Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

Ponadto nastąpi zmiana sposobu dokonywania płatności dla beneficjentów programów, co
przyczyni się do:
-
zwiększenia przejrzystości systemu finansowania,
-
wyeliminowania przepływów finansowych w formie dotacji rozwojowych, w tym
rozliczania dotacji z końcem roku budżetowego,
-
wyeliminowania środków niewygasających,
-
zwiększenia kontroli nad środkami budżetu państwa,
-
skrócenia czasu pomiędzy dokonaniem wydatku z budżetu a zapłatą za zadanie.

W odniesieniu do środków funduszy strukturalnych oraz środków pomocowych państw
EFTA większość środków będzie przekazywana do Polski.
Nastąpi wprowadzenie odrębnego podmiotu – płatnika (Bank Gospodarstwa Krajowego)
dokonującego płatności na rzecz beneficjentów. Przedkładany projekt ustawy przewiduje
również nowy obieg środków na finansowanie programów: budżet państwa (Ministerstwo
Finansów) – Bank Gospodarstwa Krajowego – beneficjent.

Część szczegółowa


Przewiduje się następujący zakres zmian w projekcie przedkładanej ustawy o finansach
publicznych:

W dziale I projektu ustawy – Zasady finansów publicznych

a)
w rozdziale 1 – Przepisy ogólne
1. Uzupełniony został zakres spraw obejmowany regulacjami ustawy o tryb
opracowywania i uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa oraz
wieloletniej prognozy finansowej, regulacje dotyczące budżetu zadaniowego, oraz
konsekwencje zmian w formach organizacyjnych jednostek sektora finansów
publicznych, a ponadto także o zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w
jednostkach sektora finansów publicznych oraz zasady gospodarowania środkami
publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł
zagranicznych.

b)
w rozdziale 2 – rodki publiczne, nadwyżka i deficyt sektora finansów publicznych
1.
Wprowadzono do projektu jednolitą nazwę „Szwajcarsko–Polski Program
Współpracy” zastępującą dotychczas istniejącą jako „szwajcarski mechanizm
finansowy”. Zaproponowana zmiana dostosowuje brzmienie powyższego przepisu
do nazewnictwa
przyjętego, w trakcie negocjacji, w zawartej umowie
międzynarodowej ze Szwajcarią jako państwem – darczyńcą bezzwrotnych środków
pomocowych, z których będzie mogła korzystać Polska. Szwajcarsko- Polski Program
Współpracy został przyjęty w celu zmniejszenia różnic społeczno – gospodarczych
w obrębie rozszerzonej Unii Europejskiej.
2. Wprowadzono
nową kategorię rozchodów publicznych – udziały Skarbu Państwa
w międzynarodowych instytucjach finansowych. Podyktowane to zostało faktem,
że Rzeczpospolita Polska dokonuje tytułem udziału na rzecz m.in. Europejskiego
Banku Inwestycyjnego czy też Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju,
określonych płatności, które podlegają zwrotowi w chwili rezygnacji z członkostwa
w danej instytucji.


19

c)
w rozdziale 3 – Jednostki sektora finansów publicznych
1.
Dostosowano zakres jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do tzw.
systemu ESA`95 – europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych
we Wspólnocie Europejskiej, wyłączając z sektora jednostki badawczo-rozwojowe.
Jednocześnie projekt zakłada, ze państwowe instytucje filmowe będą „z nazwy”
wymienione jako jednostki tworzące sektor finansów publicznych.
2. Zaproponowane
zostały zmiany dotyczące form organizacyjno-prawnych jednostek
sektora finansów publicznych. Nie przewidziano przede wszystkim dalszego
funkcjonowania gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych
(tak państwowych jak i samorządowych) oraz państwowych zakładów budżetowych.
Utrzymano funkcjonowanie zakładów budżetowych w sferze stricte samorządowej,
ograniczając zakres ich działalności do spraw dotyczących:
-
gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania
ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń
sanitarnych, składowisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
-
kultury fizycznej i sportu, w tym terenów rekreacyjnych i
urządzeń
sportowych,
- utrzymania
różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w
szczególności prowadzenie hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w
celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
- cmentarzy.

Podkreślenia wymaga, że projektowany zakres działalności wykonywanej przez
samorządowe zakłady budżetowe był przedmiotem konsultacji ze stroną samorządową
i został przez nią zaakceptowany.
Zadania publiczne realizowane dotychczas przez państwowe zakłady budżetowe
i gospodarstwa pomocnicze państwowych i samorządowych jednostek budżetowych
zostaną zweryfikowane oraz będą mogły być przejęte przez jednostki budżetowe
lub wykonywane w innej formie organizacyjnej: dotychczas istniejącej w systemie
prawnym – spółki lub nowej – agencji wykonawczej lub instytucji gospodarki
budżetowej.
3.
W przypadku jednostek budżetowych i zakładów budżetowych projektodawca
zaproponował, aby reguły dotyczące tworzenia i likwidowania tych jednostek
pozostały na zasadach obecnie obowiązujących.
4. Zlikwidowano
instytucję rachunku dochodów własnych oraz fundusze motywacyjne,
które zaczęły nabierać cech zlikwidowanych już wcześniej (w roku 2005) środków
specjalnych.
5.
W zaproponowanych regulacjach wykluczono także możliwość funkcjonowania
wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy celowych. rodki tych funduszy
zostaną włączone do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie
dotyczącym państwowych funduszy celowych zmiany polegają na wykluczeniu
możliwości nadawania państwowym funduszom celowym przymiotu osoby prawnej.
Będą one funkcjonowały w systemie finansów publicznych jako rachunki bankowe.
Ich dysponenci – ministrowie lub inny organ – wskazani w ustawie tworzącej fundusz,
dokonają wyboru formy organizacyjno – prawnej obsługi tych rachunków.
Wzmocnieniu ulegnie rola planu finansowego jako podstawy gospodarki finansowej
państwowego funduszu celowego. Dokonywanie zmian w planie przychodów
i kosztów będzie wymagało zgody ministra lub organu dysponującego państwowym
funduszem. Decyzja w tej sprawie będzie wymagała powiadomienia Ministra
Finansów. Ponadto, w przypadku gdy państwowy fundusz celowy będzie posiadał

20

zobowiązania wymagalne, w tym kredyty i pożyczki, zwiększenie planowanych
przychodów w pierwszej kolejności przeznaczać będzie na ich spłatę. Przepisy
przedmiotowego projektu rozszerzyły również okres i zakres planowania o
sporządzanie planów finansowych, także w układzie zadaniowym obejmującym m.in.
zestawienie zadań w ramach planowanych kosztów na dany rok budżetowy i dwa
kolejne lata, wraz z opisem celów tych zadań i mierników określających stopień
realizacji celu.
6. Zaproponowano
agencję wykonawczą jako nową formę organizacyjno-prawną
dla
wykonywania kluczowych zadań państwa wraz z ustawowymi zasadami,
warunkami i procedurami obowiązującymi w tworzeniu instytucji o takim statusie.
Nowa forma organizacyjna jaką jest agencja wykonawcza będzie mogła być
wykorzystana do realizacji zadań państwa od momentu wejścia w życie przedkładanej
ustawy o finansach publicznych. Równocześnie przewiduje się, że część z obecnie
funkcjonujących państwowych osób prawnych przyjmie tę formę organizacyjną
począwszy od 1 stycznia 2011 r. Szczególne regulacje w tym zakresie zawarte są
w ustawie wprowadzającej niniejszą ustawę.
Szczegółowe regulacje dotyczące tworzenia, funkcjonowania i gospodarki finansowej
agencji wykonawczych przewidują m.in.: ustawowe tworzenie agencji dla realizacji
zadań publicznych oraz nadanie im osobowości prawnej. Ponadto regulacjom poddano
przede wszystkim zakres ich tworzenia, poprzez wskazanie, co w szczególności mają
zawierać ustawy tworzące agencje, a także formę i zakres sporządzania planów
finansowo-rzeczowych. Odrębną kwestią wymagającą uregulowania było
ujednolicenie sposobu rozliczania się z budżetem państwa z nadwyżki środków
finansowych ustalonej na koniec roku pozostającej po uregulowaniu zobowiązań
podatkowych oraz zobowiązań wymagalnych z okresu sprawozdawczego. Projekt
przekazuje delegację dla ministrów sprawujących nadzór nad agencjami do określania
sposobu ustalania nadwyżki środków finansowych poszczególnych agencji, gdyż nie
jest możliwe ujednolicenie tego sposobu wobec różnorodności zakresu działań
funkcjonujących obecnie agencji (które staną się agencjami wykonawczymi).
Ze względu na nowe realia, zakładające funkcjonowanie w systemie finansów
publicznych po dniu 1 stycznia 2009 r. agencji wykonawczych w rozumieniu nowej
ustawy o finansach publicznych, zdecydowano się - w stosunku do już istniejących
agencji państwowych - na zawarcie w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o
finansach publicznych przepisu przejściowego, zgodnie z którym w okresie 2 lat ma
nastąpić dostosowanie przepisów ustaw szczególnych, tworzących te jednostki, do
zasad określonych w projekcie ustawy o finansach publicznych. Wprowadzenie
okresu przejściowego pozwoli na pełne wdrożenie nowych rozwiązań systemowych
i płynne przejście do nowych zasad funkcjonowania i gospodarki finansowej.
Ponadto, projektodawca wprowadził przepis umożliwiający Radzie Ministrów
podejmowanie decyzji w sprawie udzielania zgody dla agencji wykonawczej
na niewpłacanie przez nią nadwyżki środków finansowych ustalonej na koniec roku,
pozostającej po uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Nastąpić to może jedynie
w szczególnie uzasadnionych przypadkach wynikających z konieczności zapewnienia
sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji wykonawczej.
7. Przewidziana
została możliwość przyznawania agencjom wykonawczym oraz
samorządowym zakładom budżetowym dotacji z budżetu państwa lub budżetu
jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli podmioty te prowadzą działalność
gospodarczą, przedmiotowe dotacje mogą być udzielane jedynie zgodnie z regułami
udzielania pomocy publicznej. Art. 87 ust. 1 TWE stanowi bowiem, iż z
zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w Traktacie, jest nie do pogodzenia z

21

regułami wspólnego rynku – w zakresie, w jakim narusza wymianę między Państwami
Członkowskimi – wszelka pomoc udzielana przez Państwo lub ze źródeł
państwowych, bez względu na formę, która przez uprzywilejowanie niektórych
przedsiębiorstw lub niektórych gałęzi produkcji zakłóca konkurencję lub grozi jej
zakłóceniem.
8. Zaproponowano
nową formę organizacyjno-prawną instytucję gospodarki budżetowej.
Będzie ona tworzona na wniosek ministra za zgoda Rady Ministrów. Instytucje
gospodarki budżetowej będą tworzyć również szefowie i prezesi następujących
jednostek: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli,
Sądu najwyższego, Naczelnego sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów
administracyjnych, Krajowej Rady Sądownictwa, Rzecznika Praw Obywatelskich,
Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego
Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji
cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego,
Państwowej Inspekcji Pracy oraz sądownictwa powszechnego, i o ich utworzeniu będą
informować Radę Ministrów. Utworzona instytucja będzie pokrywała koszty swojej
działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Przewidziano
możliwość otrzymywania jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w środki
obrotowe przez nowoutworzoną instytucję. Instytucja gospodarki budżetowej będzie
mogła otrzymywać również dotacje z budżetu państwa, o ile odrębne przepisy będą
tak stanowić. Projekt przewiduje, że będzie to osoba prawna wpisana do Krajowego
Rejestru Sądowego. We wniosku o utworzeniu instytucji gospodarki budżetowej
wskazany zostanie organ administracji rządowej wykonujący funkcje organu
założycielskiego, przedmiot działalności państwowej, źródło przychodów oraz
przeznaczenie zysku. W ocenie projektodawców ta forma organizacyjno-prawna
mogłaby zostać wykorzystana w celu przekształcenia w nią np. gospodarstw
pomocniczych przy Ochotniczych Hufcach Pracy.

9.
Wprowadzono przepis umożliwiające tworzenie przez Prezesa Rady Ministrów
jednostek budżetowych realizujących zadania na rzecz administracji rządowej.
Celem proponowanej zmiany jest możliwość utworzenia pomocniczej jednostki
budżetowej, której zasadniczym zadaniem będzie prowadzenie zamówień centralnych
w trybie art. 15a ustawy – Prawo zamówień publicznych.

d)
w rozdziale 4 – Jawność i przejrzystość finansów publicznych
1. Zaproponowano
rozwiązanie polegające na możliwości połączenia sprawozdawczości
dotyczącej długu i należności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu
terytorialnego ze sprawozdawczością w tym zakresie dla pozostałych jednostek
sektora finansów publicznych. Przyczyni się to do kompatybilności gromadzonych
danych oraz ich jakości. Jednocześnie proponuje się przekazanie gromadzenia,
zbierania i weryfikowania danych w zakresie całego sektora finansów publicznych
dotyczących długu i należności oraz pozostałych operacji finansowych Prezesowi
GUS. Obecnie GUS jest odpowiedzialny za zbieranie, gromadzenie i weryfikację
sprawozdawczości w zakresie długu i należności jednostek posiadających osobowość
prawną, z wyjątkiem jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa, i Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych. GUS jest pod względem infrastrukturalnym przygotowany
do gromadzenia danych w zakresie zobowiązań i należności od wszystkich jednostek
sektora finansów publicznych oraz ich agregacji, a z uwagi na statystyczny charakter
tych danych wydaje się być instytucją właściwą.

22

2.
Wprowadzono zapis uprawniający Ministra Finansów do określania w drodze
rozporządzenia rodzaju, formy, terminów i sposobów sporządzania przez państwowe
jednostki budżetowe, państwowe fundusze celowe oraz agencje wykonawcze
sprawozdań z wykonania budżetu zadaniowego.

e)
w rozdziale 5 – Zasady gospodarowania środkami publicznymi
1.
W przepisach dotyczących ogólnych zasad gospodarowania środkami publicznymi
została uwzględniona nowa organizacja sektora finansów publicznych. W zasadach
ogólnych zawarta jest m.in. szczególna w stosunku do budżetu regulacja, iż jednostki
prowadzące działalność gospodarczą, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki
budżetowej i inne państwowe osoby prawne gromadzące środki publiczne pochodzące
z poszczególnych tytułów mogą je
przeznaczać na finansowanie imiennie
wymienionych wydatków.
2. Uściślono przepis dotyczący możliwości nabywania lub obejmowania udziałów
lub akcji w spółkach handlowych oraz obligacji przez jednostki sektora finansów
publicznych poprzez dopuszczenie możliwości takiego działania jeżeli inna ustawa
taką możliwość przewiduje.
Upoważniono ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do przejęcia od
jednostek sektora finansów publicznych (z wyjątkiem jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków) udziałów w spółkach, akcji spółek i obligacji
wyemitowanych przez podmioty inne niż Skarb państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego.
3.
Rozszerzono zasady dokonywania wydatków publicznych o zasadę skuteczności,
polegającą na optymalnym doborze metod i środków dla osiągnięcia założonych
celów, przy celowym i oszczędnym dokonywaniu wydatków, będącą jednocześnie
podstawową zasadą budżetu zadaniowego.
4. Uściślone zostały przepisy dotyczące tworzenia fundacji ze środków publicznych.
Projekt doprecyzowuje, iż nie będzie możliwe tworzenie fundacji ze środków
publicznych na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach. Oznacza to,
że utworzenie ze środków publicznych państwowej osoby prawnej, działającej
w formie fundacji, będzie wymagało odrębnej ustawy o jej utworzeniu.
5.
Wprowadzono do projektu regulację, która wymaga, aby dla projektu ustawy
skutkującej zmianą poziomu dochodów bądź wydatków jednostek samorządu
terytorialnego nie tylko określono skutki finansowe tych zmian, ale wskazano także
źródła sfinansowania zmian. Projektodawca uznał bowiem, że bardzo istotne jest
określenie jaka będzie struktura finansowania każdej zmiany, tzn. w jakiej wysokości
będzie partycypować w tym budżet państwa, jednostki samorządu terytorialnego, inne
jednostki sektora finansów publicznych czy też podmioty prywatne.
6. Projektodawca
uznał za racjonalne ujednolicenie funkcjonujących w polskim systemie
prawnym przepisów dotyczących egzekwowania niepodatkowych należności budżetu
państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w związku z czym
zaproponował zamieszczenie ich w jednej ustawie systemowej. Należy zwrócić
uwagę, że przyjęta przez projektodawcę koncepcja redakcji przedmiotowych
przepisów nie zakłada, funkcjonującej poprzednio konieczności odwoływania się w
tym zakresie do stosownych postanowień ustawy – Ordynacja podatkowa. Przyjęte w
projektowanych przepisach konstrukcje prawne wzorowane są na rozwiązaniach już
istniejących na gruncie podatkowym. Ich praktyczne stosowanie wywoływało jednak
wątpliwości, głównie urzędów wojewódzkich w odniesieniu do dotacji
wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej

23