Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

Tabela 4. Ocena stopnia realizacji Strategii w 2010 r. i w I po owie 2011 r.
I. Cel Strategii
Stopie
Sposób realizacji
realizacji*
1. Dobór instrumentów
Podstawowym rynkiem pozyskiwania rodków by rynek krajowy. W 2010
r. warto
nominalna emisji SPW na rynku krajowym wynios a 165,4 mld
z , a na rynkach zagranicznych pozyskano 34,8 mld z (w tym z MIF 7,2
mld z ), w I po owie 2011 r. by o to odpowiednio 80,4 mld z i 16,6 mld z
(w tym 4,0 mld z z MIF). G ównymi czynnikami branymi pod uwag przy
realizacji struktury finansowania by y:
sytuacja na wiatowych rynkach finansowych. W omawianym okresie
wp yw na zachowania inwestorów mia y obawy o kondycj fiskaln
niektórych krajów strefy euro, w szczególno ci Grecji, Irlandii, Portugalii,
Hiszpanii i W och. Nasilaj ce si ryzyko niewyp acalno ci w tych krajach
powodowa o zwi kszenie globalnej awersji do ryzyka, czego efektem
by a deprecjacja euro wobec dolara, spadki indeksów gie dowych na
ca ym
wiecie oraz wzrost rentowno ci papierów skarbowych
wi kszo ci pa stw. Dodatkowo na nastroje na rynku niekorzystnie
wp yn y obawy o kondycj gospodarki ameryka skiej oraz
konsekwencje rosn cego zad u enia rz dowego USA, czego
kulminacj by o obni enie przez agencj S&P ratingu USA o jeden
poziom do AA+ w sierpniu 2011 r. Jedynie przej ciow popraw
sentymentu przyniós pa dziernikowy szczyt UE, na którym osi gni to
porozumienie z bankami w sprawie restrukturyzacji d ugu Grecji
(dobrowolna 50% strata obni aj ca d ug Grecji o ok. 100 mld EUR),
zdecydowano o zwi kszeniu zdolno ci po yczkowych EFSF (do 1 bn
EUR) oraz dokapitalizowaniu banków (106 mld EUR);
Minimalizacja
sytuacja na rynku krajowym. W 2010 r. wyst powa y znaczne wahania
kosztów obs ugi
rentowno ci na ca ej krzywej dochodowo ci, b d ce wypadkow
d ugu
negatywnych informacji zewn trznych i pozytywnych krajowych. Wzrost
Wysoki
zaanga owania nierezydentów w krajowe SPW wyniós w 2010 r. 46,4
mld z , a jego g ównymi przyczynami by a pozytywna ocena
fundamentów makroekonomicznych i sytuacji fiskalnej Polski na tle
innych pa stw UE, wy szy poziom stóp procentowych w stosunku do
emitentów o podobnej wycenie ryzyka kredytowego, oczekiwania na
aprecjacj z otego oraz polityka taniego pieni dza realizowana przez
EBC i FED. W 2010 r. popyt na SPW nadal koncentrowa si g ównie w
segmencie do 2 lat, cho popyt na SPW o d u szych terminach
zapadalno ci by wyra nie wy szy ni w 2009 r. W I kwartale 2011 r.
os abienie na krajowym rynku d ugu by o g ównie efektem oczekiwa
inwestorów co do skali i tempa zaostrzania polityki monetarnej (wzrosty
rentowno ci na krótkim ko cu krzywej dochodowo ci) oraz obaw o
du
poda d ugu na rynku krajowym i zmian na rynkach bazowych
(wzrosty na d ugim ko cu krzywej). W II kwartale rentowno ci SPW
spad y, a umocnieniu na rynku d ugu sprzyja o zmniejszenie oczekiwa
na kolejne podwy ki stóp procentowych, ograniczenie poda y SPW
oraz du y popyt inwestorów zagranicznych. Kolejna fala wzrostu awersji
do ryzyka, spowodowana pog bianiem si kryzysu zad u enia w strefie
euro skutkowa a wzrostem rentowno ci SPW w po owie IV kw. 2011 r.;
rozk ad w czasie potrzeb po yczkowych bud etu pa stwa, w tym
zwi zanych z wykupem du ych serii obligacji;
obni anie potrzeb po yczkowych pocz wszy od II kwarta u 2011 r., na
które maj wp yw, wprowadzone w maju 2011 r.: konsolidacja p ynno ci
sektora finansów publicznych (lokowanie wolnych rodków jednostek
sektora na rachunkach Ministra Finansów) oraz reforma systemu
emerytalnego obni aj ca sk adki przekazywane do OFE;
elastyczne zarz dzanie d ugiem, w tym podej cie do wyboru terminów
emisji i instrumentów oraz d
enie do dywersyfikacji rynków i walut w
12
zwi zku z ograniczeniami ch onno ci rynku krajowego, obejmuj ce
nast puj ce dzia ania: cz
ciowe prefinansowanie potrzeb
po yczkowych 2010 r. i 2011 r. pod koniec lat poprzedzaj cych i
zgromadzenie wy szych rodków na pocz tek odpowiednio 2010 r. i
2011 r., szybkie pozyskiwanie dalszych rodków z rynku krajowego i
zagranicznych (potrzeby po yczkowe brutto 2011 r. zosta y w ca o ci
sfinansowane do ko ca pa dziernika 2011 r.), dopasowanie wielko ci i
struktury oferty do panuj cej sytuacji rynkowej.
W zakresie d ugu zagranicznego najwa niejszymi operacjami by y:
regularne emisje na rynku euro (15-letnie o warto ci 3,0 mld EUR w
styczniu 2010 r., 7-letnie o warto ci 1,25 mld EUR w marcu 2010 r., 10-
letnie o warto ci 1,0 mld EUR we wrze niu 2010 r., a nast pnie
ponowne otwarcie tej emisji o warto ci 1,0 mld z w styczniu 2011 r. i
15-letnie o warto ci 460,0 mln EUR w czerwcu 2011 r.);
utrzymywanie obecno ci Polski na pozosta ych g ównych rynkach, w
tym w dolarach ameryka skich (obligacje 5-letnie o warto ci 1,5 mld
USD w lipcu 2010 r., 10-letnie o warto ci 1,0 mld USD w kwietniu 2011
r., ponowne otwarcie emisji o warto ci 1,0 mld USD w czerwcu 2011 r. i
emisja obligacji 10-letnich o warto ci 2,0 mld USD w listopadzie 2011
r.), frankach szwajcarskich (dwie emisje 4-letnie o cznej warto ci
625,0 mln CHF w marcu i lipcu 2010 r. oraz 5-letnie o warto ci 350,0
mln CHF w lutym 2011 r. ) i jenach japo skich (obligacje 15-letnie o
warto ci 18,0 mld JPY w styczniu 2011 r. oraz 4-letnie o warto ci 25,0
mld JPY w lipcu 2011 r.);
ci gnienia kredytów z MIF ( cznie w 2010 r. i I po owie 2011 r. 2,8 mld
EUR, w tym z Banku wiatowego 1,0 mld EUR i z EBI 1,8 mld ).
2. Efektywno
rynku SPW
Najwa niejszymi dzia aniami s u
cymi ograniczeniu kosztów by y:
kontynuacja polityki emisji p ynnych serii obligacji benchmarkowych na
rynku krajowym. W po owie 2011 r. 11 emisji (w tym jedna o
oprocentowaniu zmiennym) obligacji rednio- i d ugoterminowych mia o
warto
przekraczaj c równowarto
5 mld EUR. Na koniec czerwca
2011 r. emisje benchmarkowe stanowi y 91% warto ci nominalnej
zad u enia obligacji rednio-
i d ugoterminowych o sta ym
oprocentowaniu. Koncentracja emisji stanowi a istotny czynnik maj cy
pozytywny wp yw na p ynno
na rynku wtórnym obligacji. redni
wska nik p ynno ci5 po spadku w wyniku kryzysu na rynkach
finansowych w 2009 r. do poziomu 111,2% wzrós do 154,7% w 2010 r.
i do 197,5% w I pó roczu 2011 r.;
kontynuacja polityki emisji p ynnych serii obligacji (regularne emisje o
warto ci zapewniaj cej p ynno
danej emisji) na strategicznym rynku
euro;
dostosowanie poziomu i struktury poda y SPW do bie
cej sytuacji
rynkowej oraz wp ywanie na t sytuacj poprzez dzia ania zwi zane z
zarz dzaniem d ugiem i polityk informacyjn .
5 Wska nik p ynno ci – iloraz miesi cznej warto ci transakcji zawartych na obligacjach do zad u enia na
koniec miesi ca.
13
II. Ograniczenia celu – mierzalne
Stopie
Warto
Ograniczenie
Sposób realizacji
Miara
realizacji*
2009 2010 VI
2011
Ograniczenie emisji bonów
rednia
skarbowych
zapadalno



Wzrost w 2010 r. sprzeda y
(w latach)
obligacji rednio- i
- kraj
4,08
4,30
4,12
d ugoterminowych (45,6% ogó u
- zagranica
8,27
8,13
8,05
SPW sprzedanych na
- razem
5,22
5,38
5,22
przetargach), a nast pnie spadek
w I pó roczu 2011 r. (31,0%) ze
Udzia w SPW
Ryzyko



Zadowalaj cy
wzgl du na niekorzystne
krajowych:
refinansowania
uwarunkowania rynkowe
Du a rola przetargów zamiany
Wzrost w 2010 r., mimo trudnych
warunków rynkowych, redniej
- SPW do 1 roku 23,9% 19,0%
22,0%
zapadalno ci d ugu krajowego
- bonów
skarbowych
10,3%
5,5%
5,2%
Bezpieczny poziom ryzyka
refinansowania d ugu
zagranicznego
Udzia d ugu zagranicznego
zgodnie ze Strategi w przedziale Udzia d ugu
20-30%
zagranicznego
26,7% 27,8%
27,3%
Udzia euro w d ugu zagranicznym w d ugu SP
Ryzyko kursowe
Wysoki
zgodnie ze Strategi powy ej
70%
Kontynuacja d ugoterminowego
Udzia d ugu w
finansowania nierynkowego w
euro w d ugu
70,6% 71,5%
70,5%
MIF
zagranicznym
Duration



Duration d ugu krajowego
(w latach)
pozostawa o w okre lonym w
- kraj
2,88
2,97
2,79
Strategii przedziale 2,5-4,0 lata.
- zagranica
5,39
5,54
5,45
Ryzyko stopy
Wysoki
Ryzyko d ugu zagranicznego
- razem
3,59
3,74
3,57
procentowej
pozostawa o na bezpiecznym
ATR (w latach)



poziomie i nie stanowi o
- kraj
3,53
3,48
3,23
ograniczenia dla celu
- zagranica
7,37
7,19
7,18
minimalizacji kosztów.
- razem
4,57
4,52
4,34
14
III. Ograniczenia celu – niemierzalne
Stopie
Ograniczenie
Sposób realizacji
realizacji*
G ównymi instrumentami zarz dzania ryzykiem p ynno ci by y:
przetargi zamiany (s u
ce ograniczaniu ryzyka refinansowania przy wykupie
du ych emisji),
oprocentowane lokaty z otowe w NBP - w 2010 r. utworzono lokaty o cznej
warto ci 172,9 mld z , a w I pó roczu 2011 r. 73,7 mld z ,
lokaty z otowe dokonywane za po rednictwem BGK, obejmuj ce transakcje
warunkowe typu buy-sell-back oraz lokaty mi dzybankowe. W 2010 r. zawarto
transakcje o cznej warto ci 543,3 mld z , a w I pó roczu 2011 r. 380,7 mld z ;
transakcje rynkowej wymiany walut typu FX swap pozwalaj ce na okresowe
wykorzystanie posiadanych walut w celu pozyskania rodków z otowych. W
przeprowadzonych transakcjach zamieniono równowarto
ok. 4,4 mld EUR w
2010 r. oraz 0,4 mld EUR w 2011 r. na rodki z otowe z jednoczesnym
przyrzeczeniem wykonania transakcji odwrotnych po z góry okre lonym kursie
wymiany. Transakcje wp yn y na zmniejszenie stanu rodków walutowych
oraz zwi kszenie stanu rodków z otowych;
utrzymywanie rodków na oprocentowanych rachunkach w NBP oraz w formie
oprocentowanych lokat walutowych –
redni stan w 2010 r. wyniós 1,8 mld
EUR, a w I pó roczu 2011 r. 1,3 mld EUR;
oprocentowane lokaty walutowe w BGK - w 2010 r. zawarto lokaty na kwot
1,9 mld EUR, a w I pó roczu 2011 r. 12,3 mld EUR;
Ryzyko

transakcje depozytowe w EUR z agencjami zarz dzania d ugiem,
Wysoki
p ynno ci
zwi kszaj ce efektywno
lokowania okresowo wolnych rodków oraz
stwarzaj ce mo liwo
pozyskania krótkookresowych rodków na atrakcyjnych
warunkach;

odkup bonów skarbowych na przetargach s u
cy ograniczeniu ryzyka
refinansowania (w 2010 r. odkupiono cznie bony o warto ci 6,2 mld z , a w I
pó roczu 2011 r. o warto ci 1,2 mld z );
wprowadzenie w 2011 r. w porozumieniu z NBP regularnej sprzeda y cz
ci
rodków walutowych z funduszy unijnych bezpo rednio na rynku walutowym;
rozpocz cie w maju 2011 r., zgodnie ze znowelizowan ustaw o finansach
publicznych, lokowania wolnych rodków jednostek sektora finansów
publicznych na rachunkach Ministra Finansów w BGK. Na koniec czerwca
zgromadzono rodki w wysoko ci 22,8 mld z .
Poziom p ynnych aktywów bud etu pa stwa w 2010 r. ( rednio 8,7 mld z na
rachunkach z otowych i równowarto
1,8 mld EUR na rachunkach walutowych) i
w I po owie 2011 r. (odpowiednio 9,8 mld z i 1,4 mld EUR) zapewni bezpieczn
realizacj przep ywów bud etowych.
W marcu 2010 r. wykupiony zosta benchmark PS0310 o pocz tkowym
zad u eniu 29,6 mld z (po przetargach zamiany 11,8 mld z ), w listopadzie 2010
r. benchmark DS1110 o pocz tkowym zad u eniu 27,9 mld z (po przetargach
zamiany 10,9 mld z ), a w maju 2011 r. benchmark PS0511 o pocz tkowym
zad u eniu 23,6 mld z (po przetargach zamiany 11,5 mld z ).
Lokaty w BGK, zabezpieczone SPW, nie generowa y ryzyka kredytowego.
Funkcjonuje system limitów kredytowych dla lokat niezabezpieczonych.
Ryzyko zwi zane z transakcjami na instrumentach pochodnych jest
ograniczane poprzez wybór partnerów o wysokiej wiarygodno ci kredytowej
(warunkiem niezb dnym zawarcia transakcji jest posiadanie podpisanej z MF
Umowy Ramowej lub Umowy G ównej ISDA).
Ryzyko
W pa dzierniku 2010 r. wdro ony zosta system zabezpiecze transakcji na
Wysoki
kredytowe
instrumentach pochodnych w postaci blokady papierów skarbowych w KDPW.
Systemem tym obj te s banki krajowe, które maj podpisan Umow
Ramow powi zan z umow zabezpieczaj c . Transakcje zabezpieczone nie
generuj ryzyka kredytowego.

Ryzyko kredytowe transakcji niezabezpieczonych dywersyfikowane jest
poprzez limity na o one na czn warto
transakcji zawieranych z
poszczególnymi partnerami. Wiarygodno
kredytowa potencjalnych partnerów
15
jest na bie
co monitorowana.
Zarz dzanie d ugiem skupione w jednej jednostce organizacyjnej MF.
Ryzyko
Odpowiednia infrastruktura techniczna do zawierania transakcji rynkowych.
Zadowalaj cy
operacyjne
Bezpiecze stwo informacji zwi zanych z zarz dzaniem d ugiem.
Zintegrowana baza danych d ugu SP.
Na poziom kosztów obs ugi w 2010 r. mia y wp yw transakcje swap zawarte w
2009 r. (zmniejszenie w 2009 r. i zwi kszenie w 2010 r. kosztów o 0,3 mld z )
oraz w 2010 r. (zwi kszenie w 2010 r. i zmniejszenie w 2011 r. kosztów o 0,7
mld z ). Celem transakcji zawartych w 2010 r. by o kszta towanie kosztów
obs ugi d ugu na poziomie zgodnym z limitami z ustawy bud etowej przy
Rozk ad kosztów
jednoczesnym obni eniu kosztów w roku nast pnym.
obs ugi d ugu w
Zadowalaj cy
Przy emisji nowych serii SPW brany by pod uwag równomierny rozk ad
czasie
p atno ci z tytu u ich obs ugi. Kupony nowych emisji ustalane by y na poziomie
zbli onym do ich rentowno ci.
Do równomiernego rozk adu kosztów przyczynia y si przetargi zamiany
obligacji zapadaj cych w kolejnym roku oraz przetargi odkupu bonów
skarbowych.
*) Wg skali: wysoki, zadowalaj cy, umiarkowany, niski.
II.4. Wielko
i struktura pozosta ego d ugu sektora finansów publicznych
D ug podmiotów innych ni SP stanowi na koniec 2010 r. 10,3% d ugu sektora finansów
publicznych przed konsolidacj (7,6% po konsolidacji) wobec 9,3% (7,1%) na koniec 2009 r. W
pierwszej po owie 2011 r. wielko ci te kszta towa y si odpowiednio na poziomie 9,8% oraz
7,3%. Najwi kszy udzia w tej cz
ci d ugu mia d ug sektora samorz dowego, w szczególno ci
zad u enie jednostek samorz du terytorialnego (JST). Udzia zad u enia sektora ubezpiecze
spo ecznych systematycznie spada do 2008 r., po czym w 2009 r. nast pi jego wzrost, a w
2010
r. ponowny spadek. Ró nica pomi dzy saldem zad u enia sektora ubezpiecze
spo ecznych w 2010 r. przed i po konsolidacji wynika z faktu, i przej ciowe niedobory rodków
finansowych w FUS by y od 2009 r. finansowane po yczkami z bud etu pa stwa.
Wykres 11. Zad u enie innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory (mld z )
Przed konsolidacj
77,3
Po konsolidacji
80
76,8
70
57,5
70
62,1
12,9
12,6
56,7
60
47,5
1,7
60
2,0
12,5
50
54,9
50
37,5
36,9
37,7
36,9 39,7
35,9
39,4
53,5
30,7
32,3
7,0
30,1
40
30,1
28,2
29,7
28,5
40
25,8
5,1
2,8
2,7
59,9
60,9
39,3
19,5
30
15,0
11,2
10,1
7,1
2,8
30
45,3
13,2
11,2
10,1
7,1
5,1
2,7
28,1
20
30,9
31,1
33,9
9,0
20
23,3
24,5
7,2
10
14,9
18,5
21,8
24,5
27,3
3,8
2,7
4,0
3,9
3,1
2,5
3,7
2,1
2,8
4,1
4,4
10
10,8 14,1
16,6
18,4
20,2
0
0,9
1,5
2,8
2,3
1,6
0,9
1,4
1,3
1,4
1,2
1,2
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 VI'11
0
2001 2002 2003
2004 2005 2006 2007 2008
2009 2010 VI'11
Sektor rz dow y
Sektor samorz dow y
Sektor ubezpiecze spo eczny ch
Sektor rz dow y
Sektor samorz dow y
Sektor ubezpiecze spo eczny ch
Wykres 12. Udzia zad u enia innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w d ugu sektora finansów publicznych i w relacji do PKB
12%
Przed konsolidacj
Po konsolidacji
12%
10%
10,3%
10%
10,7%
10,2%
9,3%
9,8%
7,3% 7,4%
7, 7,3
6% %
8%
7,0%
7,1%
9,0%
8%
6,4%
8,7%
6,0% 5,9%
7,9% 7,8%
5,4% 5,4%
6%
6%
6,8% 6,6%
5,4%
3,2% 3,6% 3,3%
3,5% 4,0%
4%
2,9%
4,6%
4%
2,5%
2,8% 2,4% 2,5%
4,6%
3,9%
4,4% 4,1% 3,8% 3,7%
2%
3,1% 3,1%
2%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
udzia w d ugu SFP
w relacji do PKB
udzia w d ugu SFP
w relacji do PKB
16