Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

Aneks 2. Regulacje prawne dotycz ce d ugu publicznego w Polsce i UE
Tabela 1. D ug publiczny – podstawowe regulacje prawne
Regulacje polskie
Regulacje UE
1. Konstytucja RP
1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
nie wolno zaci ga po yczek lub udziela gwarancji i
poziom d ugu publicznego, obok ogranicze
por cze finansowych, w nast pstwie których
dotycz cych deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o
pa stwowy d ug publiczny przekroczy 3/5 warto ci
które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny
rocznego PKB (art. 216 ust. 5);
bud etowej w pa stwach cz onkowskich (art. 126) -
okre la tzw. procedur nadmiernego deficytu
(Excessive Deficit Procedure - EDP);
2. Ustawa o finansach publicznych
2. Protokó w sprawie procedury stosowanej w wypadku
nadmiernego deficytu, stanowi cy za cznik do Traktatu o
regulacje dotycz ce pa stwowego d ugu publicznego: Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii
definicje, podstawowe zasady zaci gania
Europejskiej
pa stwowego d ugu publicznego i zarz dzania
d ugiem oraz procedury ostro no ciowe i sanacyjne
definicja d ugu oraz warto
bazowa relacji d ugu
dotycz ce limitów zad u enia;
publicznego do PKB okre lona na poziomie 60%;
definicja sektora finansów publicznych.
3. Rozporz dzenie o stosowaniu Protoko u w sprawie
procedury dotycz cej nadmiernego deficytu, stanowi cego
za cznik do Traktatu ustanawiaj cego Wspólnot
Europejsk
definicje d ugu publicznego, z wyszczególnieniem
tytu ów d u nych;
4. Rozporz dzenie statystyczne European System of
Accounts (ESA 95)
definicja poszczególnych kategorii zobowi za
finansowych;
definicja sektora general government.
Tabela 2. Limity okre lone w ustawie o finansach publicznych dotycz ce zaci gania d ugu publicznego
Obowi zuj ca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
I. Procedury
dotycz ce limitów na relacj pa stwowego d ugu publicznego do PKB
1) je li relacja w roku x jest wi ksza od 50%, a nie wi ksza od 55% PKB:
a) relacja deficytu bud etu pa stwa do jego dochodów w uchwalanym przez Rad Ministrów projekcie ustawy
bud etowej na rok x+2 nie mo e by wy sza ni w roku x+1;
2) je li relacja w roku x jest wi ksza od 55%, a mniejsza od 60% PKB:
a) przyjmuje si brak deficytu lub poziom ró nicy dochodów i wydatków bud etu pa stwa w uchwalanym przez
Rad Ministrów projekcie ustawy bud etowej na rok x+2 zapewniaj cy spadek relacji d ugu Skarbu Pa stwa
do PKB w stosunku do relacji og oszonej dla roku x;
b) deficyt bud etowy JST pomniejszony o nadwy k bud etow z lat ubieg ych oraz wolne rodki w uchwale
bud etowej na rok x+2 mo e wynika jedynie z wydatków zwi zanych z realizacj zada wspó finansowanych
ze rodków pochodz cych z bud etu UE oraz niepodlegaj cych zwrotowi z pomocy udzielanej przez pa stwa
cz onkowskie EFTA;
c) w uchwalanym przez Rad Ministrów projekcie ustawy bud etowej na rok x+2:
nie przewiduje si wzrostu wynagrodze pracowników pa stwowej sfery bud etowej,
waloryzacja rent i emerytur nie mo e przekroczy wzrostu cen towarów i us ug konsumpcyjnych w roku
bud etowym x+1,
wprowadzony jest zakaz udzielania nowych po yczek i kredytów z bud etu pa stwa,
wzrost wydatków Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
Trybuna u Konstytucyjnego, Najwy szej Izby Kontroli, S du Najwy szego, Naczelnego S du
Administracyjnego, Krajowej Rady S downictwa, s downictwa powszechnego oraz wojewódzkich s dów
administracyjnych, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i
Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pami ci Narodowej – Komisji
cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Pa stwowej Inspekcji Pracy
nie mo e by wy szy ni w administracji rz dowej;
d) Rada Ministrów przeprowadza przegl d:
wydatków bud etu pa stwa finansowanych rodkami pochodz cymi z kredytów zagranicznych,
programów wieloletnich;
e) Rada Ministrów przedstawia program sanacyjny, maj cy zapewni spadek relacji pa stwowego d ugu
publicznego do PKB;
47
Obowi zuj ca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
f) Rada Ministrów dokonuje przegl du obowi zuj cych przepisów w celu przedstawienia propozycji rozwi za
prawnych maj cych wp yw ma poziom dochodów bud etu pa stwa, w tym dotycz cych stosowania stawek
podatku od towarów i us ug,
g) nast puje podwy szenie stawek VAT na kolejne 3 lata,
h) Pa stwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepe nosprawnych otrzymuje dotacj celow z bud etu pa stwa na
realizacj zadania dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepe nosprawnych w wysoko ci do 30 %
rodków zaplanowanych na realizacj tego zadania na dany rok,
i) organy administracji rz dowej mog zaci ga nowe zobowi zania na przygotowanie inwestycji, je eli maj
zapewnione finansowanie z udzia em rodków pochodz cych z bud etu UE oraz niepodlegaj cych zwrotowi z
pomocy udzielanej przez pa stwa cz onkowskie EFTA, na maksymalnym dopuszczalnym poziomie
okre lonym w przepisach lub procedurach dotycz cych danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym ni 50%
ca o ci kosztów, z tym e ograniczenia te nie dotycz odbudowy lub przebudowy dróg krajowych w celu
usuni cia zagro enia bezpiecze stwa w ruchu drogowym, inwestycji w infrastruktur przeciwpowodziow ,
systemu elektronicznego poboru op at za korzystanie z dróg publicznych oraz odszkodowa za nieruchomo ci
przej te w zwi zku przygotowaniem i realizacj inwestycji w zakresie dróg publicznych;
3) je li relacja w roku x jest równa lub wi ksza od 60% PKB:
a) obowi zuj procedury przewidziane w pkt 2 lit. a, c, d, f, g i h dla relacji wi kszej od 55%, a nie wi kszej od
60% PKB;
b) uchwalane na rok x+2 bud ety JST musz by przynajmniej zrównowa one;
c) wprowadzany jest zakaz udzielania nowych por cze i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych;
d) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny maj cy na celu ograniczenie relacji pa stwowego
d ugu publicznego do PKB do poziomu poni ej 60%.
II.
Zasady i limity zaci gania zobowi za przez JST
a) planowane i wykonane wydatki bie
ce nie mog by wy sze ni planowane i wykonane dochody bie
ce
powi kszone o nadwy k bud etow z lat ubieg ych i wolne rodki;
b) wykonane wydatki bie
ce mog by wy sze ni wykonane dochody bie
ce powi kszone o nadwy k
bud etow z lat ubieg ych i wolne rodki jedynie o kwot zwi zan z realizacj zada bie
cych ze rodków
pochodz cych z bud etu UE oraz niepodlegaj cych zwrotowi z pomocy udzielanej przez pa stwa
cz onkowskie EFTA w przypadku, gdy rodki te nie zosta y przekazane w danym roku bud etowym;
c) JST mog zaci ga kredyty i po yczki oraz emitowa papiery warto ciowe na:
sp at wcze niej zaci gni tych zobowi za z tytu u emisji papierów warto ciowych oraz zaci gni tych
po yczek i kredytów,
pokrycie wyst puj cego w ci gu roku przej ciowego deficytu bud etu JST,
finansowanie planowanego deficytu bud etu JST,
wyprzedzaj ce finansowanie zada finansowych ze rodków pochodz cych z bud etu EU;
d) zaci gni te kredyty i po yczki oraz wyemitowane papiery warto ciowe na pokrycie deficytu przej ciowego
bud etu JST podlegaj sp acie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zosta y zaci gni te lub
wyemitowane;
e) JST mog zaci ga jedynie takie zobowi zania finansowe, których koszty obs ugi s ponoszone co najmniej
raz do roku, przy czym:

dyskonto od emitowanych przez JST papierów warto ciowych nie mo e przekracza 5% warto ci
nominalnej,
kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna;
f) relacja cznych kwot z tytu u:
sp at rat kredytów i po yczek wraz z nale nymi w danym roku odsetkami od kredytów i po yczek,
wykupów papierów warto ciowych emitowanych przez JST wraz z nale nymi odsetkami i dyskontem od
papierów warto ciowych,
potencjalnych sp at kwot wynikaj cych z udzielonych przez JST por cze oraz gwarancji,
do planowanych dochodów bud etu JST nie mo e przekroczy :
(obowi zuje do 31 grudnia 2013 r.)
(obowi zuje od 1 stycznia 2014 r.)
w danym roku bud etowym 15%, a gdy relacja
w danym roku bud etowym oraz w jakimkolwiek
pa stwowego d ugu publicznego do PKB
roku nast puj cym po roku bud etowym redniej
przekroczy 55% to 12%;
arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech
lat relacji jej dochodów bie
cych powi kszonych
o wp ywy uzyskane ze sprzeda y maj tku oraz
pomniejszonych o wydatki bie
ce, do dochodów
ogó em bud etu JST;
g) Relacje cznej kwoty d ugu JST na koniec roku
bud etowego do wykonanych dochodów ogó em
oraz na koniec kwarta u danego roku
bud etowego do planowanych dochodów nie
mog przekroczy 60%;
48
Obowi zuj ca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
h) Ogranicze dotycz cych kwoty d ugu JST nie
stosuje si do emitowanych papierów
warto ciowych, kredytów i po yczek zaci ganych
w zwi zku ze rodkami okre lonymi w umowie
zawartej z podmiotem dysponuj cym funduszami
strukturalnymi lub Funduszem Spójno ci UE.
Tabela 3. Podstawowe ró nice dotycz ce d ugu publicznego – definicja polska a unijna
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
pa stwowy d ug publiczny
d ug sektora general government
1) zakres sektora finansów publicznych
ustawa o finansach publicznych tworzy zamkni ty
zakres
sektora
general government zosta
katalog jednostek zaliczanych do sektora finansów
zdefiniowany w ESA95 2); nie zosta wprowadzony
publicznych;
zamkni ty katalog jednostek;
ró nice w zakresie sektora w zale no ci od regulacji
a) fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. KFD, FK):
nie
s zaliczane do sektora finansów publicznych;
s zaliczane do sektora general government3);
2) tytu y d u ne zaliczane do d ugu publicznego
papiery
warto ciowe opiewaj ce na wierzytelno ci
papiery
warto ciowe inne ni akcje, z wy czeniem
pieni
ne (poza papierami udzia owymi);
instrumentów pochodnych;
kredyty
i
po yczki;
po yczki;
przyj te depozyty;
gotówka i depozyty;
zobowi zania wymagalne (tj. takie, których termin
p atno ci min , a które nie zosta y przedawnione lub
umorzone);
ró nice w tytu ach d u nych w zale no ci od regulacji
zobowi zania wymagalne;
4)
-
3) d ug potencjalny
ró nice dotycz ce uwzgl dniania d ugu potencjalnego w ograniczeniach na relacj d ugu do PKB
nie jest uwzgl dniany. Od 1.01.2006 r. zgodnie z
ograniczenia UE nie uwzgl dniaj bezpo rednio
ustaw z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
d ugu potencjalnego zwi zanego z udzielanymi
publicznych podstawow kategori , do której
por czeniami i gwarancjami;
odnosz si limity zad u enia jest d ug publiczny bez
po
spe nieniu okre lonych kryteriów (zgodnie z
przewidywanych wyp at z tytu u por cze i gwarancji.
zasadami ESA’95) d ug potencjalny mo e sta si
Nowa ustawa nie wprowadza zmian w zakresie
d ugiem podmiotu udzielaj cego por czenia lub
d ugu potencjalnego;
gwarancji (operacja przej cia d ugu);
1) Urz dem odpowiedzialnym za zakres sektora general government (sektora instytucji rz dowych i
samorz dowych) jest GUS.
2)
Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the
Community. Kryteria stosowane w ESA95 dotycz przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane jednostki
i sposobu ich finansowania. G ównym kryterium branym pod uwag jest dzia alno
podstawowa danej jednostki
– redystrybucja narodowego dochodu i bogactwa; w pozosta ych przypadkach stosowana jest regu a 50% (mniej
ni 50% kosztów produkcji jest finansowanych przychodami/dochodami ze sprzeda y).
3) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsi wzi
zwi zanych z budow
infrastruktury, po spe nieniu okre lonych kryteriów w zad u eniu sektora instytucji rz dowych i samorz dowych
poza zobowi zaniami przedmiotowych Funduszy mog by ujmowane tak e nak ady inwestycyjne poniesione
przez podmioty spoza sektora realizuj ce inwestycje tego typu (imputed loan = po yczka przypisana).
4) Zobowi zania wymagalne stanowi wydatek na bazie memoria owej i zgodnie z regulacjami UE s
uwzgl dniane w wyniku (deficycie lub nadwy ce) sektora general government.
49
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarz dzania d ugiem publicznym w pa stwach UE
W pa stwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmuj cej si zarz dzaniem d ugiem SP. Mo na w tym zakresie wyodr bni trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
model bankowy - w banku centralnym,
model
rz dowy – w jednym z ministerstw (najcz
ciej finansów lub skarbu),
model agencyjny - w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (cho
czasami nie jedynym) zadaniem jest zarz dzanie d ugiem.
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej sprzeczno ci,
jaka mo e wyst powa pomi dzy polityk pieni
n oraz zarz dzaniem d ugiem publicznym.
Bank centralny mo e w takiej sytuacji:
traktowa zarz dzanie d ugiem instrumentalnie skupiaj c si na celach polityki pieni
nej,
by mniej sk onny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagro enia inflacj (gdy
zwi kszy oby to koszty zwi zane z zad u eniem) albo wr cz wp ywa na poziom stóp
procentowych lub zwi ksza p ynno
rynku tu przed aukcj instrumentów skarbowych by
uzyska lepsze ceny i ni sze koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja na o onych na bank centralny zada nie jest optymalna.
Dodatkowo, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieni
nej oraz zarz dzania d ugiem w
odr bnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chi skiego muru”, mog pojawia si
podejrzenia odno nie do wykorzystywania w zarz dzaniu d ugiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotycz cych wysoko ci stóp procentowych, co prowadzi do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz
dania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników rozwi zania polegaj cego na umieszczeniu
zarz dzania d ugiem w banku centralnym jest przekonanie o tym, e bank centralny dysponuje
lepszym przygotowaniem do dzia alno ci na rynku finansowym ni jednostka pozostaj ca w
strukturach ministerstwa.
Model rz dowy dobrze sprawdza si w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodz cych” lub podlegaj cych procesowi transformacji ustrojowej, w których stopie
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, cho nie tylko tam jest stosowany10. Jest to
zwi zane z du ymi mo liwo ciami oddzia ywania rz du na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwini tej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
staj si wady takiego rozwi zania:
wyst powanie niebezpiecze stwa przedk adania krótkoterminowych celów bud etowych
ponad d ugoterminowe cele zarz dzania d ugiem publicznym, co mo e doprowadzi do
zwi kszenia zarówno ryzyka zwi zanego ze struktur d ugu, jak i kosztów obs ugi d ugu w
d ugim terminie,
brak
wystarczaj cej elastyczno ci oraz mo liwo ci odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie wa ne w przypadku wykorzystywania w
zarz dzaniu d ugiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikaj cy ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji,
trudno ci z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów zwi zane z ma o
konkurencyjnymi warunkami zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw funduszy inwestycyjnych, itp.).
Model agencyjny stanowi model dominuj cy w pa stwach UE. Termin „agencja” jest jednak
pewnym uogólnieniem (nie oznacza agencji rz dowej zgodnie z definicj stosowan w prawie
polskim), poniewa wyspecjalizowane instytucje zajmuj ce si zarz dzaniem d ugiem w
poszczególnych krajach ró ni si znacznie mi dzy sob zarówno je li chodzi o wachlarz
powierzonych im zada jak i poziom instytucjonalnej odr bno ci. Charakter agencji mo e mie
równie wydzielona organizacyjnie i bud etowo cz
ministerstwa. Wspóln ich cech
pozostaje natomiast wysoki poziom autonomii w zakresie wyboru sposobu realizacji zleconych
10 Model rz dowy funkcjonuje w takich krajach jak Hiszpania czy W ochy.
50
zada . Do najwa niejszych zalet powierzenia zarz dzania d ugiem wyspecjalizowanej instytucji
nale
:
mo liwo
wyboru optymalnych rozwi za oraz realizacji d ugoterminowych celów
zarz dzania d ugiem dzi ki ograniczeniu ryzyka podporz dkowywania decyzji
zarz dzaj cych krótkoterminowym celom polityki fiskalnej,
zapewnienie
wi kszej przejrzysto ci dzia ania zarz dzaj cych wynikaj ce z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i ni sze koszty finansowania potrzeb po yczkowych,
konieczno
wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalaj cych na
podejmowanie szybkich decyzji dotycz cych transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarz dzania d ugiem),
mo liwo
stawienia czo a konkurencji komercyjnych instytucji finansowych (pozyskania
oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów).
Z regu y zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rz du, cz sto ministra finansów, a jej
dzia ania podlegaj audytowi pod k tem zgodno ci z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo wa ne jest przygotowanie odpowiednich rozwi za legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniaj cych dobr wspó prac ministra finansów, który definiuje cele
oraz agencji, która je realizuje.
W chwili obecnej na 27 pa stw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w
10 z 17 pa stw strefy euro).
Tabela 4. Instytucje odpowiedzialne za zarz dzanie d ugiem publicznym w pa stwach UE
Pa stwo Model
Nazwa
instytucji
Austria Österreichische
Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia Valtiokonttori
Francja Agence
France
Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
agencyjny
Grecja
Irlandia
National Treasury Management Agency
Niemcy Finanzagentur
GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
S owacja
Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity
Cypr
Estonia Rahandusministeerium
Hiszpania
Ministerio de Economía y Hacienda
Luksemburg
rz dowy
Ministère des Finances
S owenia
Ministrstvo za finance
Malta Treasury
Department
W ochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
otwa Valsts
Kase
Szwecja Riksgälden
agencyjny
W gry Államadósság
Kezel Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Pozosta e
Dania
bankowy
Danmarsk Nationalbank
pa stwa UE
Bu garia
Czechy Ministerstvo
financí
Litwa
rz dowy
Finans Ministeria
Polska Ministerstwo
Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei i Finan elor
51