Rządowy projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców

W państwach Unii Europejskiej podejmowane są działania związane z identyfikacją, pomiarem
oraz redukcją obciążeń administracyjnych. Obciążenia administracyjne są to koszty ponoszone
przez podmioty gospodarcze wynikające z konieczności wypełnienia obowiązków
informacyjnych nałożonych przez prawo. Również w Polsce dokonuje się przeglądu, pomiaru
i redukcji obciążeń administracyjnych. Pomimo, że redukcja biurokracji ma duży potencjał, to
skoncentrowanie prac jedynie na obciążeniach administracyjnych jest niewystarczającym
podejściem. Mierzenie obciążeń administracyjnych jest wyłącznie jednym z elementów
szacowania obowiązujących i nowych kosztów regulacyjnych. Oprócz obciążeń
administracyjnych przedsiębiorcy ponoszą również różnego typu koszty dostosowawcze.
Naprawa polskiego prawa gospodarczego przez redukcję nadmiernych obciążeń finansowych i
biurokratycznych stanowi, jak pokazują doświadczenia międzynarodowe, kluczowy impuls dla
przedsiębiorców i ułatwia przetrwanie okresu dekoniunktury.

W Polsce zgodnie z obowiązującymi przepisami istnieją następujące formy reglamentacji
działalności gospodarczej:
1) Koncesjonowana działalność gospodarcza, której wykonywanie zależy od uzyskania koncesji.
Obecnie istnieje 7 rodzajów działalności koncesjonowanej.
2) Regulowana działalność gospodarcza, której wykonywanie uzależnione jest od spełnienia
warunków określonych w odrębnych ustawach oraz uzyskania wpisu w rejestrze działalności
regulowanej. Obowiązujące ustawy normują 28 obszarów działalności regulowanej.
3) Działalność gospodarcza objęta zezwoleniem, licencją albo zgodą, której podjęcie
i wykonywanie jest dopuszczalne po uzyskaniu stosownego zezwolenia (względnie licencji lub
zgody). W polskim prawie funkcjonuje 29 zezwoleń, 2 licencje i 1 zgoda.
Liczba wydanych licencji, koncesji, zezwoleń i innych reglamentowanych form działalności
gospodarczej jest jednym ze wskaźników stosowanych przez Organizację Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju do oceny jakości regulacji w danym państwie. W Polsce obowiązujący
system prawny wydaje się posiadać zbyt dużą liczbę reglamentacji działalności gospodarczej.
Ponadto obowiązujące przepisy prawne nakładają na obywateli obowiązek przedkładania
w kontaktach z organami administracji publicznej zaświadczeń, w celu udowodnienia
w toczącym się postępowaniu stanu faktycznego lub prawnego. Ilość wymaganych od obywateli
i przedsiębiorców zaświadczeń jest odbierana często jako brak zaufania organów administracji
do petentów. Realizacja obowiązujących procedur administracyjnych dla wielu pozostaje
uciążliwa, czasochłonna i kosztowna, tym bardziej, że większość zaświadczeń wydawanych jest
odpłatnie.
Wobec powyższego istnieje pilna potrzeba, obok działań dereglamentacyjnych, redukcji
obowiązków administracyjnych nałożonych na obywateli i przedsiębiorców, co niewątpliwie
przyczyni się do ułatwienia kontaktów obywateli i przedsiębiorców z organami administracji
rządowej i samorządowej.
Należy wskazać, że wielu przedsiębiorców to pracodawcy, tym bardziej należy zwrócić uwagę
na skutki nałożenia kar na przedsiębiorcę dla pracowników i przedsiębiorstwa ukaranego
przedsiębiorcy. Konieczne są zmiany w systemie prawnym koncentrujące się na lepszym
stanowieniu prawa, prewencji i stosowaniu zasady proporcjonalności.

3. Charakterystyka i ocena skutków prawnych przepisów projektu ustawy o ograniczaniu barier
administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców

Projektowane propozycje zmian obowiązujących ustaw dotyczą szerokiego spektrum
działalności gospodarczej. W swoim zamierzeniu mają one przynieść korzystny skutek nie tylko
gospodarce, ale przede wszystkim przedsiębiorcom i obywatelom.

5
Projekt ten jest efektem połączenia prac nad trzema projektami roboczymi: tzw. ustawą
dereglamentacyjną oraz tzw. ustawą derogacyjną, a także ustawą o kulturze oświadczeń.
W przedmiotowym projekcie uwzględniono wiele postulatów – zgłaszanych przez
stowarzyszenia obywateli i organizacje gospodarcze w zakresie ułatwiania kontaktów
z administracją publiczną, w tym w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej.
Jednym z celów projektu jest ograniczenie liczby reglamentacji działalności gospodarczej
(koncesji, zezwoleń, rejestrów działalności regulowanej, licencji, zgód) przez eliminację lub
zmianę obowiązującego reżimu na mniej restrykcyjny.
Projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców
został przygotowany po dokonaniu kompleksowego przeglądu obowiązujących przepisów,
w szczególności w zakresie szeroko rozumianego prawa gospodarczego. W tym celu
przeanalizowano ponad 200 ustaw. W wyniku tej analizy w projekcie zaproponowano
nowelizację 92 ustaw.

3.1. Dereglamentacja i derogacja działalności gospodarczej

Zasadniczym celem projektowanej ustawy jest uchylenie albo zmiana obowiązujących
przepisów w zakresie działalności gospodarczej podlegającej reglamentacji.
Ustawa ma na celu ograniczenie reglamentacji w zakresie podejmowania i wykonywania
działalności gospodarczej. Opracowanie projektu ustawy było poprzedzone analizą
i wartościowaniem istniejących w systemie polskiego prawa instrumentów reglamentacyjnych.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy jedną z najczęstszych wad przepisów określających
warunki udzielenia zezwolenia jest ich nieprecyzyjny i niedookreślony charakter powodujący
uznaniowość decyzji administracyjnej. W niektórych przypadkach taki uznaniowy i nieostry
charakter przesłanek wydania zezwolenia jest konieczny z uwagi na potrzebę zapewnienia
ochrony interesów (bezpieczeństwa) podmiotów korzystających z usług świadczonych w ramach
reglamentowanej działalności.
Przepisy dające zbyt daleko idącą uznaniowość organom administracyjnym przy
wydawaniu decyzji administracyjnych, brak jasnych i przejrzystych warunków, na podstawie
których takie decyzje są wydawane, może niejednokrotnie prowadzić do sytuacji o charakterze
korupcyjnym, kryminogennych czy też tworzenia się szarej strefy na płaszczyźnie
obywatel/przedsiębiorca – urzędnik wydający decyzje.
Na krytykę zasługuje również sytuacja, w której w aktach wykonawczych regulowane były
warunki podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto często upoważnienia
ustawowe nie zawierały wytycznych co do treści rozporządzenia.
Należy zauważyć, że uciążliwy charakter mają liczne warunki formalne i techniczne,
które spełnić musi przedsiębiorca występujący o udzielenie zezwolenia. Na krytykę zasługuje
zarówno nadmierna liczba takich wymagań (wiążąca się z koniecznością dołączenia do wniosku
dużej liczby dokumentów i zaświadczeń), jak i sens dołączenia niektórych z nich.
Bardzo często główną barierą podejmowania i wykonywania działalności nie jest sam fakt
reglamentacji konkretnej działalności gospodarczej, ale warunki, jakie trzeba spełnić, aby
zrealizować wymogi przewidziane przepisami prawa.



Skutkiem zmian wprowadzonych ustawą będzie:

•
ograniczenie biurokracji,
•
zmniejszenie kosztów faktycznych działalności,
•
redukcja liczby zezwoleń, rejestrów działalności regulowanej, licencji,

6
•
ograniczenie sprawozdawczości,
•
zmniejszenie obciążeń reglamentacji,
•
wprowadzenie instytucji oświadczenia w miejsce obowiązku przedkładania zaświadczeń,
•
uproszczenie procedur podejmowania działalności gospodarczej,
•
usuwanie z systemu prawa polskiego przepisów niekorzystnych dla przedsiębiorców,
•
poprawa przepisów prawa dotyczących przedsiębiorców,
•
uzupełnienie ustaw potrzebnymi z punktu widzenia przedsiębiorców rozwiązaniami
prawnymi,
•
zwiększenie katalogu możliwości przekształcania form prowadzenia działalności
gospodarczej.


3.2. Najważniejsze zmiany w zakresie dereglamentacji, deregulacji i derogacji wprowadzane
w projekcie ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców.

Poniżej krótka charakterystyka wybranych najistotniejszych zmian wprowadzanych w projekcie
przedmiotowej ustawy, poza wcześniej sygnalizowanymi zmianami dotyczącymi zmniejszenia
obciążeń reglamentacyjnych.

Przekształcenia przedsiębiorców – osób fizycznych

Projekt ustawy przewiduje możliwość przekształcania przedsiębiorców będących osobami
fizycznymi w jednoosobowe spółki kapitałowe.

Obniżenie kosztów sądowych w sprawach cywilnych


Projekt ustawy zakłada m.in. pomoc dla przedsiębiorców zarówno przy rozpoczynaniu
przez nich działalności gospodarczej, jak również w trakcie jej prowadzenia, obniżając koszty
sądowe wpisu z 1 000 zł do 500 zł oraz koszty związane z dokonaniem zmiany we wpisie
z 400 zł na 250 zł.

4. Złagodzenie przepisów w zakresie odpowiedzialności przedsiębiorców.

Projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców
zmierza do zmiany niektórych przepisów w zakresie przewidywanego w nich zagrożenia sankcją
karną.
Podejście, które prezentuje niniejszy projekt ustawy dostrzega czynnik społeczny w procesie
penalizacji zachowań przedsiębiorcy, a także podejmuje próbę ograniczenia negatywnych
skutków ubocznych dla osób powiązanych z przedsiębiorcą (jego pracowników, ich rodzin,
kontrahentów), co znajduje szczególny wymiar w dobie panującego kryzysu gospodarczego.

5. Zmiana kultury zaświadczeń na kulturę składania oświadczeń

Projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców
wprowadza prawo składania oświadczeń w miejsce obecnego obowiązku przedstawiania
zaświadczeń. Krajowe akty prawne nakładają na obywateli zbyt wiele obowiązków
przedkładania w kontaktach z organami administracji publicznej zaświadczeń, w celu
udowodnienia w toczącym się postępowaniu stanu faktycznego lub prawnego. Proponowane
zmiany mają ograniczyć zbędne obowiązki administracyjne.
Instytucja oświadczenia ma również na celu zmianę dotychczasowej praktyki nakładającej
na petentów ciężar udowodnienia stanu faktycznego i prawnego. Wprowadzenie oświadczeń

7
będzie wyrazem zaufania organów administracji do obywateli i przedsiębiorców, pozwoli na
osiągnięcie tych samych skutków dowodowych, co w przypadku zaświadczeń, redukując
jednocześnie czas obywateli konieczny na ich uzyskanie oraz czas urzędników/pracodawców
niezbędny do ich wystawiania. Tym samym, skróci to procedury administracyjne. Organ będzie
mógł szukać potwierdzenia informacji zawartych w oświadczeniu, ale jedynie fakultatywnie,
w uzasadnionych przypadkach podejrzenia oświadczenia nieprawdy. Nie byłoby wskazane
gdyby organ weryfikował każde oświadczenie składane przez przedsiębiorcę lub obywatela.
Takie postępowanie mogłoby doprowadzić do wydłużenia procedur administracyjnych i byłoby
sprzeczne z głównymi założeniami wprowadzenia kultury oświadczeń.
W konstruowaniu przedmiotowych przepisów kierowano się zasadą, aby organ jak
najwięcej informacji pozyskiwał od innych organów administracji, w tym w szczególności drogą
elektroniczną. W
niedługim czasie najważniejsze rejestry, tj. rejestr przedsiębiorców w
Krajowym Rejestrze Sądowym i ewidencja działalności gospodarczej (Centralna Ewidencja i
Informacja o Działalności Gospodarczej) będą ogólnodostępne w Internecie. Dostęp do Ksiąg
Wieczystych (wg numeru KW) jest już możliwy elektronicznie.
Jednocześnie obowiązujący już przepis art. 220 § 1 pkt 2a Kpa stanowi, że organ
administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu
prawnego, jeżeli są one możliwe do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego
ewidencji, rejestrów lub innych danych. Na tej podstawie wyeliminowano część funkcjonujących
w systemie prawnym zaświadczeń (np. zaświadczeń o niekaralności) upraszczając procedury
administracyjne.
Zgodnie z tendencjami europejskimi i wytycznymi instytucji Unii Europejskiej proces
elektronizacji kolejnych procedur i rejestrów będzie postępował. Państwa członkowskie UE dążą
do upraszczania procedur i skracania czasu trwania procedur administracyjnych związanych
z podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej.
W wielu przypadkach pozostawiono obywatelowi i przedsiębiorcy wybór. Będą mogli
złożyć oświadczenie albo dostarczyć zaświadczenie. Oświadczenie składa się pod rygorem
odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W sytuacji, gdy składający nie będzie
miał pewności co do stanu faktycznego lub prawnego nie należy pozbawić go prawa
przedstawienia zaświadczenia. Jednocześnie warto podkreślić, że przepisy zaproponowane
w

projekcie ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych nie pozbawiają organów
administracji prawa wydawania odpowiednich zaświadczeń.
Główne zmiany w zakresie kultury oświadczeń w projekcie ustawy o ograniczaniu barier
administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców:
1. Dokonano zmiany brzmienia art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego w celu
dostosowania do systemu składania oświadczeń i zaświadczeń wprowadzonych
projektem ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i
przedsiębiorców.
2. Dokonano uchylenia przepisów nakładających obowiązek przedkładania w kontaktach
z organami administracji publicznej zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności
gospodarczej lub zaświadczeń (wypisów, odpisów) o wpisie do rejestru przedsiębiorców
w KRS w sytuacji, gdy numer w odpowiednim rejestrze udało się przenieść do wniosku.
W innych przypadkach ww. zaświadczenia zamieniono na oświadczenia. Rychła
elektronizacja obu rejestrów uczyni zaświadczenia w tym zakresie zbędne. Dodatkowo,
ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (art. 38 ust. 5) stanowi, że organy
administracji publicznej nie mogą domagać się od przedsiębiorców okazywania,
przekazywania lub załączania do wniosków zaświadczeń o wpisie do CEIDG. CEIDG –
Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej zastąpi od 1 lipca 2011 r.
ewidencję działalności prowadzoną w gminach.

8
3. Dokonano uchylenia przepisów nakładających obowiązek przedkładania w kontaktach
z organami administracji publicznej zaświadczeń o nadaniu numeru NIP i REGON
w sytuacji, gdy odpowiednie numery znalazły się we wniosku. W innych przypadkach
zamieniono zaświadczenie na oświadczenie. Warto podkreślić, że z dniem 31 marca 2009
r. zniesiony został wymóg posługiwania się przez podmioty podlegające wpisowi do
rejestru numerem REGON w kontaktach urzędowych i związanych z obrotem
gospodarczym, zaświadczeniem o numerze REGON oraz podawania tego numeru
w pieczęciach firmowych oraz drukach urzędowych.4
4. Dokonano zmiany zaświadczenia o niekaralności na oświadczenie, w tych przypadkach
gdy posiadanie takiego zaświadczenia nie jest uzasadnione ze względu na nadrzędny
interes publiczny. Dodatkowo, zrezygnowano całkowicie z zaświadczenia o niekaralności
w sytuacjach, które były niezgodne z art. 220 Kpa. Organ nie może żądać zaświadczenia
na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli dane te są możliwe do ustalenia przez
organ na podstawie posiadanych przez niego rejestrów. W przypadkach gdy przepisy
wymagały złożenia zaświadczenia o niekaralności do Ministerstwa Sprawiedliwości,
w ramach którego funkcjonuje Krajowy Rejestr Karny uchylono odpowiednie przepisy,
dodając przepisy stanowiące że to Minister Sprawiedliwości zasięga z KRK informacji
o osobie.
5. Dokonano zmiany oryginałów, urzędowo poświadczonych odpisów świadectw,
dyplomów, aktów stanu cywilnego urodzenia, zgonu itp. na kopie dokumentów
potwierdzających wykształcenie lub kopie odpisów aktu stanu cywilnego. Uproszczenie
przepisów w tym zakresie pozwoli posługiwać się obywatelom kopiami dokumentów,
których oryginalne wersje wydawane są w ograniczonej ilości, a uzyskanie każdego
odpisu jest kosztowne i czasochłonne.
6. W przepisach nakładających na obywatela obowiązek przedkładania zaświadczeń
o dochodach, niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umożliwiono składanie oświadczeń. W sytuacjach
uzasadnionego podejrzenia oświadczenia nieprawdy organ będzie mógł uzyskać
informacje od właściwego urzędu skarbowego lub ZUS.

Instytucja oświadczenia ma zmniejszyć biurokratyczne i finansowe koszty dopełniania procedur
administracyjnych przez obywateli w tym prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce.
Wprowadzenie prawa do składania oświadczeń pozwoli na osiągnięcie tych samych skutków
dowodowych, co w przypadku zaświadczeń, redukując jednocześnie czas obywateli konieczny na
ich uzyskanie oraz czas urzędników/pracodawców niezbędny do ich wystawiania.


6. Zmiany ustaw szczegółowych – wskazanie różnic między obecnym a proponowanym stanem
prawnym

6.1. Złagodzenie przepisów w zakresie odpowiedzialności przedsiębiorców

1. Ustawa o Inspekcji Handlowej

Obecnie obowiązujący art. 38 ustawy o Inspekcji Handlowej przewiduje, obok grzywny,
karę pozbawienia wolności do 2 lat za niewykonanie decyzji wydanych przez organy Inspekcji
Handlowej. Decyzje te mogą polegać na wydaniu przez inspektorów zarządzeń w postaci:

4 Uchylenie ust. 3 w art. 43 ustawy o statystyce publicznej przez nowelizację ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej ( 19.12.2008 r.)


9