Poselski projekt ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

publicznego, wprowadzonego jako ograniczenie wolności działalności gospodarczej
konieczne dla ochrony interesów konsumentów, jest zapewnienie bezpieczeństwa
zgromadzonych w kasach oszczędności i pod tym względem jedynie może być
kontrolowana prawidłowość ich gospodarki finansowej. Organ nadzoru nie może być
uprawniony do kontrolowania tej działalności np. pod względem maksymalizacji zysku z
działalności czy pod innymi względami, które nie są wymuszone ochroną konsumentów;
- w regulacji art. 60 pkt 2, która przenosi na KNF kompetencję stanowienia norm
dopuszczalnego ryzyka w działalności kas –dochodzi tu do naruszenia przepisu art. 7
Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w
granicach prawa. Komisja Nadzoru Finansowego jako organ Państwa jest w myśl
przepisów projektowanej ustawy nadzorcą i kontrolerem działalności spółdzielczych kas.
W tej sytuacji, w razie gdyby ten sam organ władzy państwowej był również uprawniony
do ustanawiania norm, których przestrzeganie następnie by kontrolował dochodziłoby do
sprzecznego z zasadami demokratycznego państwa prawnego stanu, w którym ten sam
organ państwa stanowi reguły i nadzoruje ich przestrzeganie, a nie działa w granicach i
na podstawie ustanowionego dlań prawa. Dlatego też powinno się zastąpić upoważnienie
Komisji Nadzoru Finansowego do wydawania tych norm upoważnieniem dla Kasy
Krajowej, która jest samorządowym zrzeszeniem kas, kierowanym przez jej członków. W
przypadku organu samorządowego nie wchodzą bowiem w grę ograniczenia właściwe dla
organów władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Konieczne jest tu
podkreślenie, iż w przypadku projektowanego nadzoru KNF nad instytucjami
płatniczymi, a więc kategorią podmiotów nie podlegających innemu nadzorowi, tworzącą
się dopiero na rynku, KNF projektując na wniosek Ministra Finansów przepisy
regulujące jej kompetencje nadzorcze zawarł normy ostrożnościowe wprost w przepisach
projektowanej ustawy o usługach płatniczych, natomiast kompetencję stanowiącą
przewidział jedynie w zakresie rekomendacji dobrego zarządzania instytucją płatniczą.
Również w przypadku banków podstawowe normy ostrożnościowe zawarte są wprost w
przepisach ustawy Prawo bankowe, a swoje oparcie znajdują w zapisach Dyrektywy
bankowej UE. Dlatego też projektowana regulacja ma charakter wyjątkowej na gruncie
przepisów normujących nadzór nad instytucjami rynku usług finansowych, a przy tym
całkowicie nieuzasadnionej i w świetle art. 7 Konstytucji niedopuszczalnej;
- zagrożenie nadmiernym zbliżeniem standardów oceny sytuacji finansowej SKOK i
banków wynika także z przepisów art. 65 pkt 6 i 7 Projektu, w myśl których KNF
miałaby dokonywać badania jakości aktywów i zobowiązań pozabilansowych SKOK a

22
także dokonywać oceny jej kapitałów;
- w regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2, który przyznaje KNF prawo badania zasad, metod i
standardów realizacji przez Kasę Krajową kontroli nad kasami oraz w regulacji ust. 2 i 3
tego artykułu, które przyznają KNF prawo kontroli tych metodyk i zasad z punktu
widzenia ich efektywności i oraz prawo zalecenia Kasie Krajowej dokonania ich zmiany.
Czynności kontrolne sprawowane przez Kasę Krajową jako samorządowe zrzeszenie w
stosunku do będących jej członkami spółdzielczych kas wykonywane są na podstawie
standardów ustalanych przez jej organy, w tym przez walne zgromadzenie, decydujące o
kształcie Statutu Kasy Krajowej. Takie standardy nie powinny być poddawane ocenie
zewnętrznej z innego punktu widzenia niż ich zgodność z ustawą, albowiem naruszałoby
to zasady demokracji spółdzielczej i autonomii spółdzielni;
- w regulacji art. 69 ust. 2, który stanowi że KNF może podejmować środki nadzoru
interwencyjnego także w sytuacji stwierdzenia że działalność kasy jest prowadzona
niezgodnie z jej statutem lub stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy. Nadzór
państwowego organu nadzoru finansowego, który jest ograniczeniem swobody
prowadzenia działalności gospodarczej, a w przypadku SKOK także ograniczeniem
autonomii spółdzielczej, winien być skierowany na zagwarantowanie stabilności
finansowej nadzorowanych instytucji, nie może zaś obejmować innych interesów osób
korzystających z usług instytucji ustawowo upoważnionej do udzielania kredytów. Celem
tego nadzoru nie może być więc ochrona innych interesów tych osób, np. wszelkich
interesów członków spółdzielni. Takiej ochronie służą instytucje przewidziane w
przepisach Prawa spółdzielczego.

Wydaje się, że Projekt generalnie nie dostrzega fundamentalnej różnicy między zakresem
dopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym samorządowego nadzoru

spółdzielczego (lustracja, kompetencje związków rewizyjnych), który jest sprawowany z
punktu widzenia legalności, rzetelności, gospodarności, interesów członków, a państwowym
nadzorem finansowym, który jest wyrazem ingerencji Państwa w wolność obywateli i nie
może mieć tak szeroko zakreślonych celów.
Zmniejszona skuteczność nadzoru wyraża się:
- w regulacji art. 60 pkt 2, która przenosi na KNF kompetencje do stanowienia norm
dopuszczalnego ryzyka w działalności spółdzielczych kas – Kasa Krajowa jest
stabilizatorem finansowym systemu SKOK, centralą usługową tego systemu i prowadzi
bieżący monitoring działalności SKOK, posiada też kilkunastoletnie doświadczenie w

23
stanowieniu takich norm dla spółdzielczych kas oraz jest członkiem międzynarodowego
zrzeszenia unii kredytowych (Światowej Rady Związków Kredytowych w Madison), co
daje jej możliwość stanowienia norm ostrożnościowych najbardziej trafnych i
uwzględniających specyfikę systemu SKOK, względem systemu bankowego.
Powierzenie tej kompetencji KNF niesie ze sobą niebezpieczeństwo z jednej strony
nieadekwatności tych norm do specyfiki SKOK, z drugiej strony ich nadmiernego
zbliżenia do norm ustanowionych dla zupełnie odmiennej kategorii dostawców usług
finansowych, jaką stanowią banki;
- w regulacji art. 68 ust. 1 - uchylenie kompetencji nadzorczych Kasy Krajowej do
niezwłocznego, wiążącego wezwania kasy do usunięcia wykrytych uchybień w jej
działalności i nakazania jej podjęcia środków koniecznych do zapewnienia zgodności jej
działalności z prawem i ograniczenie jej kompetencji wyłącznie do wystąpienia do KNF
o spowodowanie reakcji nadzorczej stanowi szczególnie groźne osłabienie
dotychczasowego systemu nadzoru;
- w regulacji art. 74 ust. 2 – brak kompetencji Kasy Krajowej choćby do wnioskowania o
wyznaczenie kasie terminu na opracowanie programu postępowania naprawczego,
podczas gdy to Kasa Krajowa ze wskazanych wyżej przyczyn winna być uprawniona do
wyznaczania kasie takiego terminu.
Przepis art. 71 ust. 5 i 7 Projektu bezzasadnie zmniejsza ochronę funduszu
stabilizacyjnego Kasy Krajowej. Przepis ten zawiera niezrozumiałą regulację, w myśl której
program postępowania naprawczego w kasie, finansowany ze środków funduszu
stabilizacyjnego Kasy Krajowej, nie miałby być z nią konsultowany oraz że koszty związane
z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego miałyby być pokrywane ze środków
funduszu stabilizacyjnego. Skoro Kasa Krajowa jest w myśl przepisów projektowanej ustawy
obowiązana, ze środków funduszu stabilizacyjnego zapewniać pomoc stabilizacyjną kasom
realizującym program naprawczy, skoro więc ze środków jej funduszu stabilizacyjnego ma
być udzielane finansowanie programu naprawczego nie byłoby zasadne pominięcie Kasy
Krajowej jako podmiotu, z którym postępowanie naprawcze miałoby być uzgadniane.
Zadziwiające, że choć w art. 71 ust. 5 Projektu mowa jest o uzgadnianiu programu
postępowania naprawczego tylko z KNF, w art. 74 ust. 1 mowa jest o programie
zaopiniowanym pozytywnie przez Kasę Krajową, nie ma jednak przepisu który
zobowiązywałby kasę do przedstawienia programu do zaopiniowania Kasie Krajowej. Trzeba
podkreślić że Kasa Krajowa jako centrala finansowa systemu SKOK jest podmiotem
najbardziej właściwym do uzgadniania programu naprawczego SKOK. Natomiast koszty

24
działania zarządcy komisarycznego, który zastępuje zarząd kasy winny obciążać tą kasę, w
której nastąpiła konieczność jego ustanowienia, nie zaś fundusz stabilizacyjny Kasy
Krajowej, powstający z jej nadwyżki bilansowej i wkładów wszystkich kas. Kasa Krajowa
jest także podmiotem, któremu kurator – ustanowiony zresztą na jej wniosek – powinien
składać sprawozdanie ze swojej działalności, zawierające ocenę realizacji przez kasę
programu naprawczego. Natomiast koszty działania kuratora, który nadzoruje wykonywanie
programu naprawczego przez kasę winny obciążać tą kasę, nie zaś fundusz stabilizacyjny
Kasy Krajowej, powstający z jej nadwyżki bilansowej i wkładów wszystkich kas. Wadliwe są
więc także rozwiązania z art. 75 ust. 8 i 9.
Wadliwa jest także konstrukcja przepisu art. 76 ust. 3 Projektu, który przyznaje KNF
kompetencję do nakładania na członków zarządu Kasy Krajowej kar finansowych „do
wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto danego członka zarządu”.
Projektowany przepis narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, przyznając KNF
możliwość stosowania za identyczne uchybienia odmiennych kar dla poszczególnych osób.
Istota przepisów prawa publicznego, do której to kategorii należą przepisy regulujące nadzór i
nakładanie kar administracyjnych muszą, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa
prawnego, zakładać równość wszystkich podmiotów, podlegających ich dyspozycji. Nie do
pogodzenia z tymi zasadami byłoby różnicowanie kar administracyjnych za te same
uchybienia w zależności od wysokości wynagrodzenia osoby, która może jej podlegać, w tym
przypadku wynagrodzenia członka zarządu, które jest wartością zmienną.

Rozdział 7. Przepisy przejściowe i końcowe

Negatywnie ocenić należy także regulacje zawarte w Rozdziale 7 Przepisy przejściowe i
końcowe Projektu. Przepis art. 79 Projektu, poświęcony zmianom w ustawie o
rachunkowości, zbędnie rozszerza obowiązek poddawania badaniu przez biegłego rewidenta
na sprawozdania finansowe wszystkich spółdzielczych kas, bez względu na rozmiar ich
działalności. Należy podkreślić, iż już obecnie – na podstawie przepisów ustawy o
rachunkowości oraz na podstawie normy ostrożnościowej, ustanowionej przez Kasę Krajową
– wszystkie większe kasy poddają swoje sprawozdania finansowe takiemu badaniu.
Natomiast dla najmniejszych kas wprowadzenie takiego obowiązku będzie stanowiło istotny
ciężar ekonomiczny i finansowy, nieuzasadniony stopniem komplikacji ich sprawozdania,
które podlega przecież kontroli ze strony Kasy Krajowej w toku bieżącego monitoringu
działalności kasy oraz w toku lustracji. Trzeba przy tym podkreślić, iż nałożenie tego

25
obowiązku nie idzie w parze z przyznaniem spółdzielczej kasie jakichkolwiek zwiększonych
uprawnień czy możliwości działania.
Przepis art. 80 dopuszczający spółdzielcze kasy do kredytu refinansowego w Narodowym
Banku Polskim zasługuje na akceptację.
Merytoryczny zakres czynności KNF według Projektu został omówiony we
wcześniejszych fragmentach niniejszej opinii, przy omawianiu poszczególnych instrumentów
nadzoru, w tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na niezgodność pomiędzy
sformułowaniem przepisów normujących te instrumenty z przepisem art. 81 pkt 3
zawierającym ust. 2a, który miałby być dodany w art. 12 ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym. Przepis ten w jednym punkcie posługuje się terminem „decyzja” – w
odniesieniu do ustanowienia zarządcy komisarycznego, pomijając przy tym, że ustawowa
nazwa takiej instytucji to decyzja o zawieszeniu działalności kasy i ustanowieniu zarządcy
komisarycznego. Niezrozumiałe jest dlaczego w tym punkcie mowa jest o decyzji, skoro
wszystkie rozstrzygnięcia opisane w tym projektowanym przepisie następować muszą właśnie
w drodze decyzji administracyjnej. Błędny też jest zapis o powoływaniu prezesa lub członka
zarządu Kasy Krajowej i zmianie statutu Kasy Krajowej, skoro decyzje Przewodniczącego
Komisji mogłyby dotyczyć jedynie wyrażenia zgody na powołanie prezesa lub członka
zarządu i zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej.
Przepis art. 82 zawiera niekonstytucyjne rozwiązanie, nakazujące kasom i Kasie
Krajowej wystąpienie do KNF o zatwierdzenie swoich statutów oraz prezesów i członków
zarządu. Przepisy te z jednej strony zakładają zdublowanie funkcji sądów rejestrowych, które
w toku procesu rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym zmian statutów spółdzielni
dokonują kontroli zgodności tych zmian i całego zmienionego statutu z przepisami prawa.
Niekonstytucyjność jednak omawianego przepisu wypływa z założenia jego mocy wstecznej,
zakłada on bowiem konieczność zatwierdzania statutów także w zakresie postanowień
kształtowanych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i zgodnych z tymi
przepisami oraz zatwierdzania członków organów, wybranych w ich skład zgodnie z
przepisami obowiązującymi w dacie takiego wyboru. Jest to więc naruszenie zakazu
nieretroakcji prawa, a przy tym dodatkowo termin 6 miesięcy na zmianę statutu Kasy
Krajowej (odpowiednio 9 miesięcy na zmianę statutu spółdzielczej kasy) jest terminem
całkowicie nierealistycznym, biorąc pod uwagę, że zmiana taka następuje w formie uchwały
walnego zgromadzenia tej spółdzielni i wymaga zapoznania się uczestników tego
zgromadzenia z projektem zmian statutu, a przede wszystkim niezwykle starannego
przygotowania takiego projektu – wobec rozległości zmian w zakresie podstaw prawnych

26