Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

rok budżetowy i dwa kolejne lata, wraz z opisem celów tych zadań i mierników określających
stopień realizacji celu.

Podobnie jak w przypadku państwowych funduszy celowych, podniesiona zostaje również
ranga planu finansowo-rzeczowego agencji wykonawczej. Dokonywanie zmian w planie
przychodów i kosztów w trakcie roku budżetowego będzie możliwe po uzyskaniu zgody
właściwego ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą. O dokonanych
zmianach należy niezwłocznie powiadomić Ministra Finansów. Ponadto, zmiany planu
finansowo-rzeczowego agencji wykonawczej nie mogą powodować zwiększenia zobowiązań
agencji i pogorszenia planowanego wyniku finansowego agencji, chyba że odrębne przepisy
stanowią inaczej.

Projekt ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przewiduje, że z
obecnie istniejących agencji i innych państwowych osób prawnych, agencjami
wykonawczymi będą niżej wymienione podmioty:
- Agencja
Nieruchomości Rolnych,
-
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
-
Wojskowa Agencja Mieszkaniowa,
-
Agencja Mienia Wojskowego,
-
Agencja Rezerw Materiałowych,
-
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości,
-
Agencja Rynku Rolnego,
-
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

Instytucja gospodarki budżetowej

Projektodawca zaproponował również drugą nową formę organizacyjno-prawną instytucję
gospodarki budżetowej. Będzie ona tworzona na wniosek ministra za zgoda Rady Ministrów.
Instytucje gospodarki budżetowej będą tworzyć również szefowie i prezesi następujących
jednostek: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu najwyższego,
Naczelnego sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, Krajowej
Rady Sądownictwa, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu
Pamięci Narodowej-Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego
Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy oraz sądownictwa powszechnego, i o ich
utworzeniu będą informować Radę Ministrów. Utworzona instytucja gospodarki budżetowej
będzie pokrywała koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów.
Przewidziano możliwość otrzymywania jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w
środki obrotowe przez nowoutworzoną instytucję. Instytucja gospodarki budżetowej będzie
mogła otrzymywać również dotacje z budżetu państwa, o ile odrębne przepisy będą tak
stanowić. Projekt zakłada, że będzie to osoba prawna wpisana do Krajowego Rejestru
Sądowego. We wniosku o utworzeniu instytucji gospodarki budżetowej wskazany zostanie
organ administracji rządowej wykonujący funkcje organu założycielskiego, przedmiot
działalności państwowej, źródło przychodów oraz przeznaczenie zysku. W ocenie
projektodawców ta forma organizacyjno-prawna mogłaby zostać wykorzystana w celu
przekształcenia w nią np. gospodarstw pomocniczych przy Ochotniczych Hufcach Pracy.
Ponadto, projekt zakłada, że do zamówień udzielanych instytucji gospodarki budżetowej
przez organ administracji wykonujący funkcje organu założycielskiego tej instytucji, nie

9

stosuje się przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, jeżeli łącznie zachodzą
następujące warunki:
- zasadnicza część działalności instytucji gospodarki budżetowej dotyczy wykonywania zadań
publicznych na rzecz tego organu administracji rządowej,
- organ administracji rządowej sprawuje nad instytucją gospodarki budżetowej kontrolę
odpowiadającą kontroli sprawowanej nad własnymi jednostkami nieposiadającymi
osobowości prawnej, w szczególności polegającą na wpływie na decyzje strategiczne i
indywidualne dotyczące zarządzania sprawami instytucji,
-
przedmiot zamówienia należy do podstawowej działalności instytucji gospodarki
budżetowej.


5.
Likwidacja instytucji rachunku dochodów własnych

W tak istotnej dziedzinie jak oświata, stworzona została instytucja wydzielonego rachunku –
w samorządowych jednostkach budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie
z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – dla gromadzenia dochodów określonych w
uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała organu
stanowiącego jednostki samorządowej będzie wskazywać w szczególności:
- jednostki
budżetowe, które gromadzą dochody,
-
źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku,
-
przeznaczenie dochodów, z tym, że dochody wraz z odsetkami nie mogą być
przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych,
-
sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi
finansowanych, dokonywania zmian w tych planach oraz ich zatwierdzania,
-
zakres i formę sprawozdania z wykonania planu finansowego.
Podkreślenia wymaga, ze przedmiotowe zapisy były przedmiotem uzgodnień ze stroną
samorządową oraz Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

6.
Likwidacja rachunków funduszy motywacyjnych

Aby zapewnić dostateczny poziom celowości i efektywności w gospodarowaniu środkami
publicznymi, zaproponowano również likwidację rachunków funduszy motywacyjnych.
Jednakże, mając na względzie przede wszystkim właściwe zmotywowanie pracowników,
funkcjonariuszy i żołnierzy do możliwie dużej efektywności w wykrywaniu przestępstw
godzących w interesy fiskalne lub mienie Skarbu Państwa, poczynione zostaną starania z
zainteresowanymi resortami, mające na celu zagwarantowanie wypłaty wynagrodzeń
osobowych w formie nagród dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy określonych
jednostek budżetowych, którzy bezpośrednio przyczynili się do uzyskania dochodów budżetu
państwa z tytułu orzeczonych przez sąd przepadków mienia na rzecz Skarbu Państwa.

7.
Dostosowanie zakresu jednostek sektora finansów publicznych do tzw. systemu
ESA`95

Poza wymienionymi powyżej zmianami, przedmiotowy projekt dostosowywuje ponadto
zakres jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do tzw. systemu ESA`95 –
europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie Europejskiej,
wyłączając z sektora jednostki badawczo-rozwojowe.


10

Jednocześnie projekt zakłada, ze państwowe instytucje filmowe będą „z nazwy” wymienione
jako jednostki tworzące sektor finansów publicznych.


II. Planowanie
wieloletnie

Nowy projekt zakłada wprowadzenie do polskiego systemu finansów publicznych
Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu (sporządzanego „krocząco” na 4
lata budżetowe) wskazującego kierunki polityki finansowej państwa oraz wieloletniej
prognozy finansowej, stymulującej politykę finansową jednostek samorządu terytorialnego.

Planowanie wieloletnie uznawane jest przez współczesną naukę za niezbędny instrument
nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi. Występuje ono także w gospodarce
finansowej Unii Europejskiej, stąd też zasadne jest przyjęcie podobnego systemu w Polsce.
Wdrożenie w Polsce wieloletniego planowania budżetowego wymaga stworzenia
odpowiednich podstaw prawnych, a także dokonania niezbędnych zmian w aktualnym
systemie organizacyjno-prawnym finansów publicznych.

Zalety planowania wieloletniego:
-
bardziej racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi (wzrost efektywności
wydatkowania, powiązanie wydatków ze średnio i długookresowymi priorytetami
rządu, ułatwienie absorpcji funduszy UE, skoncentrowanie działań na średnio
i długookresowej stabilności finansów publicznych),
- zwiększenie wiarygodności, przejrzystości i przewidywalności polityki fiskalnej,
-
dopasowanie do planowania na szczeblu unijnym.

Mogą również wystąpić i trudności w planowaniu wieloletnim:
-
wieloletni i kosztowny proces wprowadzania planowania wieloletniego,
- możliwość zmniejszenia elastyczności polityki fiskalnej – problem formalnego
związania z prognozą (zbyt mały może sprawić, że prognoza nie ma wielkiego
znaczenia, zbyt duży stopień ogranicza elastyczność),
-
wybór horyzontu planowania – krótki (możliwość przenoszenia wydatków
na następne lata) czy długi (prognoza obarczona jest większym błędem).

Biorąc pod uwagę analizę korzyści i kosztów, bilans i tak wydaje się być dodatni. W związku
z tym zaproponowano rozwiązania związane z ww. instytucją.

Projekt przewiduje, że Rada Ministrów będzie uchwalała i przedstawiała Wieloletni Plan
Finansowy Państwa Sejmowi, który będzie podejmował uchwałę w sprawie tego planu.
Tryb i zasady opracowywania projektu Wieloletniego Planu Finansowego Państwa będą
praktycznie analogiczne jak przy projekcie ustawy budżetowej, choć jego szczegółowość
będzie znacznie mniejsza. Przewidziano, że Wieloletni Plan Finansowy Państwa będzie
aktualizowany corocznie, do dnia 30 kwietnia, o obowiązującą na dany rok ustawę budżetową
i będzie uwzględniał prognozę na 3 kolejne lata.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa określać będzie, na poszczególne lata budżetowe:
- prognozę założeń makroekonomicznych,
-
kierunki polityki fiskalnej,
-
prognozy dochodów i wydatków budżetu państwa,

11

-
kwoty deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz źródła pokrycia
deficytu,
- skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów publicznych
- kwotę deficytu budżetu środków europejskich.
Prognoza wydatków budżetu państwa sporządzana będzie w Wieloletnim Planie Finansowym
Państwa także w układzie funkcji państwa, zadań budżetowych i podzadań, tj. w układzie
budżetu zadaniowego. Poziom deficytu na poszczególne lata budżetowe w Wieloletnim
Planie Finansowym Państwa uchwalonym przez Radę Ministrów wyznaczałby poziom
deficytu jaki powinien być przyjmowany do opracowania projektu ustawy budżetowej.
Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach byłoby możliwe przyjęcie wyższego
poziomu deficytu.
Przewidziano coroczne składanie przez Radę Ministrów informacji o stanie wykonania
Wieloletniego Planu Finansowego Państwa w trakcie debaty nad sprawozdaniem z wykonania
budżetu państwa za rok poprzedni.
Istotną zmianą jest również wprowadzenie instrumentu wieloletniego planowania
finansowego w sektorze samorządowym. Rozwiązania zaproponowane w
projekcie
przewidują stworzenie instrumentu wieloletniego planu finansowego w jednostkach
samorządu terytorialnego, w postaci wieloletniej prognozy finansowej (WPF), przyjmowanej
w drodze uchwały organu stanowiącego. WPF nie będzie mogła być sporządzana na okres
krótszy niż rok budżetowy i 3 kolejne lata. Minimalny okres sporządzania prognozy będzie
podlegał obowiązkowemu wydłużeniu, na okres na jaki przewiduje się limity wydatków
wieloletnich. WPF będzie prognozą kroczącą czyli uzupełnianą (przedłużaną) na kolejny rok
budżetowy, tak aby każdorazowo obejmowała rok budżetowy i co najmniej 3 kolejne lata.

WPF ma obejmować prognozę m.in. takich parametrów budżetowych jak:
- dochody
budżetu w podziale na dochody i wydatki bieżące, w tym na obsługę długu,
gwarancje i poręczenia,
-
dochody i wydatki majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku,
- wynik
budżetu,
-
przychody i rozchody budżetu, z uwzględnieniem długu zaciągniętego
oraz planowanego do zaciągnięcia.
WPF obejmie również prognozę kwoty długu, która nie będzie już dłużej stanowiła
dodatkowej informacji dołączanej do projektu uchwały budżetowej. Elementem WPF będą
również upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania
zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest
niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i których płatności przypadają
wlatach następnych.
Limity wydatków i zobowiązań na wieloletnie przedsięwzięcia przez które należy rozumieć
wieloletnie programy, projekty lub zadania będą określane w załączniku do WPF.
Projekt normuje również podstawowe kwestie związane z uchwalaniem WPF oraz jego
zmian. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku uchwały budżetowej, inicjatywa w sprawie
sporządzania i przedłożenia do uchwalenia projektu uchwały w sprawie WPF i jej zmiany
należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Istotne unormowania przewiduje się dla uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany, którą zarząd
winien przedstawić wraz z projektem uchwały budżetowej właściwym organom – regionalnej

12

izbie obrachunkowej, celem zaopiniowania, oraz organowi stanowiącemu. Po przedstawieniu
opinii przez regionalną izbę obrachunkową, organ stanowiący przyjmuje uchwałę w sprawie
WPF lub jej zmiany, przy czym uchwałę taką należy podjąć nie później niż uchwałę
budżetową. Na podstawie wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej
regionalna izba obrachunkowa przedstawia opinię w sprawie prawidłowości prognozy kwoty
długu jednostki, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań. W przypadku
negatywnej opinii izby, jednostka samorządu dokonuje takich zmian uchwał, aby została
zachowana relacja dotycząca łącznej kwoty spłaty zobowiązań.

Poza procedurą dotyczącą WPF a związaną z opracowaniem i przyjmowaniem uchwały
budżetowej, przepisy projektu nie wykluczają możliwości podejmowania uchwał
zmieniających uchwałę w sprawie WPF. WPF powinna być realistyczna, a
zatem
uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek
samorządu terytorialnego w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy.


III. Budżet zadaniowy

Wprowadzenie budżetu zadaniowego jest aktualnie jednym z głównych elementów
reorganizacji systemu finansów publicznych. Implementacja rozwiązań opierających
funkcjonowanie systemu finansów państwa na zadaniowym charakterze wydatków
publicznych - w znacznie większym niż dotychczas stopniu - ma wprowadzić nowoczesne
metody zarządzania finansami państwa, działając na poprawę celowości, efektywności oraz
skuteczności gospodarki środkami publicznymi. Ponadto budżetowanie zadaniowe
ma wzmocnić transparentność polityk państwa poprzez poprawienie przejrzystości
i czytelności ustawy budżetowej (a także sprawozdań z jej wykonania) nie tylko
dla urzędników i polityków, ale również dla każdego Polaka - dla każdego wyborcy,
co przyczyni się do poprawy jakości dialogu władzy z obywatelami. Jednakże przystosowanie
reformy polegającej na wdrożeniu budżetu zadaniowego jako narzędzia nowoczesnego
zarządzania wydatkami publicznymi jest procesem wieloletnim i wieloetapowym. Stopniowe
wprowadzanie tego procesu ma na celu zagwarantowanie właściwości i poprawności
przyjętych rozstrzygnięć metodologicznych, systemowych oraz technicznych.

Jednym z najważniejszych kroków w procesie wdrażania budżetu zadaniowego jest
wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych instytucji budżetu zadaniowego poprzez
cztery zasadnicze elementy:
-
umieszczenie w uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydatków w układzie
zadaniowym, zgodnie z umieszczoną w ustawie o finansach publicznych metodologią,
-
zadaniowy sposób prezentacji w ustawie budżetowej programów wieloletnich oraz
inwestycji,
-
wprowadzenie jednolitych zasad dotyczących systemu sprawozdawczego w zakresie
budżetu zadaniowego,
- obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, fundusze celowe i
państwowe osoby prawne (w tym instytucje gospodarki budżetowej).

Projektowana ustawa wprowadza nową strukturę zadaniowego planu wydatków (funkcje
państwa, zadania budżetowe, podzadania) na rzecz poprawy jego przejrzystości. Zmiana
polegająca na modyfikacji układu (w stosunku do układu: zadanie, podzadanie) w kierunku
umożliwienia zastosowania ujęcia o charakterze funkcjonalnym została wprowadzona przez
Ministra Finansów w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie

13