Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy
budżetowej na rok 2009. Minister Finansów określił funkcje państwa, o ogólnym charakterze
porządkującym, będące zarazem najwyższym szczeblem budżetu zadaniowego, a także -
wpisujące się w ich zakres zadania - będące II szczeblem struktury zadaniowej. W ramach
tych zadań, dysponenci wpisują plan wydatków, będący układem podzadań zaopatrzonym
w
zestaw celów i mierników. Dysponenci
zamieszczają ponadto odpowiednie cele
i wskaźniki dla zadań zdefiniowanych oraz wyszczególnionych przez Ministra Finansów.

Obecne rozwiązanie polegające m.in. na określeniu tzw. funkcji państwa - jako najwyższego
szczebla budżetu zadaniowego, a także – wpisujące się w ich zakres zadania – będące drugim
szczeblem struktury zadaniowej oraz podzadania zaopatrzone w zestaw celów i mierników –
zostało wprowadzone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie
szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy
budżetowej na rok 2008. Wpływa ono również pozytywnie na wartość informacyjną
wdrażanego systemu budżetu zadaniowego, co jest zgodne z założeniem, iż niezbędnym
elementem realizowanej reformy (podobnie jak w wielu krajach OECD) jest powstanie
wstępnej formy układu budżetowego informującego o wydajności (performance - informed
budgeting - PI), mającym być narzędziem wspomagającym w procesie planowania wydatków
publicznych.

Projekt przewiduje m.in. wprowadzenie jednolitych zasad dotyczących sprawozdawczości w
zakresie budżetu zadaniowego, które wpłyną na poprawę jakości oraz ujednolicą dokumenty
będące podstawą dla sporządzenia zbiorczej informacji o zadaniowym wykonaniu wydatków.
Dlatego też w nowym projekcie, Minister Finansów został wyposażony w kompetencje do
wydawania rozporządzenia, zawierającego wytyczne, określające wykaz zadań budżetowych,
a także szczegółowy sposób i terminy sporządzania przez dysponentów materiałów do
informacji z wykonania zadaniowego planu wydatków.

Wprowadzenie obowiązku prezentowania w ustawie budżetowej programów wieloletnich w
układzie zadaniowym wynika z faktu, iż w dotychczasowych regulacjach brakowało
przepisów nakazujących określanie skutków/efektów, jakie mają być osiągnięte w
poszczególnych latach poprzez realizację danego programu wieloletniego. Konsekwencją
braku takich zapisów prawnych jest w wielu przypadkach brak możliwości precyzyjnej oceny
stopnia osiągnięcia założonych celów tych programów.
Stosowanie w niektórych przypadkach mierzenia efektów wskazanych programów
wieloletnich, bez zastosowania jednolitej metodologii oceny rezultatów (właściwej dla
budżetu zadaniowego) powoduje, iż zdarza się, że zmierzone efekty zadań dotyczących
podobnego przedmiotu interwencji nie mogą być wprost porównywalne.

Powyższe luki powodują, iż obowiązki sprawozdawania wyników realizacji programów
wieloletnich nie mogą być realizowane w sposób precyzyjny. Jest
to
stan dalece
niewystarczający z punktu widzenia poprawności monitorowania i ewaluacji tego typu
wydatków. Zadaniowy sposób prezentacji tych programów będzie miał istotny, korzystny
wpływ na finanse publiczne – z punktu widzenia celowości i efektywności tego rodzaju
wydatków. Nowy sposób prezentacji programów wieloletnich przyczyni się do większej
przejrzystości informacji dotyczących realizacji tych przedsięwzięć, do skuteczniejszej
ich kontroli, a w efekcie do bardziej celowego, skutecznego i efektywnego funkcjonowania
tej instytucji sektora finansów publicznych.



14

IV. Wykonywanie
budżetu

Istotnym novum w dotychczasowej praktyce jest wprowadzenie konieczności uwzględniania
w założeniach projektu budżetu państwa na rok następny kierunków działań zawartych
w przyjętym przez Radę Ministrów Programie Konwergencji oraz kierunków ustalonych w
Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.

Zmieniono część zasad dotyczących części budżetowych państwa, które dotychczas włączane
były do projektu budżetu państwa poza kontrolą Rady Ministrów. Projektodawca uznał, że
dotychczasowe zasady powinny zostać utrzymane dla Kancelarii Sejmu, Senatu i Prezydenta
RP, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych.
Jednocześnie projektodawca posiłkując się zasadą zapisaną w Deklaracji z Limy uznał, że w
przypadku kiedy dochody i wydatki takich instytucji jak: Krajowa Rada Sądownictwa,
Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i
Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej –
Komisja
cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze,
Państwowa Inspekcja Pracy oraz sądownictwo powszechne, nie będą przekraczać
dwukrotności dynamiki wzrostu wydatków budżetu państwa przyjętej w założeniach projektu
budżetu państwa, ich autonomia włączania budżetów do budżetu państwa zostanie w pełnym
zakresie zachowana. Natomiast w przypadku, gdy dynamika wzrostu wydatków w
założeniach projektu budżetu, będzie przekraczała wyznaczony w ustawie poziom, mając na
względzie dbałość o stan finansów publicznych państwa, a w szczególności spełnienie przez
Polskę norm Konwergencji, budżety tychże instytucji będą uzgadniane z Ministrem
Finansów, a w przypadku nieuzgodnienia – Minister Finansów włączy do projektu ustawy
budżetowej ich plany, ustalając dynamikę wzrostu ich wydatków na poziomie dwukrotności
dynamiki zrostu wydatków budżetu państwa przyjętej w założeniach projekt budżetu państwa
i poinformuje Radę Ministrów o kwotach wnioskowanych przez te instytucje.

W projekcie zaproponowano przyznanie Ministrowi Finansów upoważnienia do wydawania
decyzji dotyczących zapewnienia finansowania i dofinansowania przedsięwzięć z budżetu
państwa, w szczególności dotyczących projektów finansowanych z udziałem środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z
pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, wydatków bieżących, inwestycyjnych
i programów wieloletnich oraz określenia w drodze rozporządzenia przesłanek ich udzielenia.
Powyższe rozwiązanie stanowić ma czynnik sprzyjający absorpcji tych środków europejskich
oraz racjonalizacji wydatkowania pozostałych środków budżetowych.

Wprowadzono także przepisy przewidujący przesunięcie końcowego terminu do podziału
przez Ministra Finansów środków pochodzących z rezerwy celowej przeznaczonej na
finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych, dla których zostały wydane decyzje dotyczące
zapewnienia finansowania i dofinansowania z budżetu państwa. Zmiana ta ma na celu
umożliwienie bardziej elastycznych działań dysponentów i przyczyni się do większej
racjonalizacji wykorzystania środków budżetowych.

Ograniczono sytuacje, w których dysponent występuje do Ministra Finansów o zgodę
na zmniejszenie lub zwiększenie wydatków majątkowych – do przypadków dotyczących
kwoty powyżej 500 tys. zł. Przepis taki ma zapewnić większą elastyczność w dysponowaniu
częścią budżetową i nie powodować angażowania Ministra Finansów, w każdym przypadku
zmian w planie finansowym w tym zakresie. Zmiany dokonywane przez dysponentów do tej

15

kwoty podlegają jedynie niezwłocznemu zgłoszeniu Ministrowi Finansów. Natomiast w
przypadku wydatków na inwestycje budowlane, każde przeniesienie polegające
na zmniejszeniu lub zwiększeniu tych wydatków wymaga zgody Ministra Finansów.

Projekt ustawy wprowadza również możliwość dokonania przez Ministra Finansów oceny
planowania i gospodarowania środkami publicznymi w
jednostkach sektora finansów
publicznych w celu uzyskania zagregowanej informacji nt. planowania środków publicznych
na realizację określonych zadań oraz efektywności ich wykorzystania.


V. Audyt
wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych

Projektodawca zaproponował nowe rozwiązania usprawniające oraz wzmacniające system
audytu wewnętrznego w Polsce. Zaliczyć do nich należy m.in.:
-
wprowadzenie badania sprawozdania finansowego niektórych jednostek samorządu
terytorialnego - projekt ustawy wprowadza obowiązek corocznego badania
sprawozdania finansowego w największych jednostkach samorządu terytorialnego
w celu uzyskania dodatkowego zapewnienia w zakresie prowadzenia gospodarki
finansowej,
- podporządkowanie audytorów kierownikowi jednostki (ministrowi) - obecne
podporządkowanie merytoryczne audytorów wewnętrznych dyrektorom generalnym
powoduje znaczną, niekorzystną dysproporcję liczby realizowanych zadań
audytowych w obszarach związanych z podstawową działalnością jednostek, w
stosunku do działalności wspomagającej, za którą odpowiada dyrektor generalny.
Zmiana podporządkowania audytorów ma
na
celu zmianę opisanej powyżej
dysproporcji oraz umożliwienie realizacji podstawowego celu audytu, jakim jest
wsparcie kierownika jednostki w osiąganiu planowanych celów i zadań. Zaznaczyć
należy, że przyjęte rozwiązanie nie narusza kompetencji dyrektora generalnego w
zakresie sprawowania bezpośredniego nadzoru nad komórkami organizacyjnymi
urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań.
W konsekwencji nakłada na dyrektorów generalnych obowiązek zapewnienia
warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia
audytu wewnętrznego, w tym organizacyjnej odrębności komórki audytu
wewnętrznego oraz ciągłości prowadzenia audytu w jednostce.
W powyższym zakresie nie zmienią się regulacje w odniesieniu do jednostek
samorządu terytorialnego, gdzie tak jak dotychczas komórka audytu wewnętrznego
będzie podporządkowana organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi,
burmistrzowi, prezydentowi miasta lub przewodniczącemu organu wykonawczego
powiatu i województwa, czyli staroście albo marszałkowi,
- rozszerzenie dostępu do zawodu audytora poprzez umożliwienie prowadzenia audytu
wewnętrznego osobom legitymującym się ukończonymi studiami podyplomowymi
oraz dwuletnią praktyką w prowadzeniu audytu. Przy czym za praktykę w zakresie
audytu wewnętrznego w rozumieniu projektu uważa się udokumentowane
wykonywanie czynności związanych z przeprowadzaniem audytu wewnętrznego, w
wymiarze czasu pracy nie mniejszym niż ½ etatu, czynności związanych
z przeprowadzaniem audytu w zakresie środków unijnych przez inspektorów kontroli
skarbowej oraz czynności związanych z nadzorowaniem lub wykonywaniem
czynności kontrolnych przez inspektorów Najwyższej Izby Kontroli.
Rozwiązanie to stanowić będzie ważną perspektywę awansu dla obecnych
„asystentów audytu”, czyli osób niezatrudnionych na stanowisku audytora,

16

wykonujących czynności pomocnicze i zdobywających tym samym niezbędne i
cenniejsze w wielu przypadkach od formalnych kwalifikacji doświadczenie audytowe.
W przekonaniu projektodawcy doświadczenie stanowi bowiem jeden z
najistotniejszych elementów przesądzających o jakości wykonywanego audytu
wewnętrznego, zaś certyfikacja jest ważnym elementem rozwoju zawodowego, który
nie powinien być jedynym sposobem dopuszczenia do zawodu.
Jednocześnie w ocenie projektodawcy specyfika audytu wewnętrznego jest na tyle
odmienna, iż nie powinien istnieć automatyzm w przyznawaniu uprawnień
kontrolerom Najwyższej Izby Kontroli oraz inspektorom kontroli skarbowej.
Wprowadzono przepis przejściowy, który daje tym osobom dwa lata na zdobycie
jednego z certyfikatów wymienionych w ustawie albo odbycie dwuletniej praktyki w
przeprowadzaniu audytu uzupełnionej o przygotowanie teoretyczne na studiach
podyplomowych. Oznacza to, że w praktyce osoby, które dysponują omawianymi
uprawnieniami, po dwóch latach, jeżeli uzupełnią swoje kwalifikacje o dyplom
studiów podyplomowych, uzyskają pełen dostęp do zawodu audytora,
- powołanie do życia komitetów audytu - projekt ustawy przewiduje utworzenie
komitetów audytu jako ciał doradczych w zakresie funkcjonowania kontroli
zarządczej i audytu wewnętrznego dla ministrów kierujących działami administracji
rządowej, w których występują jednostki podległe lub nadzorowane. W pozostałych
przypadkach utworzenie komitetów audytu nie jest obowiązkowe.

Proponuje się też, aby minister w ramach kierowanych przez siebie działów administracji
rządowej mógł kształtować system audytu wewnętrznego poprzez wskazywanie jednostek,
które będą zobowiązane do prowadzenia audytu wewnętrznego, określanie sposobu jego
prowadzenia (tj. czy przez audytorów wewnętrznych zatrudnionych w jednostkach czy też
przez usługodawcę). Wprowadzenie takich rozwiązań ma na celu ustanowienie audytu
wewnętrznego jako efektywnego i skutecznego narzędzia oceny funkcjonowania kontroli
zarządczej w dziale administracji rządowej oraz realizacji celów i zadań określonych przez
ministra, a także dostarczania systemowych analiz obejmujących więcej niż jedną jednostkę.


VI.
Wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach
jednostek samorządu terytorialnego

Istotne zmiany zostały zaproponowane w procedurach ostrożnościowych i sanacyjnych.
Wprowadzono nowy próg ostrożnościowy.

W przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu
krajowego brutto jest większa od 47% ale mniejsza niż 52% wprowadzono ograniczenie
deficytu budżetu państwa na kolejny rok budżetowy do poziomu wynikającego z ustawy
budżetowej na aktualny rok budżetowy. W przypadku, gdy wartość omawianej relacji wynosi
od 52% do 55% to w uchwalonym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej relacja
długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto ma być niższa od tej relacji w roku
poprzednim, a ponadto nie przewiduje się wydatków na nowe inwestycje, których
jednostkowa wartość przekracza 500 mln zł, a okres realizacji jest dłuższy niż 2 lata.

W przypadku kolejnego progu ostrożnościowego od 55% do 60% wprowadza się
ograniczenia polegające m.in. na niepodwyższaniu wynagrodzeń pracowników państwowej
sfery budżetowej, niedokonywaniu wydatków na nowe inwestycje oraz na ograniczeniu
waloryzacji emerytur i rent. W przypadku tego progu ostrożnościowego Rada Ministrów ma

17

ponadto obowiązek dokonania przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych
środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz dokonania przeglądu inwestycji
wieloletnich, a także Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na
celu obniżenie tej relacji. Dodatkowo, w roku budżetowym następującym po roku, w którym
została ogłoszona relacja niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji
udzielonych przez Skarb Państwa do produktu krajowego brutto obowiązuje zakaz
przekraczania ogłoszonej relacji. O okres trwania zakazu przekraczania relacji w roku
budżetowym następującym po roku, w którym relacja została ogłoszona, informuje Minister
Finansów w drodze obwieszczenia. Okres obowiązywania zakazu może być krótszy niż rok
budżetowy.

Ponadto wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego będą mogły być wyższe niż
dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki,
jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków pochodzących z Unii Europejskiej i
niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie
Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA).

W przypadku relacji wynoszącej ponad 60% Rada Ministrów, poza poprzednimi
ograniczeniami, ma obowiązek przedstawić Sejmowi program sanacyjny w celu zmniejszenia
tej relacji do niższego poziomu. Równocześnie wprowadza się ograniczenie wydatków
budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które nie mogą być wyższe niż dochody tego
budżetu oraz obowiązuje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez jednostki
sektora finansów publicznych.


VII. Zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi oraz innymi środkami
pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi.

Jedną z głównych zmian w zakresie gospodarowania środkami europejskimi będzie
wyodrębnienie, w ramach budżetu państwa „budżetu środków europejskich”, który będzie
zawierał środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w
części podlegającej refundacji. Na etapie planowania wydatki będą prezentowane w podziale
na części i działy klasyfikacji budżetowej oraz programy. Natomiast na etapie wykonywania
wydatki będą przedstawiane w pełnej klasyfikacji budżetowej oraz w podziale na programy.
Deficyt związany ze środkami europejskimi nie będzie wliczany do deficytu budżetu państwa
i jego finansowanie stanowić będzie dodatkową potrzebę pożyczkową budżetu. Rozwiązanie
takie zostało przyjęte, ponieważ już w chwili obecnej zgodnie z metodologią ESA’95 saldo
przepływu środków pomiędzy Polską a UE w zakresie środków unijnych nie jest wliczane do
bilansu sektora finansów publicznych.
Nadwyżka środków europejskich również nie będzie wliczana do budżetu państwa. Będzie
ona źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa, zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu
środków europejskich.
Ponadto, ujęcie w budżecie deficytu związanego z realizacją programów finansowanych z
udziałem środków europejskich zaburza obraz rzeczywistego salda budżetu państwa, ze
względu na przesunięcie w czasie pomiędzy dokonaniem wydatku a otrzymaniem refundacji z
Komisji Europejskiej. Powoduje również konieczność stosowania reguł ostrożnościowych
związanych z deficytem budżetu państwa w obrębie roku budżetowego, mimo, że - z
założenia – wydatki i dochody w tym zakresie bilansują się w okresie wykraczającym poza
rok budżetowy.


18