Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

2.
Wobec zaproponowania w przedkładanym projekcie ustawy nowych systemowych
rozwiązań w zakresie zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego
zrezygnowano z limitowania poziomu deficytów tych podmiotów po przekroczeniu
przez relację kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto
50%. Limity w zakresie deficytu budżetów jednostek samorządu terytorialnego
zostały jednak utrzymane w przypadku kształtowania się relacji państwowego długu
publicznego do produktu krajowego brutto powyżej 55% i 60%. W przypadku
przekroczenia progu 55% wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego będą
mogły być wyższe niż dochody tego budżetu, powiększone o nadwyżkę budżetową i
wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków pochodzących
z Unii Europejskiej i niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez
państwa członkowskie EFTA. W przypadku przekroczenia progu 60% budżet
jednostek samorządu terytorialnego musi być w całości zrównoważony, tj. wydatki
budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być wyższe niż dochody.

d)
w rozdziale 4 - Ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez inne niż Skarb Państwa
jednostki sektora finansów publicznych
Doprecyzowano zakres przedmiotowy przepisu wprowadzającego dla jednostek
sektora finansów publicznych ograniczenia w zakresie zaciągania zobowiązań
finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności,
wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Z uwagi na
powstałe wątpliwości interpretacyjne co do zakresu zobowiązań finansowych,
zaproponowano bezpośrednie wskazanie wszystkich zobowiązań (pożyczki, kredyty,
papiery wartościowe oraz gwarancje i poręczenia), których wartość nominalna
powinna być ustalona na dzień zawarcia transakcji.

e)
w rozdziale 5 – Zasady i tryb emisji skarbowych papierów wartościowych
1.
Dostosowano do rozwiązań przyjętych w europejskim systemie rachunków
narodowych i regionalnych ESA’95 definicje krótkoterminowych i długoterminowych
papierów wartościowych.
2. Upoważniono Ministra Finansów do wydawania aktów wykonawczych regulujących
warunki emitowania określonych rodzajów skarbowych papierów wartościowych.
Z uwagi na to, że skarbowe papiery wartościowe są instrumentami rynkowymi
dopuszczonymi do publicznego obrotu, istnieje możliwość szybkiego dostosowania do
potrzeb rynkowych ich konstrukcji oraz zasad obsługi i sprzedaży. W związku
z powyższym, celowym wydaje się uregulowanie problematyki dotyczącej
szczegółowych warunków emitowania papierów wartościowych w akcie prawnym
rangi rozporządzenia wydawanego przez Ministra Finansów, a nie w ustawie.

W dziale III projektu ustawy – Budżet państwa

a)
w rozdziale 1 – Zakres i podstawowe zasady budżetu państwa
1.
W zakresie budżetu państwa i podstawowych zasad dokonano zmian wynikających z
wprowadzenia budżetu środków europejskich, w tym wprowadzono nową definicję
budżetu państwa. Ponadto, na wzór terminologii wprowadzonej przez Decyzję Rady
nr 2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów
własnych Wspólnot Europejskich (ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o ratyfikacji decyzji
Rady nr 2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów
własnych Wspólnot Europejskich), projekt wprowadza jednolite pojęcie „zasoby własne
Unii Europejskiej” w miejsce dotychczasowego „środki własne Unii Europejskiej”.

29

2.
W zakresie ustawy budżetowej wprowadzone zostały zmiany wynikające ze zmian
organizacyjnych sektora finansów publicznych, wprowadzenia budżetu środków
europejskich oraz z wdrażania kolejnych elementów budżetu zadaniowego.
Ustawa budżetowa będzie przede wszystkim określała prognozę dochodów budżetu
państwa oraz limit wydatków budżetu państwa oraz ustalała: deficyt budżetu państwa
oraz źródła jego pokrycia, przychody i maksymalny poziom rozchodów budżetu państwa,
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych.
Ponadto ustawa budżetowa będzie zawierała również:
-
plany finansowo-rzeczowe agencji wykonawczych,
-
plany finansowe:
• państwowych funduszy celowych,
•
instytucji gospodarki budżetowej,
• państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 ustawy;
-
zestawienie programów wieloletnich w układzie zadaniowym,
- wykaz:
• jednostek
otrzymujących dotacje podmiotowe i celowe oraz kwoty dotacji,
•
programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii
Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez
państwa członkowskie EFTA oraz innych środków pochodzących ze źródeł
zagranicznych niepodlegających zwrotowi, wraz z limitami wydatków budżetu
państwa przeznaczonych na finansowanie tych programów,
•
wieloletnich limitów zobowiązań w kolejnych latach realizacji programów
realizowanych z udziałem środków europejskich wraz z wykazem wieloletnich
limitów wydatków realizowanych w ich ramach.
- informacje, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika
zodrębnych ustaw;
- plan wydatków budżetu państwa w roku budżetowym na współfinansowanie
programów z udziałem środków europejskich, w szczegółowości klasyfikacji
budżetowej część, dział, rozdział.
3. Ograniczono
wysokości rezerw celowych z 5% do 3% planowanych wydatków;
rezerwy mogą być tworzone tylko na wydatki:
- których
szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie jest
możliwy do dokonania w okresie opracowywania budżetu,
-
których realizacja uwarunkowana jest zaciągnięciem kredytu
w międzynarodowej instytucji finansowej,
- związane z realizacją programów, projektów i zadań realizowanych z udziałem
środków pochodzących z budżetu UE.
Dodatkowo wprowadzono przepis dyscyplinujący, iż nie można tworzyć rezerw
celowych na finansowanie wydatków, których podział na klasyfikacje budżetową
jest znany na etapie opracowywania projektów ustawy budżetowej.
4. Zniesiono
kategorię tzw. inwestycji wieloletnich. Co rok w ustawie budżetowej
prezentowany jest załącznik zawierający wykaz inwestycji wieloletnich (uprzednio
zwanych centralnymi). W związku z transformacją ustrojową, reformującą
administrację publiczną, samorządy województw oraz powiaty przejęły w 1999 r.
inwestycje wieloletnie mieszczące się w zakresie ich kompetencji, z tym że dotacje
z budżetu państwa są nadal przekazywane na ich dokończenie poprzez kontrakty
wojewódzkie. Wykaz został zatem ograniczony do inwestycji wieloletnich

30

należących do kompetencji organów władzy publicznej sektora rządowego. Jego
celem jest imienne wskazanie najkosztowniejszych spośród ogółu inwestycji
finansowanych z budżetów ministrów i wojewodów, którzy podjęli decyzję o
potrzebie ich realizacji. W ostatnich latach obserwuje się ewoluowanie inwestycji
wieloletnich w kierunku ustanawiania programów wieloletnich, których ranga jest
wyższa, jako że ustanawiane są przez Radę Ministrów.
Propozycja likwidacji kategorii „inwestycje wieloletnie”, jako wyróżnika
eksponującego w ustawie budżetowej nieliczne, a często realizowane latami,
przedsięwzięcia budowlane, przyniesie następujące korzyści:
- udaremni prowadzenie opisanej polityki nacisków na ujmowanie
jak najwyższych kwot na inwestycje wieloletnie, nie zawsze przygotowane
do
ich efektywnego prowadzenia i uzyskiwanie środków kierowanych
na pozostałe inwestycje dysponenta,
- kontynuowanie
niedokończonych inwestycji wieloletnich jako programów
wieloletnich zapewni im dotychczasową dostępność środków budżetowych
i pozwoli na zakończenie ich zaplanowanej realizacji,
-
ograniczy w przyszłości możliwość prezentacji największych i najdroższych
inwestycji do formy programów wieloletnich.
W odniesieniu do finansowania inwestycji ze środków budżetu państwa,
projektodawca zachował dotychczasowy sposób uregulowania tych kwestii w drodze
rozporządzenia, co nie budziło zastrzeżeń Najwyższej Izby Kontroli.

b)
w rozdziale 2 – Przeznaczenie wydatków budżetu państwa
1. Wprowadzono
regulację, zgodnie z którą zaplanowanie dotacji udzielanej z budżetu
państwa w formie finansowania inwestycji państwowych jednostek budżetowych oraz
dotacji celowych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji:
- agencji
wykonawczych,
- innych
państwowych osób prawnych, dla których zasady gospodarki
finansowej określają odrębne ustawy,
-
jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych, na podstawie
odrębnego upoważnienia zamieszczonego w innej ustawie,
-
realizowanych przez jednostki samorządu jako zadania własne lub z zakresu
administracji rządowej,
- związanych z badaniami naukowymi lub pracami rozwojowymi.
Jednocześnie wprowadzono przepis, zgodnie z którym zaplanowanie wydatków na
inwestycje budowlane państwowych jednostek budżetowych oraz dotacji celowych na
finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, których wartość
kosztorysowa przekracza 300.000 tys. zł, wymaga uzyskania opinii ministra
właściwego do spraw rozwoju regionalnego o zgodności przewidywanego
przedsięwzięcia inwestycyjnego z odpowiednimi strategiami rozwoju, o których
mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Jednocześnie ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju
regionalnego do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków,
sposobu, trybu, kryteriów i terminów dokonywania tej oceny w celu zapewnienia
spójności planowanych inwestycji z przyjętymi strategiami oraz prawidłowej
gospodarki środkami publicznymi.
Ponadto, wprowadzono przepis, zgodnie z którym budowa lub zakup nieruchomości
na potrzeby administracji rządowej wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa.

31

2. Wprowadzono
obowiązek określania w załączniku do ustawy budżetowej zestawienia
programów wieloletnich w układzie budżetu zadaniowego, wskazując m.in. mierniki
określające stopień realizacji celu programu.
3.
Zaproponowano ograniczenie możliwości dofinansowania z budżetu państwa, ze
środków krajowych inwestycji realizowanej przez jednostkę niezaliczaną do sektora
finansów publicznych do wysokości 50% planowanej wartości kosztorysowej
inwestycji. Ograniczenie to nie będzie miało zastosowania do inwestycji już
rozpoczętych (stanowi o tym ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach
publicznych).
Jednym z celów tego ograniczenia jest zwrócenie uwagi inwestorów na możliwość
skorzystania ze środków UE.
4.
Wprowadzono przepis, zgodnie z którym Rada Ministrów będzie określać w drodze
rozporządzenia, szczegółowy sposób i tryb finansowania inwestycji z budżetu
państwa, w tym określania wysokości kwot dotacji w kolejnych latach realizacji
inwestycji, z uwzględnieniem zasad, że łączne nakłady z budżetu państwa nie mogą
być wyższe niż wartość kosztorysowa inwestycji, określona przy rozpoczęciu jej
realizacji, obejmująca koszty przygotowania do realizacji, koszty robót budowlanych,
koszty nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych i koszty pierwszego
wyposażenia wraz z uwzględnieniem warunków dokonywania wydatków przez
państwowe jednostki budżetowe i zasad udzielania dotacji na realizacje inwestycji
innym jednostkom.
c)
w rozdziale 3 – Tryb opracowania i uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa
Planowanie wieloletnie uznawane jest przez współczesną naukę za niezbędny instrument
nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi. Występuje ono także w gospodarce
finansowej Unii Europejskiej, stąd też zasadne jest przyjęcie podobnego systemu w Polsce.
Wdrożenie w Polsce wieloletniego planowania budżetowego wymaga stworzenia
odpowiednich podstaw prawnych, a także dokonania niezbędnych zmian w aktualnym
systemie organizacyjno-prawnym finansów publicznych.
1. Zaproponowano, aby Wieloletni Plan Finansowy Państwa był uchwalany i przedstawiany
przez Radę Ministrów Sejmowi, który będzie podejmował uchwałę w sprawie tego planu.
Tryb i zasady opracowywania projektu Wieloletniego Planu Finansowego Państwa będą
praktycznie analogiczne jak przy projekcie ustawy budżetowej.
2. Przewidziano,
że Wieloletni Plan Finansowy Państwa będzie aktualizowany corocznie, do
dnia 30 kwietnia, o obowiązującą na dany rok ustawę budżetową i będzie uwzględniał
prognozę na 3 kolejne lata.
3. Wieloletni Plan Finansowy Państwa określać będzie, na poszczególne lata budżetowe,
prognozę założeń makroekonomicznych, kierunki polityki fiskalnej, prognozy dochodów,
według głównych ich kategorii, i wydatków budżetu państwa w podziale na dysponentów
części budżetowych, z wyszczególnieniem wskazanych w projekcie grup wydatków oraz
kwoty deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, a także źródła pokrycia
deficytu oraz kwotę deficytu budżetu środków europejskich i skonsolidowaną prognozę
bilansu sektora finansów publicznych.
4. Prognoza wydatków budżetu państwa w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa
sporządzona będzie także w układzie funkcji państwa, zadań budżetowych i podzadań,
wraz z opisem celów tych zadań, mierników określających stopień realizacji celów oraz
przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych związanych z ich realizacją, tj. w
układzie budżetu zadaniowego.
5.
Poziom deficytu na poszczególne lata budżetowe w Wieloletnim Planie Finansowym
Państwa uchwalonym przez Radę Ministrów wyznaczał będzie poziom deficytu jaki

32

może być przyjęty do opracowania projektu ustawy budżetowej. Jedynie w
szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe będzie przyjęcie wyższego poziomu
deficytu.
6.
Przewidziano coroczne składanie przez Radę Ministrów informacji o stanie
wykonania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa w trakcie debaty nad
sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa za rok poprzedni.
7.
Wieloletni Plan Finansowy Państwa zawierał będzie także zestawienie programów
rozwojowych przyjętych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o prowadzeniu
polityki rozwoju.

d)
w rozdziale 4 – Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa
1. Wprowadzono
konieczność uwzględniania w założeniach projektu budżetu państwa
na rok następny kierunków działań zawartych w przyjętym przez Radę Ministrów
Programie Konwergencji oraz ustalenia Wieloletniego Planu Finansowego Państwa.
2. Zmieniono
część zasad dotyczących części budżetowych państwa, które dotychczas
włączane były do projektu budżetu państwa poza kontrolą Rady Ministrów.
Projektodawca uznał, że dotychczasowe zasady powinny zostać utrzymane dla:
Kancelarii Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej
Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego,
wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sądownictwa powszechnego.
Jednocześnie projektodawca posiłkując się zasadą zapisaną w Deklaracji z Limy
(której przykładowe rozwiązania zostały wskazane poniżej) uznał, że w przypadku
kiedy dochody i wydatki takich instytucji jak: Krajowa Rada Sądownictwa, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji,
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej –
Komisja cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze,
Państwowa Inspekcja Pracy, nie będą przekraczać dwukrotności dynamiki wzrostu
wydatków budżetu państwa przyjętej w założeniach projektu budżetu państwa, ich
autonomia włączania budżetów do budżetu państwa zostanie w pełnym zakresie
zachowana. Natomiast w przypadku, gdy dynamika wzrostu wydatków w założeniach
projektu budżetu, będzie przekraczała wyznaczony w ustawie poziom, mając na
względzie dbałość o stan finansów publicznych, a w szczególności spełnienie przez
Polskę norm Konwergencji, budżety tychże instytucji będą uzgadniane z Ministrem
Finansów, a w przypadku nieuzgodnienia – Minister Finansów włączy do projektu
budżetu ich plany, ustalając dynamikę wzrostu ich wydatków na poziomie
dwukrotności dynamiki wzrostu wydatków budżetu państwa przyjętej w założeniach
projektu budżetu państwa i poinformuje Radę Ministrów o kwotach wnioskowanych
przez te instytucje.
Przykładowe rozwiązania w tym zakresie obowiązujące w innych krajach
są następujące:
Belgia – art. 174 Konstytucji: Izba Reprezentantów i Senat corocznie ustalają, każda
z izb w zakresie jej dotyczącym, kwoty na swoje funkcjonowanie.
Hiszpania – art. 72 Konstytucji: izby parlamentu ustalają własne regulacje, niezależnie
zatwierdzają własne budżety.
Japonia – na podstawie ustawy o finansach publicznych: parlament, Sąd Najwyższy
i Izba Obrachunkowa przygotowują, opracowują projekty swoich budżetów
i przedkładają je bezpośrednio Radzie Ministrów.
Korea – ustawa o budżecie i rachunkowości przewiduje specjalne procedury dla
opracowania projektu budżetu parlamentu, Sądu Najwyższego, Trybunału
Konstytucyjnego i Krajowej Komisji Wyborczej.

33