Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, a więc w przypadku ministerstw
audytorzy wewnętrzni będą podlegać bezpośrednio ministrom.
Należy podkreślić, że celem przyjętego rozwiązania jest faktyczne wzmocnienie
pozycji i znaczenia stanowiska kierownika jednostki, czyniąc je w pełni
odpowiedzialnym za działanie podległych audytorów wewnętrznych, jak również
usunięcie dotychczasowych wątpliwości dotyczących relacji: audytor wewnętrzny-
koordynator audytu wewnętrznego-kierownik jednostki.
Obecnie podporządkowanie audytorów wewnętrznych dyrektorom generalnym
powoduje znaczną, niekorzystną dysproporcję liczby realizowanych zadań
audytowych w obszarach związanych z podstawową działalnością jednostek, a więc w
zakresie realizacji zadań na nie nałożonych, w stosunku do działalności
wspomagającej, za którą odpowiada dyrektor generalny.
Zmiana podporządkowania audytorów ma na celu zmianę opisanej powyżej
dysproporcji w audytowaniu obszarów działalności wspomagającej w stosunku
do obszarów działalności podstawowej oraz umożliwienie realizacji podstawowego
celu audytu wewnętrznego jakim jest wsparcie kierownika jednostki w osiąganiu
planowanych celów i zadań.
Zaznaczyć należy, że przyjęte rozwiązanie nie narusza kompetencji dyrektora
generalnego w zakresie sprawowania bezpośredniego nadzoru nad komórkami
organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań.
W konsekwencji nakłada to na dyrektorów generalnych obowiązek zapewnienia
warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia
audytu wewnętrznego, w tym organizacyjnej odrębności komórki audytu
wewnętrznego oraz ciągłości prowadzenia audytu w jednostce.
Proponuje się też, aby minister w ramach kierowanych przez siebie działów
administracji rządowej mógł kształtować system audytu wewnętrznego poprzez
wskazywanie jednostek, które będą zobowiązane do prowadzenia audytu
wewnętrznego czy określania sposobu jego prowadzenia (tj. czy przez audytorów
wewnętrznych zatrudnionych w jednostkach czy też przez usługodawcę
zewnętrznego).
W powyższym zakresie nie zmienią się regulacje w odniesieniu do jednostek
samorządu terytorialnego, gdzie tak jak dotychczas komórka audytu wewnętrznego
będzie podporządkowana organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi,
burmistrzowi, prezydentowi miasta lub przewodniczącemu organu wykonawczego
powiatu i województwa, czyli staroście albo marszałkowi.
4.
Istotnym novum w przedkładanym projekcie jest utworzenie komitetów audytu.
Projekt ustawy przewiduje utworzenie komitetów audytu jako ciał doradczych
dla ministrów w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego
w kierowanych przez nich działach administracji rządowej (z wyłączeniem działów
administracji rządowej, w których prócz ministerstwa nie występują jednostki
podległe lub nadzorowane). Komitet audytu miałby składać się z osób w części
niezależnych (niezwiązanych z jednostką ani działem) i w części umiejscowionych na
najwyższym szczeblu zarządzania (w randze sekretarza lub podsekretarza stanu), o
kwalifikacjach i umiejętnościach stanowiących rękojmię stanowienia rzeczywistego
ciała doradczego dla ministra. Wprowadzenie takich rozwiązań ma na celu
ustanowienie audytu wewnętrznego jako efektywnego i skutecznego narzędzia oceny
funkcjonowania kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej oraz realizacji
celów i zadań określonych przez ministra, a także dostarczania systemowych analiz
obejmujących więcej niż jedną jednostkę.

44

5. Wprowadzono
zróżnicowanie obowiązku prowadzenia audytu wewnętrznego
w zależności od środków publicznych jakimi dysponuje jednostka sektora finansów
publicznych.
Projekt ustawy proponuje na nowo określenie katalogu jednostek sektora finansów
publicznych zobowiązanych do prowadzenia audytu wewnętrznego, zobowiązując
do jego prowadzenia największe jednostki sektora finansów publicznych, wymienione
enumeratywnie w projektowanych przepisach, oraz dysponujące największymi
środkami publicznymi poprzez określenie progu finansowego. Co do zasady audyt
wewnętrzny prowadzony jest w jednostkach sektora finansów publicznych
gospodarujących środkami powyżej 40 mln zł. Wysokość progu jest taka sama, jak
obecnie obowiązująca. Z obowiązku zostaną zwolnione natomiast małe jednostki,
enumeratywnie wymienione w obecnie obowiązującej ustawie, jak np. prokuratury,
jednostki organizacyjne Służby Więziennej, państwowe osoby prawne, których skala
wydatków nie uzasadnia konieczności obligatoryjnego prowadzenia audytu
wewnętrznego.
Projekt ustawy przewiduje możliwość prowadzenia audytu wewnętrznego
w jednostkach sektora finansów publicznych przez usługodawców zewnętrznych, o ile
minister nadzorujący jednostkę nie nakaże zatrudnienia audytora wewnętrznego.
Z tego rozwiązania będą mogły skorzystać jednostki gospodarujące środkami
nieprzekraczającymi 100 mln zł lub zatrudniające mniej niż 200 pracowników. Takie
rozwiązania pozwolą na bardziej efektywne wykorzystanie istniejących zasobów
audytorów wewnętrznych oraz uelastycznią rynek pracy audytorów wewnętrznych.
Dodatkowo, kierownik jednostki będzie miał możliwość zamówienia
specjalistycznego audytu (np. informatycznego), którego nie jest w stanie wykonać
audytor wewnętrzny zatrudniony na stałe z powodu braku odpowiedniego
wykształcenia, doświadczenia albo narzędzi. Usługodawca będzie zobowiązany do
prowadzenia audytu na podstawie tych samych przepisów i standardów oraz będzie
poddany takim samym obowiązkom, które wynikają np. z zakresu koordynacji
prowadzonej przez Ministra Finansów.
6.
Zaproponowano poszerzenie kręgu osób uprawnionych do prowadzenia audytu
wewnętrznego.
7.
Projekt ustawy dopuszcza możliwość prowadzenia audytu wewnętrznego przez
osobę, która posiada dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego oraz
legitymuje się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu
wewnętrznego, wydanym przez jednostkę organizacyjną, która w dniu wydania
dyplomu była uprawniona, zgodnie z odrębnymi przepisami, do nadawania stopnia
naukowego doktora nauk ekonomicznych lub prawnych. Przy czym za praktykę w
zakresie audytu wewnętrznego uważa się udokumentowane wykonywanie czynności
związanych z przeprowadzaniem audytu wewnętrznego, w wymiarze czasu pracy nie
mniejszym niż ½ etatu czynności związanych z przeprowadzaniem audytu w zakresie
środków unijnych przez inspektorów kontroli skarbowej oraz czynności związanych
z nadzorowaniem lub wykonywaniem czynności kontrolnych przez inspektorów
Najwyższej Izby Kontroli.
Rozwiązanie stanowić będzie ważną perspektywę awansu dla obecnych „asystentów
audytu”, czyli osób niezatrudnionych na stanowisku audytora, wykonujących
czynności pomocnicze i zdobywających tym samym niezbędne i cenniejsze w wielu
przypadkach od formalnych kwalifikacji doświadczenie audytowe. W przekonaniu
projektodawcy doświadczenie stanowi bowiem jeden z najistotniejszych elementów
przesądzających o jakości wykonywanego audytu wewnętrznego, zaś certyfikacja jest

45

ważnym elementem rozwoju zawodowego, który nie powinien być jedynym
sposobem dopuszczenia do zawodu.
Wprowadzenie dodatkowej możliwości zdobycia kwalifikacji uprawniających do
prowadzenia audytu wewnętrznego ma istotne znaczenie, bowiem przeprowadzone
analizy wskazują, iż ok. 20% jednostek zobowiązanych do prowadzenia audytu
wewnętrznego ma problemy z zatrudnieniem audytorów wewnętrznych.
Jednocześnie w ocenie projektodawcy specyfika audytu wewnętrznego jest na tyle
odmienna, iż nie powinien istnieć automatyzm w przyznawaniu uprawnień
kontrolerom Najwyższej Izby Kontroli oraz inspektorom kontroli skarbowej.
Wprowadzono przepis przejściowy, który daje tym osobom dwa lata na uzyskanie
jednego z certyfikatów wymienionych w ustawie albo odbycie dwuletniej praktyki w
przeprowadzaniu audytu uzupełnionej o przygotowanie teoretyczne na studiach
podyplomowych. Oznacza to, że w praktyce osoby, które dysponują omawianymi
uprawnieniami, po dwóch latach, jeżeli uzupełnią swoje kwalifikacje o dyplom
studiów podyplomowych, uzyskają pełen dostęp do zawodu audytora.
8. Nastąpiła zmiana w zakresie ochrony stosunku pracy audytorów wewnętrznych.
Proponuje się, aby audytorzy wewnętrzni byli objęci taką samą ochroną stabilności
stosunku pracy, jaką przewidują przepisy prawa pracy dla pozostałych pracowników
jednostek. Projektodawca uznaje, iż funkcjonowanie przepisów „narzucających”
współpracę audytora z kierownikiem (a takie ma miejsce w przypadku niewyrażenia
przez Ministra Finansów zgody na rozwiązanie stosunku pracy) w efekcie i tak nie
spowoduje rzeczywistej kooperacji tych dwóch podmiotów. Ponadto, jak pokazuje
doświadczenie kilkuletniego funkcjonowania przepisów dotyczących ochrony
stosunku pracy audytorów wewnętrznych, Minister Finansów najczęściej bywa
angażowany w konflikt między dwoma podmiotami, w wielu przypadkach noszący
znamiona konfliktu personalnego, a nie będącego wynikiem ustaleń poczynionych w
trakcie audytu wewnętrznego. Zatem sprawy tego rodzaju powinny pozostawać
w zakresie rozpoznania i decyzji sądowej, a nie organu administracji. Jednocześnie,
uznając szczególną rolę i znaczenie stabilności stosunku pracy kierowników komórek
audytu w ministerstwach, zaproponowano utrzymanie ochrony w tym zakresie i
jednocześnie przekazanie decyzji w tych przypadkach do właściwych komitetów
audytu.


Ocena skutków regulacji

1.
Cel wprowadzenia ustawy

Pomimo znacznych różnic w charakterze i zakresie wprowadzanych modyfikacji w obu
poprzednich ustawach o finansach publicznych, jedno co je łączy to brak zmian dotyczących
pierwotnej materii tworzącej sektor finansów publicznych, tj. form organizacyjnych sektora.
Obecnie obowiązująca ustawa (podobnie jak jej poprzedniczka) nie wprowadziła bowiem
nowych form organizacyjnych publicznej gospodarki finansowej. Posługuje się formami
występującymi w poprzedniej ustawie, z tą tylko różnicą, że zlikwidowała środki specjalne,
wprowadzając częściowo w ich miejsce tzw. fundusze motywacyjne i rachunki dochodów
własnych jednostek budżetowych. Konsekwencją dotychczasowego braku działań w tym
zakresie jest system, którego podstawowa struktura organizacyjna pozostaje niezmieniona od

46

przeszło 60 lat. Dlatego być może warto zadać sobie pytanie, czy przypadkiem nie
zastępujemy jednej formy organizacyjnej drugą, która jest równie mało elastyczna,
nieprzejrzysta i nieefektywna? Czy nie likwidujemy jedynie skutków bez poświęcenia
należytej uwagi przyczynom?
Wydaje się, że próby poszukiwania odpowiedzi na pytania podobnej natury legły u podstaw
obecnych prac w ramach reorganizacji systemu finansów publicznych. Efektem
wspomnianych działań jest przede wszystkim reorganizacja sektora finansów publicznych
przedstawiona w niniejszym projekcie. Głównym celem zaproponowanych zmian jest
przywrócenie państwu władzy w zakresie finansów publicznych. Dla realizacji tego celu
przedmiotowy projekt przewiduje przede wszystkim: nadanie nowego kształtu finansom
publicznym (oznaczające poważne zmiany w organizacji sektora finansów publicznych);
wprowadzenie stabilnych zasad dokonywania wydatków ze środków publicznych, a także
nałożenie na wszystkie instytucje sektora finansów publicznych przejrzystych obowiązków
sprawozdawczo-publikacyjnych.
W ocenie projektodawcy wprowadzenie zmian w organizacji i zasadach funkcjonowania
sektora finansów publicznych umożliwi odzyskanie orientacji w możliwościach finansowych
państwa oraz ułatwi identyfikację najsłabszych ogniw sektora finansów publicznych.
Osiągnięcie tego stanu jest niezbędnym punktem wyjścia do rozważania innych zmian, w tym
w źródłach dochodów publicznych (zwłaszcza podatkach oraz innych daninach publicznych).
Trzeba zatem zinwentaryzować możliwości finansowe i ciążące na państwu zobowiązania
ustrojowe. Bez takiego działania nigdy nie nastąpi poprawa kondycji finansów publicznych.
Przedkładany projekt ustawy jest aktem prawnym w znacznym stopniu zmieniającym
dotychczasowe zasady funkcjonowania finansów publicznych, porządkującym sektor
finansów publicznych w Polsce oraz dostosowującym zakres jednostek zaliczanych
do
sektora finansów publicznych do ESA’95 – europejskiego systemu rachunków
narodowych i regionalnych we Wspólnocie Europejskiej.
Nowa ustawa o finansach publicznych w zaprezentowanym kształcie pozwoli
na reorganizację sektora, a co się z tym wiąże, na dostosowanie regulacji do zmieniającej się
rzeczywistości i stosunków, które powstały po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej.
Projektodawca zdecydował się na zlikwidowanie gospodarstw pomocniczych jednostek
budżetowych, rachunków funduszy motywacyjnych, rachunków dochodów własnych
jednostek budżetowych i samorządowych funduszy celowych oraz znaczne ograniczenie
zakresu funkcjonowania zakładów budżetowych, ponieważ wielość funkcjonujących obecnie
form organizacyjnych stosowanych w sektorze finansów publicznych zmniejsza przejrzystość
finansów publicznych. Zaplanowano również nowe formy organizacyjno - prawne
dla
jednostek sektora finansów publicznych – agencję wykonawczą oraz instytucję
gospodarki budżetowej.

2.
Podmioty, na które oddziaływuje akt normatywny

Uregulowania zawarte w projekcie ustawy wpływają bezpośrednio na funkcjonowanie
znacznej części jednostek sektora finansów publicznych oraz przede wszystkim na budżet
państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego.
W celu dostosowania systemu finansów publicznych do systemu ESA’95, z jednostek obecnie
zaliczonych do sektora, wyłączone zostały jednostki badawczo-rozwojowe.

47


3. Konsultacje
społeczne

Uwzględniając wagę przedkładanych przepisów, koniecznością staje się potrzeba dotarcia
do możliwie szerokiego audytorium. Dlatego przedmiotowy projekt został przekazany do
uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych: Stowarzyszeniu Audytorów
Wewnętrznych IIA Polska, Stowarzyszeniu Audytorów Wewnętrznych Jednostek Sektora
Finansów Publicznych oraz Stowarzyszeniu Audytorów Wewnętrznych Szkół Wyższych, a
także zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej na ogólnodostępnej stronie
internetowej Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl).
Projekt ustawy o finansach publicznych był przedmiotem konsultacji ze Stroną Samorządową
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Unią Metropolii Polskich. W
szczególności dyskutowane były sprawy dotyczące:
• wieloletnich prognoz finansowych,
• likwidacji gospodarki pozabudżetowej i zakresu działalności pozostających zakładów
budżetowych ,
• wprowadzenia kontroli zarządczej i zmian przepisów o audycie,
• rezygnacji z konieczności opracowywania układu wykonawczego budżetu,
• skrócenia okresu uchwalania budżetu (nie później niż do dnia 31 stycznia roku
budżetowego),
• badania sprawozdań finansowych przez niezależnego biegłego rewidenta w
jednostkach samorządu terytorialnego, w których liczba mieszkańców przekracza
300 tys. ,
• zmiany terminów przyjęcia sprawozdania finansowego i udzielania absolutorium
zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Strona Samorządowa wyraziła zadowolenie, iż projekt nowej ustawy o finansach publicznych
w zakresie powyżej proponowanych rozwiązań wychodzi naprzeciw postulatom
samorządów. Jednocześnie Strona Samorządowa wskazywała na ograniczoną skuteczność
zasady, wprowadzanej w przypadku przekroczenia 60% relacji kwoty państwowego długu
publicznego do PKB oraz wnioskowała o zróżnicowanie możliwości dotowania
samorządowych zakładów budżetowych w zależności od rodzaju prowadzonej przez nie
działalności.
Projekt ustawy o finansach publicznych był przedmiotem opinii Rady Legislacyjnej przy
Prezesie Rady Ministrów, która stwierdziła, że zaproponowane zmiany ewoluują we
właściwym kierunku: likwidacja gospodarki pozabudżetowej, ujednolicenie agencji,
Wieloletni Plan Finansowy Państwa i wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu
terytorialnego.
Nie wystąpiły zgłoszenia podmiotów, które mogły zgłosić zainteresowanie pracami nad
projektem niniejszej ustawy stosownie do postanowień art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r.
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414).


48