Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

6
WSTĘP

Niniejszy dokument stanowi kolejny krok na drodze przewidzianego na lata 2008-2015 i realizowanego przez
Ministerstwo Finansów długofalowego procesu wprowadzenia do polskiego systemu finansów publicznych
szeregu kompleksowych rozwiązań dotyczących budżetowania zadaniowego.
Wdrażane rozwiązania z zakresu wieloletniego planowania finansowego oraz budżetu zadaniowego wpisują się
w szeroko zakrojone reformy sektora finansów publicznych ukierunkowane na zwiększenie jego stabilności,
przejrzystości, podniesienie efektywności wydatkowania środków publicznych, oszczędniejsze, bardziej
racjonalne
i ukierunkowane
prorozwojowo
gospodarowanie
ograniczonymi
zasobami
publicznymi
w perspektywie wieloletniej. Informacje o efektywności działania administracji publicznej pozyskiwane dzięki
budżetowi zadaniowemu służyć mogą bowiem zarówno samej administracji – do usprawniania wewnętrznych
procesów zarządzania operacyjnego (na poziomie poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych) oraz
do prowadzenia polityki opartej na dowodach (evidence-based policy), ale także obywatelom. Wyborcom,
podatnikom, odbiorcom usług publicznych tworzy się szersze możliwości włączenia się w dialog dotyczący
głównych kierunków i priorytetów wydatkowania środków publicznych. Systemowy i systematyczny pomiar
stopnia realizacji celów zadań publicznych umożliwia także adekwatną ocenę władz publicznych i administracji
publicznej – w oparciu o osiągane rezultaty.
Stopniowo wypracowywane są i wprowadzane kolejne instrumenty wieloletniego planowania finansowego
(Wieloletni Plan Finansowy Państwa), rocznego budżetowania zadaniowego (układ zadaniowy budżetu) oraz
kontroli zarządczej, która umożliwia integrację opartego na zarządzaniu przez cele budżetu zadaniowego
z zarządzaniem operacyjnym dysponentów. W kolejnych latach poszerzano także zakres podmiotowy,
nakładając obowiązek opracowywania planów finansowych w układzie zadaniowym na kolejne kategorie
jednostek sektora finansów publicznych – w chwili obecnej budżetowaniem zadaniowym objęty jest,
z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego oraz Narodowego Funduszu Zdrowia, cały sektor finansów
publicznych.
Przedkładany dokument składa się z dwóch komplementarnych części: opisowej i tabelarycznej,
zamieszczonych odpowiednio w tomach II i III Uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na 2012 rok.
Podobnie jak w roku ubiegłym, w części opisowej wyodrębniono 4 rozdziały.
Rozdział I, Budżet zadaniowy jako narzędzie zarządzania strategicznymi obszarami państwa, poświęcony został
omówieniu wskazanych przez dysponentów zadań priorytetowych przy uwzględnieniu strategicznych obszarów
państwa, jak również problematyce powiązania planowania budżetowego z planowaniem strategicznym poprzez
wykorzystanie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa oraz układu zadaniowego.
Rozdział II, Budżet zadaniowy w układzie zadaniowym na 2012 rok, w którym zaprezentowany został plan
wydatków w układzie 22 funkcji państwa oraz zadań budżetowych. Szczególną uwagę zwrócono na omówienie
zakresu przedmiotowego działalności dysponentów realizowanej w ramach poszczególnych zadań oraz
omówienie zagadnienia pomiaru stopnia realizacji celów zadań (poprzez wskazanie podstaw metodologicznych
determinujących wybór mierników oraz ocenę ryzyka niewykonania zaplanowanych wartości mierników
z przyczyn innych niż niefinansowe).
Rozdział III, Plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych w układzie zadaniowym na lata 2012-
2014, gdzie zamieszczono plany finansowe agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej,
7
państwowych funduszy celowych oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 ustawy
o finansach publicznych w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata.
Rozdział IV, Budżet środków europejskich, dotyczy podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na
realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków
przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej.
Integralną część zadaniowej prezentacji wydatków państwa stanowi, zamieszczona w tomie III niniejszego
dokumentu, część tabelaryczna obejmująca zestawienia dotyczące zadaniowego planu wydatków na 2012 rok.
Zestawienie wydatków budżetowych w 2012 r. zostało sporządzone w większej szczegółowości niż w rozdziale
II części opisowej – uwzględnia ono także poziom podzadań. Cześć tabelaryczna zawiera także zestawienia
planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych (funduszy celowych, agencji wykonawczych oraz
państwowych osób prawnych) w układzie zadaniowym, które korespondują z treścią rozdziału III części
opisowej.
8

ROZDZIAŁ I
BUDśET ZADANIOWY JAKO NARZĘDZIE ZARZĄDZANIA
STRATEGICZNYMI OBSZARAMI PAŃSTWA
Wprowadzenie
Budżet zadaniowy stanowi kompleksowy i spójny zespół narzędzi wykorzystywanych w państwach
rozwiniętych i promowanych przez organizacje międzynarodowe (w szczególności Organizację Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju – OECD, Międzynarodowy Fundusz Walutowy – MFW) jako jedno z kluczowych
przedsięwzięć realizowanych w ramach reform finansów publicznych, które służyć mają racjonalnemu,
przejrzystemu, efektywnemu i odpowiedzialnemu gospodarowaniu środkami publicznymi. Narzędzie to opiera
się na ustanowieniu jasnych i czytelnych związków pomiędzy wydatkami a celami działania państwa –
bezpośrednio wpisuje się więc w szerszy kontekst reform i inicjatyw zmierzających do wypracowania
i wdrożenia nowego systemu zarządzania rozwojem kraju. W związku z tym za jedno z głównych wyzwań
związanych z budżetowaniem zadaniowym należy uznać zapewnienie spójności i niezbędnego stopnia
powiązania rozwiązań z obszaru programowania strategicznego oraz wieloletniego planowania finansowego
i planowania budżetowego. Konsekwentnie wprowadzane do budżetowania zadaniowego mechanizmy służące
powiązaniu decyzji alokacyjnych z celami, kierunkami i priorytetami rozwojowymi zdefiniowanymi
w dokumentach strategicznych, umożliwiają ocenę i zapewnienie adekwatnego poziomu finansowania
poszczególnych obszarów strategicznych poprzez prorozwojową orientację wydatków publicznych.
W niniejszym rozdziale przedstawione zostały związki pomiędzy programowaniem strategicznym
a planowaniem budżetowym, które prześledzić można w oparciu o Wieloletni Plan Finansowy Państwa oraz
układ zadaniowy budżetu, jak również aktualny stan prac nad zapewnieniem zgodności tych dwóch poziomów
planowania zarządzania rozwojem kraju. Ilustracją tych związków są prezentowane szczegółowe dane dotyczące
wydatków na poszczególne obszary strategiczne, zdefiniowane w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa
2011-2014, wyróżnione w oparciu o rezultaty dotychczasowych prac nad dokumentami strategicznymi.
W ostatnim podrozdziale zaprezentowano z kolei wskazane przez dysponentów zadania priorytetowe na 2012 r.
Budżet zadaniowy
Od samego początku realizacji procesu wdrożenia budżetu zadaniowego, przygotowywane rozwiązania
metodologiczne zakładały ustanowienie jasnych i czytelnych związków pomiędzy układem zadaniowym
a strategiami i programami Rządu – przede wszystkim w zakresie celów oraz mierników. Wytyczne dla
dysponentów dotyczące przygotowania zadaniowego planu wydatków na lata 2009 oraz 2010 (zamieszczane
w rozporządzeniach Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania
materiałów do projektu ustawy budżetowej) zobowiązywały dysponentów do zapewnienia spójności
formułowanych celów i mierników realizacji zadań i podzadań w budżecie zadaniowym z poziomami
określonymi w dokumentach strategicznych, których autorem był dany dysponent. Podobnie, określając
docelowe poziomy mierników dysponenci zobowiązani byli uwzględnić, obok planowanych wydatków, także
zadania i priorytety określone w Strategii Rozwoju Kraju (SRK).

9
Opracowując wytyczne na 2011 r., uwzględniono zarówno przyjęte przez Radę Ministrów rozwiązania
określające kierunki prac nad docelowym kształtem systemu rozwoju kraju (w tym przede wszystkim określone
w Założeniach systemu zarządzania rozwojem Polski1 oraz Planie uporządkowania strategii rozwoju2) oraz
rozwiązanie prawne przyjęte wraz z nową ustawą o finansach publicznych z 2009 r. W szczególności, art. 95 ust.
3 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych wprowadził wymóg zapewnienia
zgodności zadań budżetowych ze strategiami, o których mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju. W związku z tym, w wytycznych dotyczących budżetu zadaniowego zobowiązano dysponentów do
zapewnienia spójności formułowanych celów i mierników realizacji zadań i podzadań z poziomami określonymi
w dokumentach strategicznych. Zmianom nie uległy natomiast wytyczne dotyczące określenia docelowych
poziomów mierników przy uwzględnieniu zadań i priorytetów określonych w SRK.
Powyższe rozwiązania zostały także przyjęte w wytycznych na 2012 r., zamieszczonych w załączniku nr 70 do
Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów
opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2012, przy czym wymóg zachowania zgodności
celów i mierników rozciągnięto także na działania, co stanowi konsekwencję opracowania jednolitego katalogu
funkcji państwa, zadań, podzadań oraz działań.
Obok działań zmierzających do zapewnienia zgodności zadań budżetowych (celów i mierników) ze strategiami
rozwoju, drugą inicjatywą zmierzającą do optymalizacji, priorytetyzacji oraz prorozwojowego ukierunkowania
wydatków publicznych, było umożliwienie dysponentom, począwszy od 2010 r., wskazywania tzw. zadań
priorytetowych. Opracowując uzasadnienia do projektów ustaw budżetowych na lata budżetowe 2010 oraz 2011,
ministrowie kierujący działem/działami administracji rządowej wskazywali nie więcej niż 3 zadania
priorytetowe (nie więcej niż 5 w przypadku, gdy byli dysponentami więcej niż 1 części budżetowej).
W wytycznych na 2012 r. ograniczono dopuszczalną liczbę priorytetowych zadań budżetowych do 1 (nie więcej
niż 3 w przypadku, gdy dany minister kierujący działem/działami administracji rządowej jest dysponentem
więcej niż 1 części budżetowej).
Opierając się na powyższych założeniach, począwszy od 2010 r., w kolejnych dokumentach prezentowano
wydatki państwa w układzie zadaniowym ze wskazaniem wydatków ponoszonych na zadania priorytetowe,
także w ramach wydatków dotyczących poszczególnych obszarów strategicznych. W tomie III Uzasadnienia do
projektu ustawy budżetowej na rok 2010, poświęconym Omówieniu budżetu państwa w układzie zadaniowym,
zaprezentowano wydatki na zadania priorytetowe w podziale na strategiczne obszary państwa oraz w podziale na
części budżetowe. Z kolei w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok 2011, w Omówieniu wydatków
państwa w układzie zadaniowym, wydatki na zadania priorytetowe zostały pokazane w ramach wydatków na
poszczególne obszary strategiczne, przy czym w oparciu o określone w Wieloletnim Planie Finansowym
Państwa 2010-2013 ramowe tendencje rozwojowe oraz Plan uporządkowania… dokonano przyporządkowania
wszystkich zadań budżetowych do konkretnych obszarów strategicznych.
Za szczególnie istotne należy uznać wykorzystanie budżetu zadaniowego do opracowania rocznej informacji
z realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju, przekazywanej przez Prezesa Rady Ministrów Sejmowi
i Senatowi – informacja o poziomie wydatków budżetu państwa na realizację SRK 2007-2015 w 2010 r. została
przygotowana w oparciu o Informację z realizacji wydatków w układzie zadaniowym za rok 2009.

1 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009 r.
2 Tekst uwzględniający dokonane w dniach 10 marca 2010 r. oraz 30 kwietnia 2011 r, reasumpcje decyzji Rady Ministrów z
dnia 24 listopada 2009 r.
10