Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

Kanada – przepisy ustawowe pozwalają parlamentowi na przygotowanie własnego
budżetu niezależnie od Departamentu Finansów czy Skarbu. Projekt ten dołączany jest
do projektu budżetu sporządzanego przez rząd. Podobne uprawnienia przysługują
Urzędowi Audytu.
Niemcy – organy konstytucyjne (prezydent, parlament, Trybunał Konstytucyjny i Sąd
Księgowy) są finansowo niezależne, ale Minister Finansów może ustalić wydatki inne
niż przewidziano w ich projektach. W takiej sytuacji Minister Finansów zawiadamia
rząd o wszystkich odchyleniach. Jeśli projekt budżetu nie zostanie uzgodniony, do
dokumentów budżetowych dołączana jest także wersja zgłoszona przez organy
konstytucyjne.
Francja – obie izby parlamentu są niezależne finansowo; ich budżety są
przygotowywane przez wspólną komisję kierowaną przez przewodniczącego Sądu
Rozrachunkowego.
3.
Rozszerzono o dalsze elementy budżetu zadaniowego uzasadnienie projektu ustawy
budżetowej. Wprowadzono definicje funkcji, zadań i podzadań.
Projektodawca doprecyzował elementy uzasadnienia, które załącza się do ustawy
budżetowej o:
a) zestawienie,
określanych przez Ministra Finansów w drodze rozporządzenia
zadań budżetowych, w ramach planowanych kwot wydatków, wraz z opisem
celów tych zadań, mierników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich
kosztów związanych z ich realizacją z wyodrębnieniem:
-
wydatków na inwestycje i dotacji na finansowanie lub dofinansowanie
kosztów realizacji inwestycji,
-
wydatków na programy wieloletnie;
b)
skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata
państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych,
agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz innych
państwowych osób prawnych, sporządzany w układzie funkcji państwa, zadań
budżetowych i podzadań, zwany „budżetem zadaniowym”, w którym:
- funkcje
państwa grupują wydatki jednego obszaru działalności
państwa,
- zadania
budżetowe grupują wydatki według celów,
- podzadania
grupują działania, których realizacja wpływa na osiągnięcie
celów określonych na szczeblu zadania.
4. Wprowadzono
obowiązek dysponentów części budżetowych w zakresie
przekazywania samorządom województw informacji o kwotach środków (przyjętych
w projektach ustawy budżetowej) na realizację programów operacyjnych, dla których
samorządy województw są instytucją zarządzającą lub pośredniczącą.

e)
w rozdziale 5 – Wykonywanie ustawy budżetowej
1.
Zaproponowano w projekcie przyznanie Ministrowi Finansów upoważnienia
do wydawania decyzji dotyczących zapewnienia finansowania lub dofinansowania
przedsięwzięć z budżetu państwa, w szczególności dotyczące projektów
finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz
niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa
członkowskie EFTA, wydatków bieżących, inwestycyjnych i programów wieloletnich
oraz określenia w drodze rozporządzenia przesłanek ich udzielenia. Należy zauważyć,
że dla dysponenta będzie to podstawa do zaciągania zobowiązań na okres objęty
decyzją. Powyższe rozwiązanie stanowić ma czynnik sprzyjający przyspieszeniu

34

absorpcji tych środków europejskich oraz racjonalizacji wydatkowania pozostałych
środków budżetowych.
2.
Wprowadzono przepis przewidujący przesunięcie końcowego terminu do podziału
przez Ministra Finansów środków pochodzących z rezerwy celowej przeznaczonej
na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych, dla których zostały wydane decyzje
dotyczące zapewnienia finansowania i dofinansowania z budżetu państwa. Zmiana
ta ma na celu umożliwienie bardziej elastycznego działania dysponentów i przyczyni
się do większej racjonalizacji wykorzystania środków budżetowych.
3. Ograniczono
przypadki,
w których dysponent występuje do Ministra Finansów
o zgodę na przeniesienie polegające na zmniejszeniu lub zwiększeniu wydatków
majątkowych - do przypadków dotyczących kwoty powyżej 500 tys. zł. Ograniczenie
to nie dotyczy jednak wydatków na inwestycje budowlane.
4.
Dodatkowo wprowadzono przepis stanowiący, że na wydatki, które zostały
zmniejszone w trakcie realizacji budżetu w wyniku przeniesień, nie mogą być
przeznaczone środki rezerwy ogólnej na ich zwiększenie.
5. Uściślono przepisy dotyczące zasad zwrotu niewykorzystanych dotacji oraz zwrotu
dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie
lub w nadmiernej wysokości. Zrezygnowano z wykluczenia prawa do otrzymywania
dotacji w przypadku wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Pozostawiony
przy tym definicję wykorzystania dotacji w tym przepisie, iż w przypadku, gdy
odrębne przepisy tak stanowią wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów
wskazanych w tych przepisach, co pozwala na objęcie tym przepisem środków
przekazywanych na realizację różnych form inżynierii finansowej (np. przekazywanie
środków do funduszy pożyczkowych lub w ramach inicjatywy JEREMIE).
6. Wprowadzono możliwość badania planowania i dokonywania analizy efektywności
wykorzystania środków publicznych.
Projekt ustawy wprowadza możliwość dokonania przez Ministra Finansów oceny
planowania i gospodarowania środkami publicznymi w jednostkach sektora finansów
publicznych w celu uzyskania zagregowanej informacji nt. planowania środków
publicznych na realizację określonych zadań oraz efektywności ich wykorzystania.
Jednocześnie projekt przewiduje, że podczas przeprowadzania oceny planowania i
gospodarowania środkami publicznymi osoby upoważnione przez Ministra Finansów
kierują się wskazówkami zawartymi w powszechnie uznanych standardach audytu
wewnętrznego.
7. Wprowadzony
został przepis umożliwiający Ministrowi Finansów, po wdrożeniu
budżetu zadaniowego, sprawowanie ogólnej kontroli efektywności i skuteczności
realizacji budżetu zadaniowego na podstawie stopnia wykonania mierników.
8. Wprowadzono
regulację zgodnie z którą przeniesienia polegające na zmniejszeniu lub
zwiększeniu wydatków przeznaczonych na finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej i
Rybackiej, wymagają zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi lub ministra
właściwego ds. rynków rolnych, wydanej w porozumieniu z Ministrem Finansów.
9.
W projekcie przewidziano delegację dla Rady Ministrów do wydania wytycznych
dotyczących warunków zaciągania zobowiązań na okres dłuższy niż rok budżetowy w
ramach realizacji polskiej pomocy w krajach uznanych za strefę działań wojennych.
Powyższe umożliwi ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych oraz Ministrowi
Obrony Narodowej wprowadzenie elastycznej formy finansowania projektów
rozwojowych w krajach objętych konfliktem zbrojnym.
10.
Rozszerzono zakres informacji obejmowanych sprawozdaniem z wykonania budżetu
państwa o informację z wykonania zadań budżetowych w ramach planowanych kwot
wydatków, która zawiera:

35

- omówienie realizacji zadań wraz z opisem celów tych zadań,
- zestawienie planowanych i osiągniętych wartości mierników,
- zestawienie planowanych i poniesionych wydatków na realizacje zadań i podzadań.
11.
Wprowadzono przepis zgodnie z którym, podziału rezerwy celowej przeznaczonej na
finansowanie programów realizowanych z udziałem środków pochodzących z
Europejskiego Funduszu Rybackiego i na Wspólną Politykę Rolną dokonuje Minister
Finansów na wniosek ministra właściwego do spraw rybołówstwa, rozwoju wsi
irynków rolnych.

f)
w rozdziale 7 – Budżet środków europejskich
W zakresie środków europejskich (tj. funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków pomocy od państw – członków EFTA)
projekt zakłada dwie zasadnicze zmiany:
1) wyodrębnienie budżetu środków europejskich w ramach budżetu państwa,
2) zmianę systemu przepływów finansowych (omówienie w Dziale V).

Wyodrębnienie w budżecie państwa budżetu środków europejskich pozwoli z jednej strony na
bardziej elastyczne planowanie i wykorzystanie tych środków, z drugiej zaś na wyłączenie
deficytu związanego z realizacją programów i projektów z deficytu budżetu państwa.
W budżecie tym ujęte będą wszystkie środki europejskie podlegające refundacji w podziale
na części i działy klasyfikacji budżetowej oraz programy. Dysponenci części będą mieli
możliwość przenoszenia środków pomiędzy programami oraz pomiędzy działami budżetu.
Pozwoli to na bardziej elastyczne niż dotychczas wykorzystanie środków europejskich.
Pozostawione przy tym zostanie uprawnienie ministra właściwego do spraw rozwoju
regionalnego do wnioskowania o przenoszenie wydatków między częściami budżetowymi w
przypadku, gdy występują opóźnienia w realizacji programu przez dysponenta danej części
budżetowej.
Szczególnie istotne jest wyłączenie deficytu budżetu środków europejskich z deficytu budżetu
państwa. Biorąc pod uwagę skalę przyznanych Polsce środków oraz opóźnienia we wdrażaniu
NSRO 2007 – 2013 i związaną z tym przewidywaną kumulację płatności w kolejnych latach
realizacji programów, należy założyć, że przez pewien czas saldo budżetu państwa związane
z realizacją tych programów będzie ujemne. W takiej sytuacji mogłoby okazać się, że
finansowanie przez budżet państwa zadań o tak znaczącej skali byłoby niemożliwe.
Wyłączenie deficytu budżetu środków europejskich z deficytu budżetu państwa pozwoli na
zachowanie płynności realizacji programów w kolejnych latach NSRO.
Należy jednak mieć na uwadze, że finansowanie deficytu budżetu środków europejskich
stanowić będzie dodatkową potrzebę pożyczkową budżetu państwa, a co za tym idzie, będzie
miało wpływ na wielkość długu publicznego.

W dziale IV projektu ustawy – Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa
jednostki samorządu terytorialnego

a)
w rozdziale 1 – Zakres budżetu jednostki samorządu terytorialnego
1.
Usystematyzowano i ujęto w jednej jednostce redakcyjnej przepisy dotyczące budżetu
jednostek samorządu terytorialnego. Projektodawca zawarł przepisy odnoszące się
do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w jednym dziale przedmiotowego
projektu, bez konieczności odwoływania się do odpowiednich przepisów w zakresie
budżetu państwa. Istotną zmianą jest również wprowadzenie instrumentu
wieloletniego planowania finansowego w sektorze samorządowym.

36

2.
W sposób jednoznaczny określono elementy uchwały budżetowej jednostki
samorządu terytorialnego. Wprowadzone zmiany służyć mają ujednoliceniu
przygotowywania uchwał budżetowych przez wszystkie jednostki samorządu
terytorialnego, co w konsekwencji doprowadzi do zwiększenia przejrzystości
gospodarki finansowej tychże jednostek. Projektowane przepisy wskazują wprost,
iż uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz
z przepisów ogólnych, do których należy m.in. upoważnienie dla zarządu jednostki
samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań finansowych. Natomiast, w myśl
projektowanej ustawy załącznikami, będącymi również elementami uchwały
budżetowej, są:
-
zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki
samorządu terytorialnego,
-
plan dochodów rachunku dochodów samorządowych jednostek budżetowych
prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty, oraz wydatków nimi sfinansowanych,
-
plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.
Jednocześnie usunięto przepis dotyczący limitu wydatków na wieloletnie programy,
który będzie stanowił załącznik do wieloletniej prognozy finansowej.
3.
Uelastyczniono zasady gospodarowania środkami pomocowymi z Unii Europejskiej
w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności w budżetach
samorządów województw. Zmianie uległy przede wszystkim przepisy dotyczące
rezerw celowych. Polegają one na wprowadzeniu do projektu ustawy dwóch
dodatkowych przesłanek tworzenia rezerw celowych:
-
na wydatki związane z realizacją programów i projektów realizowanych
ze źródeł zagranicznych, oraz
- gdy
odrębne ustawy tak stanowią.
4. Wprowadzono
instytucję wydzielonego rachunku dochodów dla samorządowych
jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia
7 września 1991 r. o systemie oświaty. Uchwała organu stanowiącego jednostki
samorządowej będzie wskazywać w szczególności jednostki budżetowe,
które gromadzą dochody; źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku;
przeznaczenie dochodów, z tym, że dochody wraz z odsetkami nie mogą być
przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych; sposób i tryb sporządzania
planu finansowego dla dochodów i wydatków oraz dokonywania zmian w tych
planach oraz ich zatwierdzania; zakres i formę sprawozdania z wykonania planu
finansowego.
Projektodawca uznał, że ze względu na dużą wagę działań wynikających z wyżej
wymienionej ustawy w zakresie oświaty, w środowiskach samorządowych,
szczególnie niewielkich gminach stworzenie takiej możliwości funkcjonowania
dodatkowego rachunku wydaje się właściwe i wychodzi naprzeciw postulatom
zgłaszanym przez samorządowców i opinię publiczną.

b) w rozdziale 2 – Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego
1.
Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej stanowi realizację koncepcji
stworzenia instrumentu wieloletniego planu finansowego w jednostkach samorządu
terytorialnego.
Rozwiązania zaproponowane w projekcie przewidują stworzenie instrumentu
wieloletniego planu finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego, w postaci
wieloletniej prognozy finansowej (WPF), przyjmowanej w drodze uchwały organu
stanowiącego.

37

WPF nie będzie mogła być sporządzana na okres krótszy niż rok budżetowy i 3
kolejne lata. Minimalny okres sporządzania prognozy będzie podlegał
obowiązkowemu wydłużeniu, na okres na jaki przewiduje się limity wydatków
wieloletnich. WPF będzie prognozą kroczącą, czyli uzupełnianą (przedłużaną)
na kolejny rok budżetowy, tak by każdorazowo obejmowała rok budżetowy i co
najmniej 3 kolejne lata.
WPF ma obejmować prognozę m.in. takich parametrów budżetowych, jak: dochody
budżetu w podziale na dochody i wydatki bieżące (w tym na obsługę długu, gwarancje
i poręczenia) oraz dochody i wydatki majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży
majątku; wynik budżetu; przychody i rozchody budżetu, z uwzględnieniem długu
zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia.
WPF obejmie również prognozę kwoty długu, która nie będzie już dłużej stanowiła
dodatkowej informacji dołączanej do projektu uchwały budżetowej.
Elementem WPF będą również upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu
terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów:
-
których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna dla
zapewnienia ciągłości działania jednostki i których płatności przypadają w latach
następnych.
Limity wydatków i zobowiązań na wieloletnie przedsięwzięcia przez które należy
rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania będą określane w załączniku do
WPF.
Projekt normuje również podstawowe kwestie związane z uchwalaniem WPF
oraz jego zmian. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku uchwały budżetowej,
inicjatywa w sprawie sporządzania i przedłożenia do uchwalenia projektu uchwały w
sprawie WPF i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu
terytorialnego.
Istotne unormowania przewiduje się dla uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany, którą
zarząd winien przedstawić wraz z projektem uchwały budżetowej właściwym
organom – regionalnej izbie obrachunkowej, celem zaopiniowania, oraz organowi
stanowiącemu. Po przedstawieniu opinii przez regionalną izbę obrachunkową, organ
stanowiący przyjmuje uchwałę w sprawie WPF lub jej zmiany, przy czym uchwałę
taką należy podjąć nie później niż uchwałę budżetową. Na podstawie wieloletniej
prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej regionalna izba obrachunkowa
przedstawia opinię w sprawie prawidłowości prognozy kwoty długu jednostki,
wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań. W przypadku negatywnej
opinii izby, jednostka samorządu dokonuje takich zmian uchwał, aby została
zachowana relacja dotycząca łącznej kwoty spłaty zobowiązań.
Poza procedurą dotyczącą WPF a związaną z opracowaniem i przyjmowaniem
uchwały budżetowej, przepisy projektu nie wykluczają możliwości podejmowania
uchwał zmieniających uchwałę w sprawie WPF. WPF powinna być realistyczna, a
zatem uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę
finansową w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy.

c)
w rozdziale 3 – Uchwała budżetowa
1. Przyjęto przepisy, zgodnie z którymi w uchwale budżetowej uwzględnia się wartości
i kwoty ujęte w wieloletniej prognozie finansowej.
2.
Skrócono terminy uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego
w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Przyjęcie nowych terminów w zakresie uchwalania uchwały budżetowej przez organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego sprawi, że prowadzona gospodarka

38