Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

4. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa
i budżety jednostek samorządu terytorialnego

Przedkładany projekt powstał w wyniku analiz, obserwacji oraz badań obecnych regulacji
prawnych, jak i nowych rozwiązań systemowych i instytucjonalnych. Nowe unormowania
zawarte w niniejszym projekcie mają charakter porządkujący i dostosowujący organizację
sektora finansów publicznych do ciągle zmieniającej się rzeczywistości, jak również
racjonalizujący wydatki sektora finansów publicznych. Ustawa m. in. zwiększa konsolidację
wydatków budżetowych poprzez likwidację niektórych form prawno-organizacyjnych oraz
kategorii inwestycji wieloletnich.
Ze względu na charakter wprowadzanych niniejszym projektem ustawy zmian, skutki
implementowania ww. aktu będą mogły być ocenione w perspektywie dłuższej niż rok.
Przewiduje się, że regulacje zawarte w przedłożonym projekcie w efekcie nie spowodują
skutków finansowych polegających na zwiększeniu wydatków bądź zmniejszeniu dochodów
jednostek sektora finansów publicznych, choć spowodują zmiany zarówno w dochodach, jak
i wydatkach państwa, w tym głównie racjonalizację wydatków.
Zakłada się jednakże, że w początkowym okresie wdrażania przepisów projektowanej ustawy
można liczyć się z pewnymi kosztami, które w rezultacie zostaną zniwelowane
oszczędnościami, jakie przyniesie reforma finansów publicznych.
Odnosząc się do szczegółowych rozwiązań zawartych w ustawie projektodawca wyjaśnia, że:
•
Zdając sobie sprawę, że przygotowanie i wdrożenie budżetu zadaniowego wymaga
nakładów finansowych, czego dowodzą liczne doświadczenia międzynarodowe
i mając na względzie dbałość o stan finansów publicznych w Polsce założono
współfinansowanie tego zadania ze środków unijnych Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki. Szacunek kosztów reformy związanej z wdrożeniem budżetu
zadaniowego został przeprowadzony przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów
w 2006 r. na etapie przygotowania i negocjowania Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki z Komisją Europejską na ok. 63 mln EUR w latach 2008 – 2015. W 2008 r.
przedłożone zostały Instytucji Pośredniczącej II stopnia – Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów dwa wnioski o dofinansowanie, w efekcie których realizowane są projekty:
o Wsparcie przygotowania i wdrożenia budżetu zadaniowego na poziomie
centralnym w latach 2008-2012 (na kwotę ok. 40 mln zł), którego celem jest
opracowanie i wdrożenie metodyki budżetowania zadaniowego w sektorze
publicznym.
o Wdrożenie budżetu zadaniowego u wszystkich dysponentów środków
budżetowych w latach 2008-2012 (na kwotę ok. 50 mln zł), którego celem jest
zapewnienie sprawnej realizacji procesu wdrożenia budżetu zadaniowego
przez wszystkich dysponentów budżetowych w latach 2008 – 2012.
•
Opracowanie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa nie będzie powodowało
wzrostu kosztów administracyjnych ponieważ obecnie już dla różnych celów
pracownicy administracji publicznej sporządzają prognozy wieloletnie, które są
wykorzystywane chociażby do przygotowania Aktualizacji Programu Konwergencji.
Zawarte w projekcie ustawy regulacje mają na celu usankcjonować prowadzone
w tym względzie prace.
•
Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej (WPF) w jednostkach samorządu
terytorialnego, nie powinno spowodować dodatkowych kosztów administracyjnych

49

w tych jednostkach. WPF obejmie między innymi prognozę kwoty długu, która jest
sporządzana na podstawie obowiązującej ustawy o finansach publicznych i stanowi
dodatkową informację dołączaną do projektu uchwały budżetowej. Elementem WPF
będą również upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego

do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym
i w latach następnych jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki
i których płatności przypadają w latach następnych – również jest to element
sporządzany na podstawie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. W związku
z powyższym można założyć, że zadania związane z opracowywaniem WPF
nie spowodują dodatkowych kosztów administracyjnych dla jednostek samorządu
terytorialnego.
•
Ponieważ upoważniono ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do przejęcia
od jednostek sektora finansów publicznych (z wyjątkiem jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków) udziałów w spółkach, akcji spółek i obligacji
w emitowanych przez podmioty inne, będzie to wymagało dodatkowych nakładów
finansowych, lecz skala tych wydatków obecnie nie jest możliwa do przewidzenia.
•
Odnośnie regulacji odnoszących się do zagadnień związanych z audytem
wewnętrznym projektodawca wyjaśnia, że wynagrodzenie niezależnych członków
komitetu audytu planuje się ustalić w wysokości przeciętnego wynagrodzenia brutto
w sektorze przedsiębiorstw - analogicznie do wynagrodzeń członków rad nadzorczych
(które w lipcu 2008 r. wynosiło 3228,98 brutto w zł).
Minister tworzy komitet audytu dla działu administracji rządowej lub jeden wspólny
dla wszystkich kierowanych działów administracji.
Poniższe dane przedstawiają kwoty wynagrodzeń (dwóch lub trzech) niezależnych
członków komitetów audytu utworzonych odpowiednio w 17 ministerstwach lub 34
działach administracji rządowej.
Dla komitetów utworzonych dla każdego działu administracji z min. 2 niezależnymi
członkami - 219 570,64 zł, z 3 niezależnymi członkami komitetu audytu - 329 355,96
zł.
Dla komitetów utworzonych wspólnie dla działów z min. 2 niezależnymi członkami -
109 785,32 zł, z 3 niezależnymi członkami komitetu audytu - 164 677,98 zł.
Obsługę administracyjną komitetów audytu będą zapewniać komórki audytu
wewnętrznego utworzone w ministerstwach. W związku z powyższym nie przewiduje
się znacznego zwiększenia kosztów ich funkcjonowania.
•
Zadaniem procedur ostrożnościowych i sanacyjnych uruchamianych po przekroczeniu
kolejnych progów relacji długu publicznego do PKB jest powstrzymanie narastania
długu publicznego w sytuacji, gdy relacja długu do PKB zbliża się do konstytucyjnego
limitu 60%, a więc stabilizacja finansów publicznych. Ponieważ dług publiczny jest
wynikiem skumulowanych deficytów budżetowych i innych potrzeb pożyczkowych
państwa do sfinansowania, powstrzymanie jego narastania wymaga odpowiednio
wcześniejszego dostosowania dochodów i wydatków państwa, stąd w ustawie
o finansach publicznych przewidziany jest system progów, których przekroczenie
powoduje uruchomienie określonych procedur, coraz dotkliwszych z każdym
kolejnym przekraczanym progiem.
W projekcie nowej ustawy zachowana została logika progów ostrożnościowych
obowiązującej ustawy, zaostrzeniu uległy natomiast same procedury, przy czym

50

pierwszy próg obniżono z 50% do 47%. W najbliższym czasie ograniczenie
instytucjonalne ryzyka przekroczenia przez relację długu do PKB 60% jest tym
istotniejsze, że limit 60% relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych
do PKB stanowi również jedno z kryteriów przyjęcia euro, które zgodnie z planem
rządu ma nastąpić w najszybszym możliwym terminie.
Zamierzona zmiana w organizacji sektora finansów publicznych, dokonana zostanie, przy
jednoczesnym spełnieniu zasad zachowania ciągłości realizacji zadań publicznych, a także
zachowania ciągłości organizowania i świadczenia usług wiążących się z wykonywaniem
zadań publicznych przez dotychczas działające podmioty. Usługi wiążące się
z wykonywaniem konkretnych zadań publicznych będą dostarczane w drodze ich zakupu na
rynku przy zastosowaniu obowiązujących procedur udzielania zamówień publicznych.
Zamawianie usług na zewnątrz sektora finansów publicznych (outsourcing) zmniejsza ilość
wewnętrznych instytucji usługowych i prowadzi do oszczędności rzędu 10-20% obecnie
ponoszonych kosztów, a ponadto jest jednym z czynników redukujących nadmierne
zatrudnienie w sektorze publicznym.

5. Wpływ regulacji na rynek pracy

Wejście w życie nowego prawa wpłynie na rynek pracy, z uwagi na likwidację gospodarstw
pomocniczych oraz znaczne ograniczenie funkcjonowania zakładów budżetowych.
Gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych i zakłady budżetowe obecnie zatrudniają
ok. 90 tysięcy osób. Zatem decyzje w zakresie likwidacji tych jednostek sektora wymagają
szczególnej rozwagi.
Zauważyć należy jednak, że zakłady budżetowe w sferze samorządowej będą nadal działały
w następujących obszarach:
•
gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
•
wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
•
kultury fizycznej i sportu, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
•
utrzymania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym

w szczególności prowadzenie hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich
ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
•
cmentarzy.
Należy także zauważyć, iż wprowadzona zostanie możliwość przejęcia dotychczasowej
działalności zlikwidowanych jednostek przez jednostki budżetowe oraz agencje wykonawcze
lub instytucje gospodarki budżetowej. Decyzje w tym zakresie będą podejmować dysponenci
części budżetowych oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego na
tym etapie nie można jednoznacznie określić jaki procent z osób zatrudnionych

w likwidowanych jednostkach sektora finansów publicznych zatrudniony zostanie w innych,
a jaki znajdzie zatrudnienie w nowotworzonych podmiotach rynkowych.

6. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym
na funkcjonowanie przedsiębiorstw

51


Wejście w życie przedkładanego projektu ustawy może wpłynąć na zwiększenie
konkurencyjności gospodarki i przedsiębiorczości. Zakłada się, że usługi świadczone obecnie
przez likwidowane jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych w około 90% mogą
być wykonywane przez podmioty rynkowe – do decyzji kierownika jednostki finansów
publicznych pozostawiona została decyzja czy jednostki mu podległe są w stanie wykonać to
taniej i efektywniej niż firmy zewnętrzne – stąd też takie rozwiązanie wpływa na zwiększenie
konkurencyjności w zakresie świadczonych w tych dziedzinach usług.

7. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionalny

Wejście w życie przepisów ustawy może mieć pozytywny wpływ na sytuację i rozwój
regionalny. Nie można ustalić wpływu nowego wskaźnika zadłużenia na rozwój regionu,
bowiem, wskaźnik zadłużenia jest liczony indywidualnie dla każdej jednostki samorządu
terytorialnego (gminy, powiatu, województwa).
W danym regionie występują gminy i powiaty o zróżnicowanej sytuacji finansowej
i wskaźnik zadłużenia może odmiennie wpływać na możliwość zadłużania poszczególnych
jednostek samorządu terytorialnego w danym regionie.
Nowy limit zadłużenia ma na celu zwiększenie możliwości realizacji projektów
inwestycyjnych jednostkom samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu
ich potencjału ekonomicznego, aby zaciąganie zobowiązań nie prowadziło
do nadmiernego zadłużenia i utraty płynności finansowej jednostek samorządu terytorialnego
w wyniku nadmiernego zadłużania się. Jednostki prowadzące racjonalną gospodarkę
finansową nie powinny mieć problemów ze spełnieniem wymogów określonych w tych
przepisach.
Proponowany sposób liczenia zadłużenia obowiązywałby z zachowaniem dwuletniego
vacatio legis.

8. Zgodność projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej

Przedmiot projektowanej regulacji jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.



52