Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

finansowa będzie miała trwałe podstawy określone w uchwale budżetowej, a nie
w projekcie budżetu.
Projektowany przepis zakłada, że uchwalenie uchwały budżetowej powinno nastąpić
przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach
– nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego (a nie jak obecnie do dnia 31
marca roku budżetowego). Jednocześnie, w przypadku nieuchwalenia uchwały
budżetowej w terminie do dnia 31 stycznia roku budżetowego, regionalna izba
obrachunkowa, do ostatniego dnia miesiąca lutego roku budżetowego (nie jak obecnie
do 30 kwietnia), ma obowiązek ustalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego
w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.
3. Wprowadzono
zasadę zrównoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie wydatków bieżących. Zasada ta obowiązuje w odniesieniu do wykonanego
budżetu na koniec roku i nie dotyczy wykonywania budżetu w ciągu roku.
Wykonane wydatki bieżące nie będą mogły być wyższe niż wykonane dochody
bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki.
W wyjątkowej sytuacji realizacji zadań bieżących ze środków UE, wykonane wydatki
bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę
budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jednakże jedynie o kwotę związaną
z realizacją zadań bieżących ze środków UE w przypadku, gdy kwota ta nie została
przekazana w danym roku budżetowym. Tego typu rozwiązania sprzyjać będą
racjonalnej gospodarce finansowej.
4.
Zaproponowano ustalanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia dla jednostek
samorządu terytorialnego.
Nowa konstrukcja wskaźnika z jednej strony znosi ograniczenia wiążące dziś
jednostki samorządu terytorialnego o znacznym potencjale rozwojowym, dla których
zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem
bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej zaś – dyscyplinuje jednostki, których
wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy
zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek.
Przewiduje się, iż roczna wartość spłat zobowiązań i ich obsługi do planowanych
dochodów nie może przekroczyć wskaźnika opartego na średniej arytmetycznej
z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących, powiększonych
o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do
dochodów ogółem. Wskaźnik ten jest liczony na podstawie wielkości wynikających
ze sprawozdań z trzech ostatnich lat i przedstawia rzeczywiste możliwości danej
jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spłaty zobowiązań.
W celu utrzymania zobowiązań związków jednostek samorządu terytorialnego na
bezpiecznym poziomie, zaproponowano by w limicie spłaty zobowiązań jednostki
samorządu terytorialnego uwzględnić kwotę przypadających w danym roku
budżetowym spłat i wykupów zobowiązań związku współtworzonego przez daną
jednostkę samorządu terytorialnego:
- w
wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji
współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych
lub wykupywanych w danym roku budżetowym,
-
natomiast w pozostałych przypadkach w wysokości proporcjonalnej do jej
udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem.
Jednocześnie w celu zwiększenia zdolności absorpcji środków unijnych i środków
z pomocy udzielonej przez państwa Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu,
zaproponowano wyłączenie wymienionych środków z ograniczeń limitujących spłatę
zobowiązań - określając przy tym, iż wyłączenia są stosowane w terminie nie

39

dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu
refundacji dokonanych wydatków ze środków pochodzących z budżetu UE i środków
EFTA.
Podkreślenia wymaga, że proponowany przepis jest wynikiem postulatów zgłaszanych
wielokrotnie przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym na Komisji Wspólnej
Rządu i Samorządu Terytorialnego o zniesienie, nieadekwatnych ich zdaniem do
faktycznej zdolności kredytowej jednostek, obecnych limitów zadłużenia.

d)
w rozdziale 4 – Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego
1. Uściślono przepisy dotyczące procedury postępowania w przypadku
niewykorzystania części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego.
Stosownie do proponowanych regulacji, dotacje udzielone z budżetu samorządowego
w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegać będą zwrotowi
do budżetu w terminie do 15 lutego roku następnego, zaś w przypadku podjęcia przez
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie wydatków
niewygasających, niewykorzystana część dotacji podlegałaby zwrotowi do budżetu
w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Od kwot dotacji zwróconych po
terminie naliczane będą odsetki w wysokości określonej, jak dla zaległości
podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu.
2.
Doprecyzowano zakres wydatków niewygasających z budżetu jednostek samorządu
terytorialnego (zmniejszenie potencjalnego zakresu wydatków niewygasających).
Projektowany przepis istotnie ogranicza instytucję wydatków niewygasających.
Po pierwsze zrezygnowano z regulacji, z której wynika, że pewna kategoria
wydatków nie wygasa z mocy ustawy (wydatki „unijne”). Po drugie, możliwość
ustalenia wydatków niewygasających będzie dotyczyła jedynie tych wydatków,
w
odniesieniu do których zawarte zostały umowy o zamówienie publiczne
lub wkrótce takie umowy zostaną zawarte – w wyniku zakończonego postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy.
Określono przy tym, że ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego
w wykazie, ustalony przez organ stanowiący, upływa 30 czerwca roku następnego.
rodki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez organ stanowiący
podlegają przekazaniu na dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego
w terminie 7 dni od dnia określonego przez organ stanowiący.
3.
Rozszerzono zakres uprawnień zarządu jednostki samorządu terytorialnego
do wykonywania budżetu (możliwość wprowadzania zmian w ramach działu, jednak
wyłącznie w zakresie wydatków bieżących).
4. Wprowadzono
możliwości dla organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego do upoważnienia zarządu jednostki samorządu terytorialnego do
przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu
terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku
budżetowym i w latach następnych jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania
jednostki i których płatności przypadają w tych latach.
5.
Podobnie, jak w przypadku dysponentów części budżetowych, analogiczny przepis
wprowadzono w przypadku dokonywania wydatków przy użyciu kart płatniczych z
budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Szczegółowe zasady, sposób i tryb
przyznawania i korzystania ze służbowych kart płatniczych, określa w tym przypadku
uchwała zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Projektowane przepisy mają na
celu wprowadzenie jednolitych zasad korzystania z kart płatniczych w jednostkach
sektora finansów publicznych.

40


e)
w rozdziale 5 – Tryb zatwierdzenia wykonania budżetu jednostki samorządu
terytorialnego
1.
Zaproponowano zmiany w zakresie zatwierdzania wykonania budżetu jednostki
samorządu terytorialnego.
Projektowane przepisy zakładają obowiązek przedkładania przez zarząd jednostki
samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 marca następnego roku
budżetowego, organowi stanowiącemu:
-
sprawozdania rocznego z wykonania budżetu tej jednostki, zawierającego
zestawienie dochodów i wydatków wynikających z zamknięć rachunków
budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej
niż w uchwale budżetowej,
-
sprawozdania z wykonania planów finansowych jednostek, dla których
organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego,
- informację o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego.
W proponowanych przepisach informacja o stanie mienia nie będzie już przedkładana
wraz z projektem uchwały budżetowej, ale będzie przedkładana razem z innymi
dokumentami, w procesie zatwierdzania wykonania budżetu jednostki samorządu
terytorialnego.
2. Określono jednoznacznie jakie elementy zawiera sprawozdanie z wykonania budżetu
jednostki samorządu terytorialnego.
Nowe przepisy wskazują, iż w sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki
samorządu terytorialnego muszą być zawarte w szczególności następujące informacje:
-
dochody i wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego
w szczegółowości określonej jak w uchwale budżetowej,
-
zmiany w planie wydatków na realizacje programów i projektów
realizowanych ze środków Unii Europejskiej, dokonane w trakcie roku
budżetowego,
- stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich.
3. Wprowadzono
obowiązek badania sprawozdania finansowego niektórych jednostek
samorządu terytorialnego.
Projekt ustawy wprowadza obowiązek corocznego badania sprawozdania finansowego
w największych jednostkach samorządu terytorialnego w celu uzyskania dodatkowego
zapewnienia w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej.
4.
Wprowadzono przepisy, na podstawie których organ stanowiący w terminie do dnia
30 czerwca (a nie jak obecnie do 30 kwietnia) będzie rozpatrywać wniosek w sprawie
absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:
-
sprawozdaniem z wykonania budżetu,
- sprawozdaniem
finansowym,
- opinią z badania sprawozdania finansowego,
- opinią regionalnej izby obrachunkowej,
- informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego,
-
stanowiskiem komisji rewizyjnej.

W dziale V projektu ustawy – rodki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł
zagranicznych, niepodlegające zwrotowi.

W zakresie środków europejskich (tj. funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków pomocy od państw – członków EFTA)

41

projekt, poza wyodrębnieniem budżetu środków europejskich w ramach budżetu państwa,
zakłada również zmianę systemu przepływów finansowych.

Zakładana zmiana systemu przepływów finansowych polega na wyznaczeniu centralnego
podmiotu płatniczego (Bank Gospodarstwa Krajowego) do realizacji płatności dla
beneficjentów programów. Zakłada się, że Bank Gospodarstwa Krajowego będzie dokonywał
wszystkich płatności w programach na rzecz wszystkich beneficjentów z rachunków
otwartych w tym banku przez Ministra Finansów za wyjątkiem wydatków dokonywanych w
ramach projektów pomocy technicznej. Oznacza to, że płatności realizowane przez BGK będą
jedyną formą przekazywania środków beneficjentom, a tym samym płatności te przestaną
mieć formę dotacji rozwojowych. Taki system płatności wychodzi naprzeciw zgłaszanym
często postulatom i pozwoli wyeliminować trudności związane z przekazywaniem i
rozliczaniem dotacji, w szczególności na przełomie roku budżetowego. Podobnie,
ograniczona zostanie skala środków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego oraz
problemy z ich wykorzystaniem, bowiem w ogóle nie będzie konieczności ich wykazywania i
zgłaszania do rozporządzenia Rady Ministrów.
System zakłada, że środki europejskie, po ich przekazaniu do Polski przez Komisję
Europejską będą gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych Ministra Finansów.
Następnie, środki te będą zasilały rachunki otwarte w Banku Gospodarstwa Krajowego
przeznaczone do obsługi płatności dla beneficjentów. Minister Finansów zapewni płynność na
tych rachunkach w celu prawidłowej realizacji płatności, zgodnie z harmonogramem płatności
przedstawianym przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz ministra
właściwego do spraw rybołówstwa. Bank Gospodarstwa Krajowego będzie wykonywał swoje
zadania na podstawie umowy z Ministrem Finansów Zakres umowy opisany w ustawie ma
charakter otwarty, co pozwoli na wprowadzenie do niej przepisów, które mogą wynikać ze
szczególnych zaleceń Komisji Europejskiej (np. odnośnie do wymagań co do obowiązku
poddania banku audytowi lub kontroli).
Zmiany w zakresie systemu dokonywania płatności polegają przede wszystkim na zmianie
płatnika regulującego te płatności. W przypadku konieczności dokonania płatności na rzecz
beneficjenta, instytucja, z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie projektu będzie
składała do BGK zlecenie płatności. Pozostawiono przy tym, w szczególnie uzasadnionych
przypadkach możliwość dokonywania płatności zaliczkowych (szczególne przypadki mogą
wynikać ze specyfiki i charakteru poszczególnych projektów, działań lub całych programów).
Płatności będą przekazywane do beneficjenta przez BGK. Natomiast w przypadku, gdy
instytucją zarządzającą lub instytucją pośredniczącą jest samorząd województwa, płatności
przekazywane są na rachunek samorządu województwa, z wyjątkiem sytuacji, gdy
beneficjentem w ramach takich programów będzie państwowa jednostka budżetowa, która
będzie miała zaplanowane środki w ramach części budżetowej dysponenta. Dysponent udziela
zgody na dokonanie płatności lub upoważnia inną instytucję do wydawania takiej zgody
pisemnie. Zgoda może być wydawana na określoną kwotę, lub jednorazowo, co zależy od
dysponenta. Po dokonaniu płatności BGK poinformuje właściwą instytucję o dokonaniu takiej
płatności. Informacja taka przekazana zostanie również dysponentowi części budżetowej w
celu jej właściwego zaklasyfikowania w budżecie. Ustawa przewiduje wydanie przez Ministra
Finansów w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego oraz
ministrem właściwym do spraw rybołówstwa rozporządzenia określającego kwestie związane
z właściwym informowaniem wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie
dokonywania płatności w celu zapewnienia rzetelnej kontroli i ewidencji przekazywanych
środków.
Równocześnie, ze względu na fakt, iż ustawa dopuszcza przekazywanie płatności
zaliczkowych, ustalono rygory dotyczące rozliczenia takiej płatności przewidując, że

42

rozliczenie dotyczące co najmniej 70% przekazanej kwoty, powinno nastąpić w terminie 3
miesięcy od dnia jej otrzymania.
Zapewnienie płynności na rachunkach Ministra Finansów w Banku Gospodarstwa Krajowego
pozwoli zapewnić także płynne finansowanie realizacji projektów.
Nadmienić należy, że należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów
finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią niepodatkowe należności
budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, których sposób odzyskiwania oraz udzielania
ulg w ich spłacie opisano w rozdziale 5 ustawy „Zasady gospodarowania środkami
publicznymi”.

Z drugiej strony, projektowany system przyczyni się do wzmocnienia kontroli nad środkami
budżetowymi przekazywanymi w ramach systemu. Wprowadzenie jednego podmiotu
dokonującego płatności wyeliminuje szereg pośredników przy przekazywaniu dotacji, co
pozwoli na bardziej racjonalne i efektywne zarządzanie środkami budżetu państwa. rodki
przekazywane będą bowiem na rachunki BGK w sytuacji, gdy będzie to rzeczywiście
konieczne, tj. gdy konieczne będzie dokonanie płatności na rzecz beneficjenta. Pozwoli to
także na większą kontrolę wykorzystania tych środków przez Ministra Finansów.
Przekazywanie środków z budżetu państwa jedynie do jednego podmiotu uprości rozliczenie
tych środków w budżecie i pozwoli także na płynne finansowanie programów na przełomie
roku budżetowego.

Należy także podkreślić, że wprowadzenie nowego podmiotu do systemu przepływów
finansowych nie spowoduje dublowania się kompetencji kontrolnych a jedynie doprowadzi
do uproszczenia przepływów. Bank Gospodarstwa Krajowego ma bowiem pełnić jedynie
funkcje płatnika, nie zaś kolejnego podmiotu dokonującego kontroli w ramach projektów.
Projektowany system zakłada pozostawienie systemu instytucjonalnego wdrażania NSRO w
niezmienionym kształcie.

Ze względu na specyficzny charakter środków na realizację programów transgranicznych, w
tym zakresie przewidziano pozostawienie dotychczasowego systemu płatności.

W dziale VI projektu ustawy – Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w
jednostkach sektora finansów publicznych

1.
W znacznej mierze utrzymano lub nieznacznie zmodyfikowano przepisy dotychczas
obowiązujące. Jednocześnie przedkładany projekt zakłada wprowadzenie
dodatkowych regulacji mających na celu usprawnienie i wzmocnienie systemu audytu
wewnętrznego.
2. Wprowadzono
zmienioną definicję audytu wewnętrznego wskazując
w projektowanym przepisie, że audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną
iobiektywną, której celem jest przysporzenie jednostce wartości dodanej i
usprawnienie jej funkcjonowania. Audyt wspiera jednostkę w realizacji jej zadań
poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Jest to
definicja możliwie zbliżona do powszechnie uznanych międzynarodowych definicji
audytu wewnętrznego z koniecznymi modyfikacjami wynikającymi z obowiązujących
zasad techniki prawodawczej.
3. Zaproponowano
podporządkowanie audytorów wewnętrznych kierownikom jednostek
(ministrom).
Projekt ustawy zakłada zmianę obecnie istniejących uregulowań w zakresie
podległości audytorów wewnętrznych określając, iż kierownik komórki audytu

43