Rządowy projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

Spis treści
1. Analiza
problemów ......................................................................................................................2
1.1. Problem
główny ...................................................................................................................2
1.2.
ródła problemu...................................................................................................................3
2. Identyfikacja
interesariuszy .........................................................................................................5
3. Cele
interwencji ...........................................................................................................................6
3.1. Cel
projektu..........................................................................................................................6
3.2. Uwarunkowania ...................................................................................................................7
4. Sposoby
osiągnięcia celów ..........................................................................................................9
4.1.
Opcja interwencji 1 – działania nielegislacyjne...................................................................9
4.2.
Opcja interwencji 2 – nowelizacja ustaw szczegółowych ...................................................9
4.3.
Opcja interwencji 3 – deregulacyjna ustawa horyzontalna................................................10
5.
Analiza poszczególnych rozwiązań ...........................................................................................10
5.1.
Analiza silnych i słabych stron poszczególnych opcji.......................................................10
5.2.
Analiza skutków zmian dereglamentacyjnych...................................................................12
5.3.
Analiza skutków wprowadzenia kultury oświadczeń ........................................................24
5.4. Wpływ proponowanych rozwiązań....................................................................................34
6. Wnioski ......................................................................................................................................41
2


1. Analiza problemów


ródło: opracowanie własne


1.1. Problem główny
Głównym problemem dotyczącym systemu regulowania działalności gospodarczej w Polsce jest
zbyt wysoki poziom reglamentacji w stosunku do potrzeb wynikających z bezpieczeństwa
konsumenta, obrotu gospodarczego, bezpieczeństwa państwa i innych uwarunkowań społeczno-
3

-gospodarczych. Obowiązek reglamentacji gospodarki częściowo wynika z wymogów określonych
przepisami wspólnotowymi lub międzynarodowymi. Jednak analiza przeprowadzona na potrzeby
niniejszej oceny wykazała, że przynajmniej w kilku przypadkach, obowiązek utrzymania
wprowadzonej reglamentacji nie występuje lub, jeżeli występuje, to nie wymaga tak daleko
posuniętej formy lub zakresu.
1.2.
ródła problemu
Główny problem wynika z trzech niedoskonałości systemu reglamentacji. Pierwszym z nich
jest zbyt duża liczba obowiązków nałożonych na obywateli oraz przedsiębiorców. Oznacza to, że
zbyt wiele obszarów działalności gospodarczej wymaga uzyskania dodatkowej, w stosunku do
powszechnie stosowanej rejestracji działalności gospodarczej, zgody wydawanej przez właściwy
organ administracji. W sumie przeanalizowano 209 ustaw. W wyniku tej analizy, przygotowując
niniejszy projekt, zaproponowano nowelizację 92 ustaw.
Wartościowanie zakresu i celowości reglamentacji działalności gospodarczej w ustawach
szczegółowych zostało dokonane w oparciu o tzw. drzewo decyzyjne. Przedmiotem analizy było
znalezienie odpowiedzi na pytania dotyczące:
− powodu istnienia danego instrumentu regulacyjnego (Dlaczego ustawodawca
wprowadził daną formę reglamentacji?),
− uwarunkowania reglamentacji przepisami wspólnotowymi (Czy dana forma
reglamentacji wynika z regulacji wspólnotowych?) oraz
− możliwości osiągnięcia zamierzonych celów regulacji przez reglamentację (Czy jest
możliwość osiągnięcia zamierzonych (uzasadnionych) celów reglamentacji w inny
sposób?).
Szczegółowe kryteria odnosiły się do następujących kwestii:
− zgodności zakresu regulacji krajowej z wymaganiami prawa wspólnotowego,
− zasady proporcjonalności znajdującą odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego,
− ochrony wartości uwzględnionych w ustawach szczegółowych,
− potrzeby likwidacji zbędnych barier przy podejmowaniu i wykonywaniu działalności
gospodarczej (możliwości uproszczenia instrumentu reglamentacji i procedury z nim
związanej).
Kolejnym źródłem nadmiernego poziomu reglamentacji są zbyt restrykcyjne, w stosunku do
sytuacji optymalnej, wymagania towarzyszące podejmowaniu i wykonywaniu określonej
4

działalności gospodarczej. Zjawisko to występuje w sytuacji, gdy sam fakt istnienia reglamentacji
przez państwo określonej działalności jest uzasadniony, lecz reglamentacja (koncesja, licencja,
zezwolenie) ma zbyt restrykcyjną formę w stosunku do potrzeb społeczno-gospodarczych. Pociąga
to za sobą ponoszenie przez przedsiębiorców obciążeń związanych z uzyskaniem decyzji
administracyjnej umożliwiającej podejmowanie określonej formy działalności gospodarczej.
Dodatkowe, niezwiązane z bezpośrednią działalnością koszty ponoszone przez przedsiębiorców
generują nie tylko nieodpowiednie – zbyt restrykcyjne formy reglamentacji, ale również warunki
ich uzyskiwania.
Jedną z najczęstszych wad przepisów określających warunki udzielenia zezwolenia jest ich
nieprecyzyjny i niedookreślony charakter, dający zbyt daleko idącą uznaniowość organowi
wydającemu decyzję administracyjną. W niektórych przypadkach taki subiektywny i nieostry
charakter przesłanek wydania zezwolenia jest konieczny z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony
interesów (bezpieczeństwa) podmiotów prowadzących działalność reglamentowaną.
Zidentyfikowano jednak sytuacje, w których istnieją możliwości doprecyzowania wymogów i
kryteriów, których spełnienie umożliwia wydanie decyzji administracyjnej.
Zdarzają się sytuacje, że warunki podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej są regulowane
aktami wykonawczymi, które znacznie szybciej i częściej można zmieniać niż ustawy. Obawy, iż
w relatywnie krótkim czasie mogą nastąpić zmiany warunków prowadzenia danej działalności,
wywołuje poczucie niestabilności wśród przedsiębiorców i utrudnia planowanie rozwoju
przedsiębiorstwa oraz prowadzenie inwestycji wymagających kilkuletniego czasu zwrotu
poniesionych nakładów finansowych. Dlatego tak istotnym jest wyważenie zakresu ograniczeń
nakładanych na przedsiębiorcę w wybranych obszarach działalności gospodarczej a przysługującą
mu na gruncie Konstytucji swobodą działalności gospodarczej.
Często równie uciążliwy charakter jak ograniczenia merytoryczne (jakościowe) mają liczne
warunki formalne i techniczne, które musi spełnić wnioskodawca występujący o udzielenie
zezwolenia. Problemem jest zarówno nadmierna liczba takich wymagań (wiążąca się
z koniecznością dołączenia do wniosku dużej liczby różnych dokumentów – zaświadczeń, odpisów
itp.), jak i zasadność dołączania do wniosku niektórych z wymaganych dokumentów.
Ustawodawca na przestrzeni wielu lat wprowadzał w wielu przypadkach zbędne i nie zawsze
merytorycznie uzasadnione obowiązki ukończenia szkoleń, zdania egzaminów czy też uciążliwy
obowiązek posiadania aktualnego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, które musi być okresowo
aktualizowane (ponownie wydawane) przez wskazany organ. Nieuzasadnione jest również
restrykcyjne limitowanie okresów ważności udzielanych zezwoleń. Na dodatkową analizę zasługuje
zasadność uznaniowego i „mechanicznego” ograniczania liczby funkcjonujących na rynku
5

przedsiębiorców.
W niektórych przypadkach zbędny wydaje się obowiązek posiadania i wskazywania we wniosku
o wydanie zezwolenia (o wpis do rejestru działalności regulowanej) zabezpieczenia finansowego.
2. Identyfikacja interesariuszy
Poniżej została przedstawiona lista interesariuszy ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych
dla obywateli i przedsiębiorców, zwanej dalej „ustawą”, wraz z realizowanymi przez nich
działaniami.
1) Przedsiębiorcy
inicjowanie, proponowanie zmian w przepisach, udział w debacie publicznej na temat
proponowanych rozwiązań systemowych ważnych dla prowadzenia działalności gospodarczej
2) Obywatele
inicjowanie, proponowanie zmian, udział w debacie publicznej na temat proponowanych zmian
i rozwiązań systemowych ważnych dla obywateli, przygotowywanie obywatelskich projektów
rozwiązań prawnych
3) Rząd
bieżące informowanie zainteresowanych gremiów o koncepcji i postępach prac oraz powiązaniu
z ukierunkowaniem działań na upraszczanie prawa dla przedsiębiorców
4) Parlament
uruchomienie kampanii informacyjnej, zaangażowanie parlamentarzystów w prace nad
projektem, współpraca z ekspertami
5) Ministrowie
informowanie o uwarunkowaniach projektu, analiza proponowanych rozwiązań w kontekście
regulacji sektorowych, prowadzenie roboczych konsultacji, przedkładanie spraw spornych do
decyzji politycznej na szczeblu rządowym, w tym oddziaływanie na szczeblu politycznym
(Rząd i Parlament) oraz medialnym (media, organizacje przedsiębiorców, przedsiębiorcy,
samorządy) w celu zwiększenia poparcia dla projektu
6) Administracja
informowanie o uwarunkowaniach projektu, prowadzenie bezpośrednich roboczych kontaktów,
przedkładanie spraw spornych do decyzji politycznej na poziomie rządowym, weryfikacja
zaangażowania w projekt
7) Niezależni regulatorzy (inni niż administracja)
informowanie o uwarunkowaniach projektu, proponowanie konkretnych rozwiązań, weryfikacja