla
osiągnięcia pożądanych rezultatów ma sposób przeprowadzenia konsolidacji fiskalnej.
Analizując doświadczenia innych krajów można zauważyć, że najkorzystniejszym
scenariuszem jest konsolidacja skupiona na stronie wydatkowej. Zależność ta znalazła
odzwierciedlenie w działaniach mających zapewnić redukcję deficytu sektora w latach 2011-
2012 o dodatkowe 4,6 pkt. proc., które zostały przedstawione w Programie konwergencji.

4
Zgodnie z decyzją Rady Ecofin z lipca 2009 r. o istnieniu w Polsce nadmiernego deficytu i wydaniem
odpowiednich zaleceń do jego redukcji.

15
Aktualizacja 2011, przyjętym przez rząd 26 kwietnia br. Z prognozowanych efektów tych
działań jedynie 0,8 pkt. proc. miało wynikać ze wzrostu obciążeń podatkowych.
Mimo osiągnięcia zamierzonych celów w 2011 r., w tym konsekwentnie realizowanej
redukcji deficytu, pogorszenie perspektyw gospodarczych na świecie i – w konsekwencji –
także w Polsce oznacza, że likwidacja nadmiernego deficytu w 2012 r. najprawdopodobniej
byłaby niemożliwa bez podjęcia dodatkowych działań. Dlatego zobowiązania polskiego
rządu, przedstawione już w Programie konwergencji. Aktualizacja 2011, musiały zostać
uzupełnione o dodatkowe działania na 2012 r. mające odzwierciedlenie w niniejszym
dokumencie, z których wiele zostało zapowiedzianych w expose Prezesa Rady Ministrów,
18 listopada 2011 r. Działania te zapewnią dalszą redukcję deficytu zarówno poprzez wzrost
dochodów, jak i wzmocnienie dyscypliny wydatkowej. W tym kontekście należy podkreślić,
że w 2012 r. kontynuowana będzie tendencja obniżania relacji wydatków publicznych do
PKB. Co więcej, w przyszłym roku osiągnie ona jeden z najniższych poziomów w historii
5
polskiej gospodarki od początku transformacji.
W niedalekiej przyszłości – już po dokonaniu wymaganej skali dostosowania fiskalnego
na poziomie sektora instytucji rządowych i samorządowych – trwałemu utrzymaniu
dyscypliny fiskalnej będzie sprzyjać wprowadzenie tzw. stabilizującej reguły wydatkowej.
Ma ona zapewnić, że deficyt sektora w średnim okresie będzie się kształtować na poziomie
ok. 1% PKB. Wprowadzenie reguły i towarzyszących jej zmian w krajowych ramach
fiskalnych pozwoli równocześnie wypełnić zobowiązania wynikające z dyrektywy, stanowiącej
element tzw. sześciopaku i określającej wymogi dla ram budżetowych członków UE.
6
Dzięki konsekwentnie realizowanej konsolidacji fiskalnej, dług publiczny Polski, jako
jednego z nielicznych krajów UE, zacznie się obniżać już w 2012 r. Dług ten będzie
systematycznie obniżany także w kolejnych latach. Zapewnią to już podjęte i nowe działania
konsolidacyjne, stopniowo narastające oszczędności z tytułu podniesienia wieku
emerytalnego i wprowadzenie ww. docelowej reguły wydatkowej.
Zrównoważone finanse publiczne sprzyjają wzrostowi gospodarczemu w średnim
i długim okresie. Utrzymywanie wysokiego deficytu sektora finansów publicznych, poprzez
negatywny wpływ na oszczędności krajowe, wzrost premii za ryzyko kraju, a co za tym idzie
wyższy koszt kapitału oraz konieczność obsługi coraz większego długu, hamująco wpływa
na akumulację kapitału i w efekcie przyczynia się do obniżenia tempa wzrostu potencjalnego
PKB.
Dyscyplina
finansów
publicznych
jest
kluczowym
elementem
stabilności

5 Dotyczy relacji wydatków sektora finansów publicznych do PKB, po odliczeniu wydatków finansowanych ze
środków UE. Odliczenie tych wydatków jest uzasadnione, gdyż nie zwiększają one tzw. deficytu
memoriałowego – wydatkom tym odpowiadają bowiem identyczne co do wysokości dochody z UE. Ponadto
taka korekta powinna zostać dokonana dla celów porównywalności z okresem sprzed członkowstwa w UE.
6 W relacji do PKB.

16