Poselski projekt ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

II.

Podobnie jak to miało miejsce w przypadku druku 650, założenia Projektu stoją w
sprzeczności z oczekiwaniami członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
oraz samych kas. Nie tylko bowiem nie zmierzają one do zwiększenia funkcjonalności
systemu SKOK, lecz tworzą poważne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa i
stabilności finansowej tego systemu. Charakter tych założeń sprawia, że zasadniczo aktualne
pozostają te argumenty i okoliczności, które podnoszone były w złożonym na ręce Pana
Marszałka stanowisku Kasy Krajowej do projektu zmian w ustawie o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych, zawartego w druku sejmowym nr 650.

I tak wskazać należy, że założenia Projektu stoją w sprzeczności z sześcioletnim
programem rozwoju ruchu SKOK, przyjętym w kwietniu 2008 roku przez Walne
Zgromadzenie Kasy Krajowej i zdają się mieć na względzie nie interesy systemu
spółdzielczych kas, a interesy podmiotów, prowadzącym względem kas działalność
konkurencyjną. Konsekwencją zachwiania stabilności i bezpieczeństwa systemu SKOK w
sposób oczywisty będzie bowiem zmniejszenie konkurencyjności usług spółdzielczych kas na
polskim rynku usług finansowych. Projekt godzi w ten sposób w przyjmowaną kilkakrotnie w
dokumentach rządowych, określających strategię rozwoju przedsiębiorczości w Polsce,
strategię rozwoju spółdzielczych kas jako podmiotów wspierających rozwój małej i średniej
przedsiębiorczości oraz zapewniających dostępność usług finansowych dla mniej zamożnych
obywateli, co zgodne jest z misją spółdzielczych kas pojętą jako tworzenie dla osób
niezamożnych alternatywy w dziedzinie usług finansowych, alternatywy w stosunku do
instytucji, które oferują im pożyczki na warunkach lichwiarskich. Wagi tej misji, zwłaszcza w
warunkach pogłębiających się zjawisk kryzysowych, nie sposób przecenić. Na uwagę
zasługuje fakt, iż – analogicznie jak to miało miejsce w przypadku projektu zawartego w
druku 650 - ani Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, ani też inne
podmioty systemu SKOK nie były włączone w prace nad tworzeniem Projektu. Ponownie
wiec naruszona została jedna z podstawowych zasad dobrego tworzenia prawa, a więc zasada
poprzedzenia tworzenia projektu rzetelną i wnikliwą debatą społeczną z udziałem podmiotów,
których akt normatywny ma dotyczyć, zmierzającą do ustalenia zakresu potrzeby ingerencji
ustawodawczej oraz dokonania analizy skutków projektowanej regulacji.


2
Poniżej przedstawiona została szczegółowa analiza rozwiązań zawartych w Projekcie.

III.

Rozdział 1. Przepisy ogólne.

Przedstawiony do konsultacji projekt przewiduje w art. 1 regulację odmienną w
stosunku do obowiązującego obecnie art. 1 ustawy o s.k.o.k., polegającą na rozszerzeniu
przedmiotu regulacji ustawy o kwestię nadzoru państwowego nad kasami i Kasą Krajową.
Poddanie spółdzielczych kas i Kasy Krajowej nadzorowi sprawowanemu przez Komisję
Nadzoru Finansowego może budzić wątpliwości z punktu widzenia jego zgodności z
zasadami spółdzielczymi w treści przyjętej przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy.
Jedną z podstawowych zasad spółdzielczych jest bowiem zasada autonomii spółdzielczości,
rozumiana jako niezależność spółdzielni od państwa, niewkraczanie państwa w jego funkcji
władczej w działalność spółdzielni, będących podmiotami prawa prywatnego. W przypadku
ruchu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, gdzie brak jest zaangażowania
środków publicznych, bezpośrednio lub pośrednio, w ich działalność, wprowadzenie
państwowego nadzoru nad tą działalnością budzi szczególne wątpliwości co do zgodności z
zasadą autonomii spółdzielczej. Rozwiązanie to może także budzić wątpliwości co do
zgodności z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej, którą państwo może
ograniczać jedynie w zakresie koniecznym dla ochrony życia i zdrowia, środowiska
naturalnego i ochrony konsumenta. Regulacje chroniące konsumenta, uprzywilejowujące go
w stosunku do przedsiębiorcy, stanowią wyjątek od ogólnych zasad równości prawnej
podmiotów oraz swobody działalności gospodarczej i wolności konkurencji. Zasady te
stanowią nie tylko podstawowe elementy ustroju społecznego i gospodarczego w świetle
Konstytucji RP (art. 20 – wolność działalności gospodarczej, art. 22 – ograniczenia tej
wolności dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes
publiczny), ale także są podstawowymi regułami prawa europejskiego. Wyjątki od tych zasad
na korzyść ochrony konsumenta uzasadnione są uznaniem go za słabszą ekonomicznie i
organizacyjnie stronę stosunków gospodarczych, prawo europejskie i Konstytucja RP
dopuszczają je w sposób wyraźny, zakreślając zresztą ich granice (art. 76 Konstytucji –
ochrona przed działaniami zagrażającymi zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed
nieuczciwymi praktykami rynkowymi). Z drugiej strony przedmiot działalności
spółdzielczych kas, które prowadzą działalność w dziedzinie usług finansowych na rzecz osób

3
fizycznych, w ogromnej większości konsumentów, uzasadnia podejmowanie przez Państwo
działań w kierunku ochrony konsumentów, w szczególności działań kontrolnych. Dlatego też,
ponieważ kierunek rozwoju spółdzielczych kas jest taki, że samodzielnie stworzyły one
rozbudowany i skuteczny system monitoringu, kontroli i nadzoru w celu zapewnienia
stabilności finansowej kas, uzupełnienie tego systemu poprzez mechanizm prawidłowo
sprawowanego nadzoru państwowego może przyczynić się do wzmocnienia stabilności tego
systemu. Taka regulacja może więc być zasadna, warunkiem jej funkcjonalności jest jednak
prawidłowe uregulowanie zasad i trybu sprawowania takiego nadzoru. Szczegółowe przepisy
projektowanej ustawy poświęcone tej problematyce budzą jednak głębokie wątpliwości
nie tylko co do ich funkcjonalności, ale także co do ich zgodności z Konstytucją, o czym
będzie mowa niżej. Przepisy te są także niezgodne z zasadą adekwatności nadzoru do
ryzyka prowadzonej działalności. Założenia Projektu w tym zakresie zakładają bowiem
wewnętrzną sprzeczność – z jednej strony wprowadza on rozwiązania zmierzające do
ograniczenia zakresu działalności Kasy Krajowej i zmniejszenia siły kapitałowej jej
samej i zrzeszonych w niej kas, z drugiej nakłada na kasy i Kasę Krajowa nadzór w
rozmiarze analogicznym, a nawet – w szeregu przypadków - dalej idącym niż dla dużych
banków, prowadzących działalność w pełnym zakresie określonym ustawą – Prawo
bankowe, wprowadzając jednocześnie rozwiązania zmniejszające bezpieczeństwo i
stabilność finansową systemu SKOK. Należy przy tym podkreślić, że Projekt, mimo iż
wprowadza nad kasami tak daleko idący nadzór państwowy, o natężeniu nie mniejszym
niż nadzór nad bankami, nie wprowadza żadnych rozwiązań zmierzających do
wyrównania dyskryminacji spółdzielczych kas w stosunku do banków (takimi
rozwiązaniami mogłyby być np. wprowadzenie możliwości wystawiania tytułów
egzekucyjnych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych na wzór bankowych
tytułów egzekucyjnych, możliwości tworzenia rezerw w ciężar kosztów uzyskania
przychodów, możliwości sekurytyzacji wierzytelności na zasadach analogicznych jakie
istnieją w systemie bankowym).

W art. 3 projektu proponuje się odstąpienie od zasady, przewidzianej w art. 3 ust. 2
obowiązującej ustawy o s.k.o.k., zgodnie z którą kasy prowadza działalność niezarobkową.
Do propozycji tej należy się odnieść pozytywnie, albowiem zasada ta wywoływała w praktyce
działalności kas szereg istotnych problemów, w tym także rodziła negatywne konsekwencje
finansowe w wyniku braku możliwości zaliczania odpisów amortyzacyjnych do kosztów
uzyskania przychodów.

4

Projekt przewiduje w art. 6 wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia Komisji
Nadzoru Finansowego na utworzenie kasy oraz określa tryb występowania z wnioskiem o
wydanie takiego zezwolenia, termin na wydanie przez Komisje nadzoru Finansowego decyzji
w tym przedmiocie, jak również formułuje przesłanki odmowy wydania zezwolenia.
Projektowany art. 6 zmierza do zasadniczego przekonstruowania procesu tworzenia
spółdzielczej kasy, przy czym jest to jedna z tych regulacji, które szczególnie naruszają
zasady autonomii spółdzielni i jej niezależności od Państwa. W wyniku przyjęcia
proponowanych rozwiązań proces tworzenia spółdzielczej kasy uległby znacznemu
skomplikowaniu, a przez to utrudnieniu i wydłużeniu. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń
należy także wskazać, że w dobie kryzysu finansowego wprowadzanie rozwiązań
prowadzących do ograniczenia rozwoju rynku finansowego należy uznać za szczególnie
szkodliwe.
Regulacja zaproponowana w art. 6 stanowi przy tym nieuzasadnioną rezygnację przez
polskiego ustawodawcę z korzystania z wyłączenia spółdzielczych kas spod wymagań
Dyrektywy bankowej, co było jednym z bardziej znaczących i niekwestionowanych osiągnięć
procesu akcesyjnego.

W art. 7 projektu proponuje się wprowadzić regulację, zgodnie z którą statut kasy
powinien określać w szczególności zasady funkcjonowania kontroli wewnętrznej oraz
fundusze i zasady gospodarki finansowej (ust. 1); zmiana statutu kasy wymagałaby
zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego (ust. 2), a Komisja odmawiałaby
zatwierdzenia zmiany statutu kasy, jeżeli zmiana ta prowadzi do naruszenia przepisów prawa
lub bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków (ust. 3). Projektowany przepis ust. 1
formułuje względem statutu kasy wymagania analogiczne do tych, jakie obowiązują w tym
zakresie w stosunku do statutu banku. Za stanowczo zbyt daleko idącą i niczym
nieuzasadnioną należy uznać propozycję zawartą w ust. 2. Wymóg zatwierdzenia każdej
zmiany statutu kasy, bez względu na to, czego ta zmiana dotyczy wykracza znacznie poza
zakres wymogów, jakie prawo bankowe przewiduje w przypadku zmian statutu banku,
stwarzając podstawy do nadmiernej, niczym nie ograniczonej ingerencji organu państwowego
w materię statutową organizacji spółdzielczej i godząc w ten sposób w zasadę autonomii
spółdzielni. Należy tu zwrócić uwagę, że przepisy prawa spółdzielczego bardzo szeroko
ujmują tak zwaną materię statutową spółdzielni, czyli katalog postanowień, jakie statut
spółdzielni powinien zawierać (materia statutowa obligatoryjna) i jakie zawierać może

5
(materia statutowa fakultatywna). Przepisy prawa spółdzielczego w zakresie wymagającym
dostosowania do nich zapisów statutów spółdzielni ulegają bardzo częstym zmianom. Gdyby
każda taka zmiana statutu spółdzielni musiała wiązać się z uzyskiwaniem zgody KNF, byłoby
to rozwiązanie oczywiście dysfunkcjonalne. Dlatego konieczne jest albo zrezygnowanie z
tego wymogu, albo co najmniej zakreślenie katalogu zmian statutu, wymagających takiej
zgody. Nie mającą odpowiednika w prawie bankowym i dającą zbyt szerokie kompetencje,
przy braku ustawowo określonych kryteriów oceny jest także propozycja ust. 3, dającego
Komisji prawo odmowy zatwierdzenia zmiany statutu kasy, jeżeli zmiana ta prowadzi do
naruszenia przepisów prawa lub bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków (ust. 3).
Należy tu wskazać, że każda zmiana statutu kasy podlega wpisaniu do Krajowego Rejestru
Sądowego i jest – przed dokonaniem wpisu - przedmiotem badania przez sąd rejestrowy pod
kątem jej zgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia
1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186,
ze zm.) sąd rejestrowy bada, czy dołączone do wniosku dokumenty są zgodne pod względem
formy i treści z przepisami prawa. Proponowana w projekcie regulacja prowadziłaby zatem
do zdublowania kompetencji sądu rejestrowego i równoległym ich powierzeniu Komisji
Nadzoru Finansowego. Regulację tę należy uznać za wadliwą, a zarazem zbędną. Brak jest
też uzasadnienia dla powierzenia Komisji kompetencji w zakresie badania, czy zmiana statutu
prowadzi do naruszenia bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków. Kompetencji takich
Komisja nie posiada bowiem w stosunku do banków.

Rażąco niezgodne z Konstytucją, a zarazem szczególnie niebezpieczne dla stabilności
systemu SKOK regulacje znalazły się w art. 9 i 10 projektu. Przepis art. 9 zakłada
obligatoryjny podział lub obligatoryjne przekształcenie w bank komercyjny kasy, której
fundusze własne osiągną poziom 10.000.000 euro. Nie zostało wyjaśnione, dlaczego przyjęto
właśnie taki a nie inny pułap funduszy własnych, po osiągnięciu którego zadziałać ma
obligatoryjnie mechanizm podziału kasy albo jej przekształcenia w instytucję bankową.
Oczywistym natomiast jest, że regulacja ta narusza zasadę autonomii spółdzielni, wolności
wyboru formy zrzeszania się oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiąc
zarazem jaskrawy przykład dyskryminacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
w stosunku do banków. Przyjęcie tej regulacji pociągnęłoby za sobą istotne osłabienie
stabilności systemu SKOK. Wyjście z systemu największych, najbardziej efektywnych
ekonomicznie kas spowodowałby gwałtowne i znaczące uszczuplenie środków funduszu

6