Poselski projekt ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Krajowej, lecz także kosztów nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego
(art. 44). Projekt nie przewiduje też wnoszenia przez kasy składki nadzwyczajnej, co obecnie
jest możliwe w wypadku konieczności wydatkowania środków funduszu stabilizacyjnego na
cele stabilizacji. Składka ma przy tym pochodzić z funduszu oszczędnościowo-
pożyczkowego. Regulacja, w myśl której składka ta ma być płacona z funduszu
oszczędnościowo-pożyczkowego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 13 i 23 fundusz ten pozostaje
jedynie w dyspozycji kasy i składa się ze środków będących własnością członków (z ich
oszczędności i wkładów członkowskich) jest niedopuszczalna. Przenosiłaby ona bowiem
ciężar finansowania nadzoru nad kasami bezpośrednio na członków kas. Szczegółową
regulację dotyczącą wysokości, terminów uiszczania, sposobu obliczania oraz podziału
składki pozostawiono rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, co z kolei wydaje się stać w
sprzeczności z Konstytucyjną zasadą określania praw i obowiązków obywateli wyłącznie w
ustawach, tu bowiem przekazano do regulacji w rozporządzeniu nie szczegółowe kwestie
techniczne lecz określenie na czyją rzecz i w jakiej wysokości będą kasy płacić składkę oraz
określenie przychodów KNF i Kasy Krajowej z tego tytułu.

Artykuły 45 i następne regulują organy Kasy Krajowej, przewidując, że są nimi walne
zgromadzenie, rada nadzorcza i zarząd. Wprowadzają też odmienną niż obowiązująca obecnie
w Kasie Krajowej, będącej spółdzielnią osób prawnych zasadę, że na walnym jej
zgromadzeniu każdy członek ma mieć jeden głos, bez względu na ilość posiadanych
udziałów. Przepis ten wydaje się być naruszeniem Konstytucji poprzez nadmierne
ograniczenie swobody podmiotu prawa, ograniczenie swobody działalności gospodarczej.
Projekt ustalając liczbę członków zarządu Kasy Krajowej na 3 do 5 osób wybieranych przez
radę nadzorczą, wprowadza regułę, zgodnie z którą powołanie członków zarządu następuje za
zgodą KNF. Wydaje się że przyznanie organowi władzy publicznej prawa do wyrażania
zgody na powoływanie członków zarządu organu osoby prawnej, w której obowiązywały
dotąd inne zasady powoływania członków zarządu narusza zasady konstytucyjne, w
szczególności art. 2 i 22. Tym bardziej, że zakres ingerencji organu władzy publicznej jest tu
znacznie szerzy niż w stosunku do największych banków. W przypadku Kasy Krajowej KNF
miałby wyrażać zgodę na powołanie wszystkich członków zarządu, podczas gdy w bankach
takiej zgody wymaga jedynie powołanie prezesa i jednego z członków zarządu. W bankach
nie obowiązuje także górna granica liczebności składu zarządu, co oznacza, że akcjonariusze
banku mogą powołać wielu członków zarządu bez konieczności uzyskiwania zgody KNF.
Członkowie wybrani za zgoda KNF pełnią jedynie rolę swego rodzaju przedstawiciela organu

17
nadzoru w zarządzie. W przypadku Kasy Krajowej projekt zakłada wyłączenie możliwości
powołania jakiegokolwiek członka zarządu bez zgody KNF, całkowicie odbiera więc
członkom tej spółdzielni prawo do kształtowania składu osobowego jej zarządu.
Art. 49 ust. 2 wprowadza nieuzasadnione ograniczenie, zgodnie z którym członkowie zarządu
jak też osoby zajmujące stanowiska kierownicze w Kasie Krajowej nie mogą pełnić żadnych
funkcji w innych podmiotach. Takie rozszerzenie zakazu konkurencji, uregulowanego w
sposób dostateczny w prawie spółdzielczym, jest zbędne, a jednocześnie uniemożliwia
sprawowanie przez Kasę Krajową kontroli nad podmiotami, w których ma ona większość
udziałów lub akcji a które zostały powołane na mocy obowiązującej ustawy o s.k.o.k. w celu
wzmocnienia systemu spółdzielczych kas (TUW SKOK, TF SKOK).

Art. 50 przewiduje ustawowe uregulowanie działania komisji funduszu stabilizacyjnego,
będącej obecnie organem statutowym Kasy Krajowej. Art. 51 rozszerza zakres materii
statutowej statutu Kasy Krajowej wprowadzając zasadę, że zmiana tego statutu wymaga
zatwierdzenia przez KNF. Przepis ten jest oczywiście wadliwy z tych samych powodów,
które zostały podniesione przy omawianiu regulacji art. 7 ust. 2 projektu, dotyczącej
zatwierdzania zmian statutu SKOK. Jednocześnie z przepisów art. 81 ust. 3 i art. 82 ust. 2
wynika, że zatwierdzeniu podlegać ma również sam statut Kasy Krajowej. Regulacja ta budzi
głębokie wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją, albowiem wprowadzenie dla organu
władzy publicznej kompetencji do zatwierdzania statutu zgodnie z prawem istniejącej i
mającej swój statut osoby prawnej wydaje się nie do pogodzenia z art. 2 i 22 Konstytucji.
Przepis ten stanowi także rażące pogwałcenie międzynarodowych zasad spółdzielczych, w
szczególności zasady autonomii spółdzielni.

Projektowany art. 52 stanowi, że funduszami własnymi Kasy Krajowej są fundusz udziałowy
i fundusz zasobowy, pomijając funkcjonujące obecnie zaliczenie do funduszy własnych Kasy
Krajowej także Funduszu Stabilizacyjnego. W przepisie zaś art. 53, regulującego fundusz
stabilizacyjny, projekt stanowi, że kasy wnoszą na fundusz stabilizacyjny środki w wysokości
co najmniej 1% i nie więcej niż 3% aktywów. Przepis ust. 4 art. 53 stanowi, że z funduszu
stabilizacyjnego nie mogą być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej. W art. 55 projekt
zachowuje przy tym zasadę, że Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową, a całość
jej nadwyżki bilansowej powiększa fundusz stabilizacyjny. Projekt, odbierając Kasie
Krajowej główne źródła przychodów i zakazując pokrycia starty z funduszu, który zasilany
jest całością wypracowanej przez Kasę Krajowa nadwyżki bilansowej nie wskazuje z czego te

18
ewentualne straty miałyby być pokrywane w razie wyczerpania środków funduszu
udziałowego i zasobowego. Fundusz zasobowy i udziałowy, zgodnie z ustawową konstrukcją
Kasy Krajowej muszą zawsze pozostawać na stosunkowo niewielkim poziomie, zwłaszcza
przy zakładanym w art. 52 projektu ograniczeniu źródeł ich finansowania. Projekt likwiduje
też motywację spółdzielczych kas do nabywania oraz utrzymywania w Kasie Krajowej
udziałów nadobowiązkowych (udziały nie są oprocentowane, a liczba głosów na walnym
zgromadzeniu ma w myśl projektu być niezależna od ilości posiadanych udziałów). Oznacza
to, ze kierując się racjonalnością ekonomiczną spółdzielcze kasy będą utrzymywały w Kasie
Krajowej jedynie udziały obowiązkowe w wysokości 100 zł, co przy liczbie kas wynoszącej
62 stanowić będzie o tym, że wysokość funduszu udziałowego będzie równa kwocie 6.200 zł.
Przy jednoczesnym braku możliwości zaliczenia nadwyżki bilansowej Kasy Krajowej do jej
funduszy własnych spowoduje to, że Kasa Krajowa z chwilą wejścia w życie ustawy
natychmiast utraci adekwatność kapitałową, umożliwiającą przyjmowanie środków pod
tytułem zwrotnym. Trzeba zauważyć, że obecnie suma bilansowa Kasy Krajowej na koniec
2008 r. wynosiła 1 404 000 000 zł, zaś na koniec marca 2009 już 2 040 000 000 zł. Dynamika
wzrostu gromadzonych przez Kasę Krajowa depozytów spółdzielczych kas jest więc bardzo
duża. Liczby te obrazują rozmiar problemu, jaki powodują zapisy projektu.
Przepisy art. 52-55 godzą bezpośrednio w stabilność systemu SKOK, a także naruszają
przepisy Konstytucji, w szczególności jej art. 64 (ochrona własności). Fundusz stabilizacyjny
jest obecnie funduszem własnym Kasy Krajowej, przynajmniej w części pochodzącej z
nadwyżek bilansowych Kasy Krajowej. Odebranie mu tego charakteru stanowi
niedopuszczalne pozbawienie istniejącej zgodnie z prawem osoby prawnej nabytego zgodnie
z prawem majątku i możliwości zarządzania nim.
Projekt w art. 56 i 57 przewiduje zwrot wkładów na fundusz stabilizacyjny w razie
ustania członkostwa w Kasie Krajowej, przejście wkładów na kasę przejmującą w razie
połączenia kas oraz regulację na wypadek likwidacji Kasy Krajowej (wypłatę członkom Kasy
Krajowej proporcjonalnie do wysokości wkładów wniesionych przez nich na fundusz
stabilizacyjny). Wprowadzenie tej regulacji w sposób nieuzasadniony może sugerować
możliwość wystąpienia SKOK z Kasy Krajowej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 39
projektu; natomiast dopuszczenie zwrotu środków wniesionych na fundusz stabilizacyjny w
razie przekształcenie SKOK w bank może prowadzić, w braku przepisów intertemporalnych,
do gwałtownego i znaczącego obniżenia wysokości środków tego funduszu. Zwrot tych
środków może być w praktyce znacznie utrudniony w terminie wskazanym w art. 56 pkt 3, a
to z tego powodu, że środki funduszu stabilizacyjnego inwestowane są długoterminowo.

19

Projekt w art. 54 eliminuje możliwość inwestowania środków Kasy Krajowej w
obejmowanie udziałów lub akcji w spółkach, w których Kasa Krajowa ma większość
udziałów lub akcji albo we wnoszenie udziałów do spółdzielni. Regulacja ta pozbawia Kasę
Krajową możliwości wykonywania obowiązków właścicielskich wobec tych podmiotów, w
szczególności obowiązku dostarczania im kapitału potrzebnego do dalszego rozwoju.
Oznacza to, że w perspektywie, w przypadku pojawienia się konieczności dokapitalizowania
takiego podmiotu Kasa Krajowa będzie zmuszona zbyć posiadane udziały lub akcje albo
szukać partnera, który dokona takiej inwestycji. Skutkiem wejścia w życie projektowanych
przepisów może być faktyczne wywłaszczenie Kasy Krajowej z posiadanych udziałów i
akcji. Projektowany art. 54 zmierza więc w efekcie do destabilizacji systemu SKOK i
obniżenia jakości usług dostępnych w ramach tego systemu dla członków kas. Kasa
Krajowa inwestuje bowiem przede wszystkim w obejmowanie akcji lub udziałów w
podmiotach pełniących istotne funkcje w systemie SKOK, np. towarzystwach
ubezpieczeniowych, współrealizujących program ochrony oszczędności czy też w firmach
pełniących funkcje z zakresu obsługi wydawania kart płatniczych czy opracowywania
programów komputerowych dla kas. Inwestycje te zapewniają więc bezpieczeństwo
oszczędności zgromadzonych w kasach i zwiększają jakość usług świadczonych przez kasy
na rzecz ich członków. Ponadto inwestowanie środków Kasy Krajowej w ten sposób jest
ważnym elementem budowania jej kapitału i wzmocnienia kapitałowego całego systemu
SKOK. Projektowana regulacja zatem, niezależnie od jej bezspornej niezgodności z art. 64
Konstytucji jest dysfunkcjonalna z punktu widzenia interesów członków SKOK. Przepis art.
54 wprowadza też dalsze nieuzasadnione ograniczenia form inwestowania wolnych środków
Kasy Krajowej, poprzez zmianę dotychczasowego określenia: „lokaty w instytucjach
finansowych” na „lokaty w bankach”, jak również odebranie możliwości inwestowania w
jednostki uczestnictwa funduszy inwestycyjnych innych niż fundusze rynku pieniężnego.

Rozdział 6. Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i
Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową

Celem projektowanej ustawy, w myśl jej uzasadnienia, miałoby być wzmocnienie
bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności członków oraz stabilności finansowej
kas. Jednakże jej rozwiązania nie zmierzają do realizacji tego celu.


20
Projekt przewiduje regulację nadzoru KNF nad kasami i Kasą Krajową w dodanym
art. 58, który stanowi, że ich działalność podlega nadzorowi sprawowanemu przez KNF w
zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie i ustawie o nadzorze nad rynkiem
finansowym. Artykuł 40 projektu przewiduje przy tym w miejsce nadzoru Kasy Krajowej
nad kasami, sprawowanie przez nią kontroli nad kasami w zakresie zgodności ich działalności
z przepisami prawa. Odebranie Kasie Krajowej, której nadzór sprawowany do tej pory
wykazał w praktyce niezawodną skuteczność, tej kompetencji i ograniczenie jej
wyłącznie do kontroli działalności kas jest założeniem destabilizującym system SKOK.
Należy przy tym podkreślić, iż o ile nadzór KNF nad Kasą Krajową mógłby być sprawowany
efektywnie, o tyle nadzór KNF jako jedyny bezpośredni nadzór nad wszystkimi
spółdzielczymi kasami prawdopodobnie, ze względów ekonomicznych i organizacyjnych, w
szczególności z powodu braku koniecznego doświadczenia w tym zakresie nie będzie mógł
być nadzorem efektywnym. Takie rozwiązanie jest więc rozwiązaniem zmierzającym
bezpośrednio do zagrożenia interesów członków spółdzielczych kas. Rozwiązanie to narusza
także w sposób rażący zasadę autonomii spółdzielni.

Regulacja Rozdziału 6 Projektu narusza jednocześnie zasadę adekwatności nadzoru do korzyści
płynących z jego istnienia dla podmiotów nadzorowanych, tworząc nadzór uciążliwy,
autorytarny, niemający sprecyzowanych standardów oceny i prawnych podstaw działania a przy
tym – mimo nadmiernej uciążliwości tego nadzoru – oczywiście mniej efektywny i mniej
sprawny niż funkcjonujący dotychczas na podstawie przepisów ustawy z 1995 r. Projekt nie
przyznaje przy tym podmiotom nadzorowanym żadnych korzyści w związku z objęciem ich
nadzorem państwowym, mimo, że dotąd głównym argumentem za utrzymaniem dyskryminacji
kas wobec banków była okoliczność, iż kasy w przeciwieństwie do banków nie podlegają
takiemu nadzorowi.
Brak jednoznacznie określonych podstaw prawnych i standardów ocennych dla działań
nadzorczych KNF przejawia się przede wszystkim:
- w regulacji art. 59 ust. 1 pkt 2, który uznaje za cel nadzoru KNF zapewnienie
prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej (niezależnie od celów w
postaci zapewnienia stabilności finansowej kas, bezpieczeństwa zgromadzonych w nich
środków oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy). Określenie, iż celem
nadzoru nad kasami miałoby być zapewnienie prawidłowości prowadzonej przez kasy
działalności finansowej, jest zbyt szerokie, zbyt nieprecyzyjne jak na element przepisu
prawa publicznego określającego uprawnienia organu władzy publicznej. Celem nadzoru

21