Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

wysokości. Takie rozwiązanie powinno ułatwić egzekwowanie należnych budżetowi
państwa i budżetom jednostek samorządu terytorialnego należności.
Istotnym novum jest wprowadzenie do niniejszego projektu oraz enumeratywne
wskazanie katalogu środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności
budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w stosunku do których mogą być
stosowane różne instrumenty ulg w ich spłacie określone w projekcie ustawy o
finansach publicznych. Należą do nich w szczególności następujące dochody budżetu
państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
- kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych ustawą
o finansach publicznych,
- należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa,
- wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów
budżetowych,
- wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych,
- wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych,
- należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów
finansowanych z udziałem środków europejskich,
-
dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe;
- pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego, dochody związane
z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań
zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami
i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Ponadto, w projekcie zawarto szczegółowe regulacje dotyczące m.in.:
- organów uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach dotyczących
niepodatkowych należności budżetowych w I instancji oraz organów
odwoławczych w tych sprawach,
- ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych,
w postaci umorzeń, odraczania spłat lub rozkładania na raty; przepisy
dotyczące udzielania ulg są analogiczne jak w Ordynacji podatkowej, która
była notyfikowana Komisji Europejskiej.
W projekcie zawarto również regulację, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych
ustawą o finansach publicznych, takich jak: zabezpieczenia, nadpłaty, wygaśnięcia czy
odpowiedzialność osób trzecich, zastosowanie będą miały przepisy ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego oraz przepisy Działu III ustawy – Ordynacja
podatkowa, w tym przepisy rozporządzeń wydanych na ich podstawie.
7.
Wprowadzono przepis, zgodnie z którym zamieszczenie w budżecie państwa
dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy
roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec
państwa. Powyższa regulacja ma również zastosowanie do jednostek samorządu
terytorialnego, agencji wykonawczych i pozostałych jednostek sektora finansów
publicznych.
8. Dookreślono przepisy dotyczące głównego księgowego poprzez wprowadzenie
ustawowego wymogu znajomości przez głównego księgowego języka polskiego w
mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania obowiązków głównego
księgowego. Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa polskiego nakładają na osoby
wykonujące czynności głównego księgowego szereg obowiązków o charakterze
kontrolnym, nierzadko wykraczającym poza szeroko rozumianą sferę finansową.
Jednocześnie zaproponowano odstępstwa od niektórych wymagań dla głównych
księgowych placówek zagranicznych podległych ministrowi spraw zagranicznych.

24

9.
Wydatki jednostek sektora finansów publicznych mogą być dokonywane zgodnie z
ustawami, umowami międzynarodowymi oraz aktami wykonawczymi w zakresie
odnoszącym się do poszczególnych rodzajów wydatków.

f)
w rozdziale 6 – Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w
jednostkach sektora finansów publicznych
1.
Usystematyzowano przepisy dotyczące kontroli zarządczej i jej koordynacji w
jednostkach sektora finansów publicznych i zamieszczono w nowym odrębnym
rozdziale.
2. Wprowadzono
pojęcie kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów
publicznych w miejsce obecnego terminu - kontrola finansowa. Dotychczasowa
praktyka związana z funkcjonowaniem w przepisach pojęcia kontroli finansowej
pokazuje, iż jest ona
utożsamiana wyłącznie z czysto finansowym aspektem
działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy jest objęcie zakresem kontroli
zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki. Podstawowym elementem
kontroli zarządczej w
administracji jest odpowiedzialność każdego kierownika
jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kontroli zarządczej, aby
jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny,
oszczędny i terminowy.
3.
Zaproponowano utworzenie systemu kontroli zarządczej w administracji publicznej.
W projekcie proponuje się utworzenie systemu kontroli zarządczej na dwóch
poziomach:
-
system kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej (II poziom
kontroli zarządczej), za który odpowiedzialność ponosił będzie minister
kierujący działem administracji rządowej;
-
system kontroli zarządczej w poszczególnych jednostkach (I poziom kontroli
zarządczej), za który odpowiedzialność ponosił będzie kierownik jednostki.
W przypadku gmin, powiatów i województw samorządowych byłby to odpowiednio
poziom jednostki samorządu terytorialnego (II poziom kontroli zarządczej) oraz
poziom poszczególnych jednostek organizacyjnych samorządu (I poziom kontroli
zarządczej).
Na przykład w przypadku działu gospodarka minister właściwy w sprawach tego
działu (obecnie Minister Gospodarki) byłby odpowiedzialny za ustanowienie II
poziomu kontroli zarządczej w stosunku do jednostek podległych i nadzorowanych
(np. Urząd Patentowy RP, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Główny
Urząd Miar, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Dozoru Technicznego, Agencja
Rezerw Materiałowych) oraz w ramach I poziomu kontroli zarządczej – jako
kierownik urzędu – za stworzenie systemu w Ministerstwie Gospodarki. Ponadto
kierownicy poszczególnych jednostek (np. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki,
Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości) za stworzenie I poziomu
kontroli w tych jednostkach.
W przypadku II poziomu kontroli zarządczej, zdecydowano się na wykorzystanie
pojęcia działu administracji rządowej, gdyż istota i złożoność zadań realizowanych
na poziomie działów kierowanych przez członków Rady Ministrów wydają się być
największe i mieć najistotniejsze znaczenie dla funkcjonowania administracji
państwowej.
Zadania związane z kontrolą zarządczą ministrowie będą wykonywać poprzez
opracowywanie zasad, procedur i wykorzystywanie innych mechanizmów, jakimi
dysponują w stosunku do jednostek podległych i nadzorowanych już na podstawie
obowiązujących przepisów, w tym na przykład ustawy o Radzie Ministrów.

25

Odpowiedzialność za funkcjonowanie I poziomu kontroli zarządczej będzie z kolei
spoczywać na kierownikach poszczególnych jednostek.
Ocena kontroli zarządczej na poziomie działu (a także: gminy, powiatu
i województwa) będzie m.in. prowadzona przez komórkę audytu wewnętrznego
zorganizowaną w urzędzie obsługującym ministra kierującego działem (również
urzędzie: gminy, starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim). W tym celu
projekt zakłada umożliwienie audytorom zatrudnionym w jednostce obsługującej
ministra przeprowadzenie oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach
podległych lub nadzorowanych przez ministra.
Jednocześnie ocenę kontroli zarządczej I poziomu będzie prowadziła komórka audytu
wewnętrznego zorganizowana w jednostce wchodzącej w skład działu.
Koordynacja systemu kontroli zarządczej zostaje powierzona Ministrowi Finansów,
który będzie ją sprawował poprzez wydawanie i upowszechnianie standardów
kontroli zarządczej, wydawanie wytycznych w tym zakresie, a także poprzez
zlecanie audytów wewnętrznych w jednostkach.
4.
Wprowadzono do projektu przepisy dotyczące planu zadań i sprawozdania z
realizacji zadań.
Jednym z podstawowych aspektów kierowania jednostką jest planowanie
jej działalności. Kontrola zarządcza jest w założeniu narzędziem obejmującym także
zagadnienie formułowania celów i zadań, a następnie sprawdzeniem ich realizacji
zgodnie z założonymi kryteriami.
Praktyka zarządzania w administracji wskazuje, iż kierownicy jednostek rzadko
w sposób sformalizowany i komunikowany w jednostce wyznaczają dla nich cele
i zadania oraz prowadzą systematyczną ocenę stopnia ich wykonania. Wprowadzenie
formalnego obowiązku wyznaczania celów i przygotowywania planów zadań
dla działu oraz dla jednostek sektora finansów publicznych, a także sporządzanie
sprawozdań z wykonania tych planów jest warunkiem sine qua non właściwego
zarządzania jednostką, czyli w konsekwencji efektywnego wykorzystania środków
publicznych. Jest to narzędzie, które nie tylko w pewnym stopniu powinno
zobligować kierownika jednostki do dbania o rzeczywiste, a nie tylko formalne,
realizowanie obowiązków z zakresu zarządzania jednostką, ale także jest elementem
odpowiedzialnego i jawnego gospodarowania środkami publicznymi wobec
obywateli i podatników.
Nowym istotnym elementem mającym wpłynąć na zwiększenie odpowiedzialności
za gospodarowanie środkami publicznymi jest obowiązek corocznego składania
oświadczeń przez kierowników jednostek o stanie kontroli zarządczej. Wzór
oświadczenia określony zostanie w rozporządzeniu Ministra Finansów. Oświadczenia
takie funkcjonują m.in. w Komisji Europejskiej. Należy podkreślić, iż plany
i
sprawozdania winny uwzględniać zadania wynikające z
planowania
i sprawozdawczości związanej z budżetem zadaniowym.
W dziale II projektu ustawy – Państwowy dług publiczny

a)
w rozdziale 1 – Przepisy ogólne
1. Doprecyzowane
zostały przepisy dotyczące sprawowania kontroli nad stanem długu
publicznego, wynikające z uwzględnienia przepisów Konstytucji RP i ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych.

26

2. Określone zostały zasady kontroli nad stanem długu Skarbu Państwa, sprawowanej
przez Ministra Finansów, który uzyska prawo do:
-
kontroli realizacji obowiązków wynikających z procedur oszczędnościowych
i sanacyjnych;
-
żądania od jednostek sektora finansów publicznych informacji o stanie,
prognozie i strukturze ich zadłużenia.
W razie powzięcia wiadomości o nieprawidłowościach w realizacji obowiązków
wynikających z procedur ostrożnościowych, Minister Finansów będzie informował
o tych nieprawidłowościach organy sprawujące nadzór nad działalnością jednostek
sektora finansów publicznych.
3. Wprowadzona
została czteroletnia strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz
uzupełniono jej zakres o prognozę i analizę niewymagalnych zobowiązań z tytułu
poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa.

b)
w rozdziale 2 – Finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
1. Zaproponowano
zmianę definicji potrzeb pożyczkowych budżetu państwa odnosząc
się do konieczności sfinansowania deficytu budżetu państwa oraz rozchodów budżetu
państwa, a także nowej kategorii jaką jest deficyt budżetu środków europejskich.
Powyższa zmiana ma na celu objęcie, obok deficytu budżetu państwa, wszelkich
operacji finansowych stanowiących rozchód budżetu państwa. Należy zauważyć, iż
dotychczasowe operacje wymienione w ustawie o finansach publicznych stanowią
rozchód budżetu państwa. W związku z wprowadzeniem kategorii deficytu budżetu
środków europejskich, pojęcie potrzeb pożyczkowych rozszerzono również o ten
rodzaj deficytu.
2.
Minister Finansów został upoważniony m.in. do zarządzania nadwyżką budżetu
środków europejskich – w celu finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa związanych z realizacją programów finansowanych z udziałem środków
europejskich.
3.
Doprecyzowano zakres zadań wynikających z zarządzania długiem Skarbu Państwa
a realizowanych przez Ministra Finansów o zarządzanie pasywami finansowymi
Skarbu Państwa. Propozycja ta wynika z faktu, że operacje związane z zarządzaniem
długiem to w głównej mierze operacje na pasywach.
4.
Dodano przepisy powierzające Ministrowi Finansów kompetencje co do możliwości
otwierania odrębnego rachunku depozytowego, tworzonego poza rachunkiem
centralnym, jako zabezpieczenia transakcji zawieranych przez Ministra Finansów.
Minister Finansów zwracałby zabezpieczenie wniesione w pieniądzu, a także odsetki
w wysokości i w terminach wynikających z umowy zabezpieczającej. Ponieważ stopa
oprocentowania dla tych depozytów dla strony dającej zabezpieczenie wynika
z umowy zabezpieczającej, a nie z umowy rachunku bankowego, Minister Finansów
powinien mieć możliwość ich lokowania w wybranym banku.
5. Wprowadzenie
przepisu
nakładającego na NBP obowiązek udostępniania Ministrowi
Finansów danych, w tym danych indywidualnych oraz zestawień i ocen, o których
mowa w art. 23 ustawy o Narodowym Banku Polskim. Udostępnienie takich danych
przez NBP jest niezbędne do oceny ryzyka kredytowego transakcji zawieranych przez
Ministra Finansów z bankami, w związku z wykonywaniem przez Ministra Finansów
zadań w ramach zarządzania długiem Skarbu Państwa. NBP gromadzi dane bilansowe
o bankach w ramach sprawowanego nadzoru. Banki przystępując do systemu
Dealerów Skarbowych Papierów Wartościowych wyraziły zgodę na udostępnianie
takich danych.


27

c) w rozdziale 3 – Procedury ostrożnościowe i sanacyjne
1.
Wprowadzono nowy próg ostrożnościowy i przewidziano rozszerzenie
dotychczasowych procedur ostrożnościowych.

W przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu
krajowego brutto jest większa:
-
od 47% ale mniejsza od 52% - to w projekcie ustawy budżetowej
uchwalonym przez Radę Ministrów na nowy rok budżetowy deficyt budżetu
państwa nie może być wyższy niż deficyt budżetu państwa wynikający z
ustawy budżetowej na aktualny rok budżetowy,
-
od 52% ale mniejsza niż 55% - to Rada Ministrów uchwala projekt ustawy
budżetowej, w którym przyjmuje się poziom różnicy dochodów i wydatków
budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu
krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego
dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od relacji ogłoszonej do 31 maja za
poprzedni rok budżetowy oraz nie przewiduje się wydatków na nowe
inwestycje, których wartość jednostkowa przekracza 500 mln zł, a okres
realizacji przekracza 2 lata,
-
od 55% ale mniejsza od 60% - to poza ograniczeniami dotyczącymi
poprzedniego progu ostrożnościowego (52%-55%) w uchwalonym przez
Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej nie przewiduje się wzrostu
wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, dokonywania
wydatków na nowe inwestycje oraz ogranicza się waloryzację emerytur i rent
do poziomu wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za poprzedni rok
budżetowy, a także wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z
budżetu państwa.
Ponadto Rada Ministrów ma obowiązek dokonania przeglądu wydatków
budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów
zagranicznych oraz przeglądu inwestycji wieloletnich, oraz przedstawienia
Sejmowi programu sanacyjnego mającego na celu obniżenie relacji kwoty
państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto. Dodatkowo,
w roku budżetowym następującym po roku, w którym została ogłoszona
relacja niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji
udzielonych przez Skarb Państwa do produktu krajowego brutto obowiązuje
zakaz przekraczania ogłoszonej relacji. O okresie trwania zakazu
przekraczania relacji w roku budżetowym następującym po roku, w którym
relacja została ogłoszona, informuje Minister Finansów w drodze
obwieszczenia. Okres obowiązywania zakazu może być krótszy niż rok
budżetowy.
Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego będą mogły być wyższe
niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat
ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze
środków pochodzących z Unii Europejskiej i niepodlegających zwrotowi
środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego
Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
-
od 60% - to stosuje się ograniczenia związane z poprzednim progiem
ostrożnościowym a ponadto Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program
sanacyjny mający na celu ograniczenie tej relacji do poziomu poniżej 60%.
Równocześnie wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie mogą
być wyższe niż dochody tego budżetu oraz obowiązuje zakaz udzielania
nowych poręczeń i gwarancji przez jednostki sektora finansów publicznych.

28