Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

że pomimo osiągania znaczącego zysku na działalności ogółem, część rodzajów
działalności poszczególnych gospodarstw przynosi straty. Uprzywilejowana pozycja
gospodarstwa, umożliwiająca uzyskiwanie wysokich dochodów z jednego rodzaju
działalności, nie sprzyja jego aktywności w poprawianiu rentowności w innych obszarach
działalności.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz wychodząc z założenia, że funkcjonowanie gospodarstwa
pomocniczego ma uzasadnienie tylko wtedy, gdy stymuluje oszczędności w kosztach
realizacji zadań jednostki macierzystej obciążających budżet państwa, poprzez wydajniejsze i
efektywniejsze wykorzystanie przydzielonych mu środków i składników majątkowych, a
także poprzez uzyskiwanie dodatkowych źródeł finansowania tych zadań - przewidziano
likwidację wszystkich gospodarstw pomocniczych.

Zadania publiczne realizowane dotychczas przez gospodarstwa pomocnicze jednostek
budżetowych będą mogły być przejęte przez jednostki budżetowe lub – ze względu na skalę
i zakres działalności, jej specyfikę – wykonywane w innej formie organizacyjnej, w tym w
formie instytucji gospodarki budżetowej. Zamierzona zmiana w organizacji sektora finansów
publicznych dokonana zostanie przy jednoczesnym spełnieniu zasad zachowania ciągłości
realizacji zadań publicznych. Usługi wiążące się z wykonywaniem konkretnych zadań
publicznych będą dostarczane w drodze ich zakupu na
rynku przy zastosowaniu
obowiązujących procedur udzielania zamówień publicznych. Zamawianie usług na zewnątrz
sektora finansów publicznych (outsourcing), a nie jak dotychczas od ww. jednostek i po
cenach przez nie ustalanych, wpłynie na pojawienie się konkurencji.

Obecnie gospodarstwa pomocnicze prowadzą swoją działalność w wielu działach,
w szczególności w rolnictwie, oświacie, administracji publicznej, obronie narodowej,
np.
przyszkolne gospodarstwa rolne, kasyna, piekarnie i pralnie przy
jednostkach
wojskowych, warsztaty szkolne, stołówki czy bufety, ośrodki informatyczne i wojewódzkie
bazy danych, zakłady remontowo-budowlane, szkoleniowe, wydawnicze, laboratoryjne
działające na potrzeby urzędów centralnych. Powoływane były i funkcjonują do dzisiaj
gospodarstwa pomocnicze przy organach administracji państwowej dla ich obsługi.
Przedmiotem działalności tych ostatnich (świadczenia na rzecz jednostek macierzystych)
są przede wszystkim usługi w zakresie:
-
wykonywania analiz laboratoryjnych, prowadzenia zasobu geodezyjnego
i kartograficznego oraz prowadzenia państwowych ewidencji i rejestrów,
- badań i analiz technicznych, usług badawczo-rozwojowych, spraw porządku
i bezpieczeństwa publicznego,
- wynajmu nieruchomości, administrowania nieruchomościami, obsługi sal
konferencyjnych,
- działalności poligraficznej, fotograficznej, tłumaczeń, sprzedaży powierzchni reklamowej,
prenumeraty prasy, zakupu książek,
- działalności związanej z informatyką,
- organizacji
szkoleń, egzaminów, usług hotelarskich,
- czynności transportowych, telefonicznych, remontowych i konserwacyjnych,
porządkowych, robót budowlanych i wykończeniowych,
-
wykorzystania energii elektrycznej i pary wodnej.
W 2007 r. funkcjonowało 407 gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek
budżetowych oraz 637 gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych.
Zatrudniały one łącznie ok. 17,5 tys. osób (ok. 11,5 tys. w jednostkach państwowych
i ok. 6 tys. w jednostkach samorządowych).

4


2.
Zakłady budżetowe

Zwiększeniu przejrzystości sektora finansów publicznych służyć ma również likwidacja
wszystkich państwowych zakładów budżetowych. Jednocześnie wychodząc naprzeciw
postulatom jednostek samorządu terytorialnego o zachowanie wspomnianej formy
organizacyjnej w samorządzie terytorialnym, projekt przewiduje dalsze funkcjonowanie
zakładów budżetowych w sferze stricte samorządowej, ograniczając jednak zakres ich
działalności wyłącznie do spraw dotyczących:
-
gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, składowisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
-
kultury fizycznej i sportu, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
- utrzymania
różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w
szczególności prowadzenie hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich
ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
- cmentarzy.

Celem tworzenia zakładów budżetowych, podobnie jak i gospodarstw pomocniczych
jednostek budżetowych było wydzielenie z realizowania w ramach budżetu takich zadań,
które miałyby możliwość „samofinansowania”, bez angażowania środków budżetowych.
Wymaga podkreślenia, że zakład budżetowy to samodzielna jednostka organizacyjna,
nieposiadająca osobowości prawnej, odpłatnie wykonująca zadania i pokrywająca koszty
swojej działalności głównie z uzyskanych przychodów (możliwość otrzymywania dotacji jest
ograniczona prawem). Inwestycje tych jednostek są finansowane lub dofinansowywane z
budżetu.

Zmiany regulacji dotyczących funkcjonowania zakładów budżetowych na przestrzeni ponad
pół wieku, polegały przede wszystkim na ich doprecyzowaniu, głównie poprzez włączanie
przepisów z aktów wykonawczych do ustaw systemowych – nie zmieniając istoty
funkcjonowania tych jednostek. Koncentrowały się również na sposobie rozliczania się
z budżetem.
Działalność w formie zakładu budżetowego na przestrzeni ostatnich lat stała się udziałem
bardzo wielu podmiotów, często znacznie różniących się od siebie zakresem i charakterem
prowadzonej działalności. W tym okresie znacznym zmianom ulegał także zakres
podmiotowy i przedmiotowy ich działalności. Zmianom poddawane były również regulacje
odnoszące się wprost lub
oddziaływujące pośrednio na funkcjonowanie zakładów
budżetowych. Należy bowiem zauważyć, że choć struktura organizacyjna polskich finansów
publicznych pozostaje niezmieniona od prawie 60 lat, potrzebę przedmiotowych zmian
widziano już w latach 60-tych poprzedniego stulecia. wiadomość tego faktu oraz
kilkakrotnie podejmowanych prób unormowania funkcjonowania i organizacji sektora
zakładów budżetowych na przestrzeni ostatniego 50-cio lecia pozwalają spojrzeć na bieżące
propozycje z większym zrozumieniem. Malejąca sukcesywnie od połowy lat 70-tych XX w.
liczba państwowych jednostek organizacyjnych działających w formie zakładów
budżetowych zarówno w zakresie budżetów terenowych (od 1998 r. budżetów jednostek
samorządu terytorialnego na wszystkich szczeblach) oraz budżetu państwa, wprowadzane
ograniczenia prawne funkcjonowania, zapoczątkowana w 2000 r. i nabierająca tempa w latach
następnych tendencja do likwidowania, zmian form prawnych, oraz „urynkowienie”
dotychczasowej działalności zakładów budżetowych, a także wiele innych działań służących
ograniczeniu tzw. pozabudżetowych form organizacyjnych, krok po kroku zbliża nas

5

do
zmian, których ukoronowaniem będzie nowa organizacja funkcjonowania
w zaproponowanym kształcie.

Zadania publiczne realizowane dotychczas przez zakłady budżetowe będą wykonywane
w innej formie organizacyjnej: dotychczas istniejącej w systemie prawnym – spółki, a także
nowej – agencji wykonawczej lub instytucji gospodarki budżetowej, bądź też w
uzasadnionych przypadkach – w formie jednostki budżetowej. Zamierzona zmiana w
organizacji sektora finansów publicznych, dokonana zostanie również przy zachowaniu
ciągłości organizowania i świadczenia usług wiążących się z wykonywaniem zadań
publicznych przez dotychczas działające podmioty.

W 2007 r. funkcjonowało 67 państwowych zakładów budżetowych oraz ok. 2.000
samorządowych zakładów budżetowych. Zatrudniały one ok. 85 tys. osób (ok. 2,3 tys.
w państwowych zakładach budżetowych oraz ok. 82 tys. w samorządowych zakładach
budżetowych).

3. Fundusze
celowe

Fundusze celowe były tworzone niemal od początku istnienia II Rzeczypospolitej.
Gwałtowny rozwój funduszy celowych, zapoczątkowany u progu lat 60., trwał niemal
nieprzerwanie do końca lat 90 XX wieku. Powstawały fundusze o bardzo zróżnicowanym
charakterze, zarówno na szczeblu centralnym, jak i terenowym. Ważny krok w kierunku
porządkowania gospodarki funduszowej stanowiła ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo
budżetowe. Jednakże pomimo podjętych w jej następstwie działań w zakresie zniesienia
i likwidacji wielu funduszy celowych, forma ta nie przestała istnieć, przeciwnie w latach
następnych ponownie można było obserwować jej rozwój.

Problem z jednoznacznym opowiedzeniem się za likwidacją lub określeniem docelowego
kształtu gospodarki funduszowej – w przypadku dalszego jej
funkcjonowania jako
współistniejącej – obok budżetu – uzupełniającej formy instytucjonalnej finansów
publicznych - wynika z faktu, że finansowanie celów publicznych za pomocą funduszy
celowych ma zarówno zalety, jak i wady.
Najważniejsza różnica pomiędzy klasyczną - budżetową a szczególną - funduszową formą
gospodarowania środkami publicznymi tkwi w respektowaniu zasad budżetowych. Tworzenie
publicznych funduszy celowych stanowi odejście od klasycznych reguł, w których zawiera się
istota instytucji budżetu. Przede wszystkim chodzi tutaj o zasady powszechności i jedności
materialnej, nierzadko także formalnej (jedna pula środków publicznych, jeden dokument
prawny zestawiający je). Instytucję funduszu celowego różni od instytucji budżetu także
stopień specjalizacji. Budżet jest „urządzeniem” bardziej uniwersalnym, gromadzącym
dochody z różnych źródeł i umożliwiającym wydatkowanie uzyskanych zasobów na różne
cele, bez względu na charakter i rodzaj źródeł dochodów. Fundusz celowy zaś jest
„urządzeniem” wyspecjalizowanym, służącym finansowaniu wąskiej grupy celów, na
podstawie zgromadzonych z niewielkiej zazwyczaj grupy, choć niejednokrotnie bardzo
wydajnych źródeł dochodów. Obie instytucje dzielą kierunki wydatków – w przypadku
funduszu celowego zawężone do określonej dziedziny, bądź kategorii zadań publicznych.
Cechą charakterystyczną zaś budżetu jest łączenie różnych celów, zadań społecznych
i ekonomicznych.
Komplementarność obu form gospodarowania środkami publicznymi powoduje,
że współczesne pojmowanie zasad budżetowych w Polsce nie wyklucza celowych powiązań
między gromadzonymi środkami finansowymi z określonych źródeł, a dokonywanymi

6

wydatkami w związku z realizacją zadań publicznych. Jednakże istniejące na przestrzeni lat
znaczne rozproszenie gospodarki sektora finansów publicznych w postaci licznych funduszy
powodowało i powoduje nadal znaczne skomplikowanie procesów gromadzenia
i wydatkowania środków publicznych. Także z punktu widzenia racjonalności finansów
publicznych ich funkcjonowanie nie zapewnia, jak wynika z wieloletniej praktyki,
dostatecznego poziomu celowości i racjonalności gospodarowania środkami publicznymi.
Właściwa wydaje się zatem weryfikacja nie tylko liczby, ale również jakości organizacji
i funkcjonowania funduszy celowych, dokonana z punktu widzenia kryterium racjonalności,
przejrzystości i jawności, a przede wszystkim samej koncepcji wyprowadzania środków
finansowych państwa, czy samorządu terytorialnego poza gospodarkę stricte budżetową.
Powyższe implikuje wprowadzeniem przez projektodawcę zmian w zakresie funkcjonowania
funduszy celowych. Przedmiotowy projekt przewiduje działalność jedynie państwowych
funduszy celowych powoływanych ustawowo, których przychody będą pochodziły
ze środków publicznych, a koszty będą przeznaczane na realizację wyodrębnionych zadań.
Ponadto, w zakresie przedmiotowych zmian, na szczególne podkreślenie zasługują:
- stworzenie
szczegółowych regulacji dotyczących funkcjonowania, organizacji i
gospodarki finansowej funduszy,
- zwiększenie nadzoru nad gospodarką finansową funduszy,
- standaryzacja
sporządzania planów finansowych i ograniczenia w dokonywaniu zmian
tych planów.

Po implementacji proponowanych zmian, państwowe fundusze celowe nie będą posiadały
osobowości prawnej i będą funkcjonowały jako rachunki bankowe. Ich dysponenci –
ministrowie lub inny organ - wskazani w ustawie tworzącej fundusz, dokonają wyboru formy
organizacyjno – prawnej obsługi tych rachunków. Będzie to mogła być np. wydzielona
jednostka organizacyjna w ministerstwie lub podległa ministrowi.

Wzmocnieniu ulegnie rola planu finansowego jako podstawy gospodarki finansowej
państwowego funduszu celowego. Dokonywanie zmian w planie przychodów i kosztów
będzie wymagało zgody ministra lub organu dysponującego państwowym funduszem.
Decyzja w tej sprawie będzie wymagała powiadomienia Ministra Finansów. Ponadto, w
przypadku gdy państwowy fundusz celowy będzie posiadał zobowiązania wymagalne, w tym
kredyty i pożyczki, zwiększenie planowanych przychodów w pierwszej kolejności
przeznaczać się będzie na ich spłatę. Przepisy przedmiotowego projektu rozszerzyły również
okres i zakres planowania o sporządzanie planów finansowych, także w układzie zadaniowym
obejmującym m.in. zestawienie zadań w ramach planowanych kosztów na dany rok
budżetowy i dwa kolejne lata, wraz z opisem celów tych zadań i mierników określających
stopień realizacji celu.

Mając na względzie efektywność wydatkowania środków publicznych, jak i wysoką wartość
oraz jakość wykonywanych zadań, a jednocześnie utrzymanie ciągłości wykonywania zadań
publicznych projektodawca – ograniczając działalność funduszy do państwowych funduszy
celowych i pozbawiając je osobowości prawnej – jednocześnie w projekcie ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zawrze propozycję włączenia środków
wszystkich dotychczasowych samorządowych funduszy celowych bezpośrednio do budżetów
właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto - w związku z nowelizacją ustawy o służbie cywilnej – przewiduje się włączanie do
korpusu służby cywilnej pracowników jednostek budżetowych, obsługujących państwowe
fundusze celowe, których dysponentem jest minister lub inny organ administracji rządowej.


7

4. Powołanie nowych form organizacyjno–prawnych

Agencja wykonawcza

Rozwiązania zaproponowane dla agencji wykonawczej są wzorowane na przyjętych
w Rozporządzeniu Rady Unii Europejskiej1) ustanawiającym statut agencji wykonawczych,
które realizują niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi.
Projektodawca zaproponował agencję wykonawczą jako nową formę organizacyjno-prawną
dla wykonywania kluczowych zadań państwa wraz z ustawowymi zasadami, warunkami
i procedurami obowiązującymi w tworzeniu instytucji o takim statusie. Agencja wykonawcza
będzie państwową osobą prawną powoływaną na podstawie ustawy w celu realizacji zadań
państwa.
Dookreślone w sposób szczegółowy regulacje dotyczące tworzenia, funkcjonowania
i gospodarki finansowej agencji wykonawczych przewidują m.in.:
-
ustawowe tworzenie agencji dla realizacji zadań publicznych,
-
nadanie im osobowości prawnej,
-
ujednolicenie organizacyjne sektora w zakresie tworzenia, poprzez wskazanie,
co w szczególności mają zawierać ustawy tworzące agencje,
- sporządzanie planów finansowo - rzeczowych w układzie memoriałowym oraz w ich
ramach planów w układzie kasowym, a także ujmowanie tych planów w ustawie
budżetowej;
- rozliczanie
się z budżetem państwa z nadwyżki środków finansowych ustalonej
na koniec roku, pozostającej po uregulowaniu zobowiązań podatkowych oraz po
uregulowaniu zobowiązań wymagalnych z okresu sprawozdawczego, choć jest
dopuszczona możliwość odstąpienia od tego wymogu, w przypadku gdy Rada
Ministrów w drodze decyzji wyda zgodę dla agencji wykonawczej na niewpłacanie
przez nią nadwyżki środków finansowych. Nastąpić to może jedynie w przypadkach
konieczności zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań przez agencję
wykonawczą.
- delegację dla ministrów sprawujących nadzór nad agencjami do określania sposobu
ustalania nadwyżki środków finansowych poszczególnych agencji, ponieważ nie jest
możliwe ujednolicenie tego sposobu wobec różnorodności zakresu działania
funkcjonujących obecnie agencji (które staną się agencjami wykonawczymi).
- ze
względu na nowe realia, zakładające funkcjonowanie w systemie finansów
publicznych po dniu 1 stycznia 2009 r. agencji wykonawczych w rozumieniu nowej
ustawy o finansach publicznych, zdecydowano się - w stosunku do już istniejących
agencji państwowych - na zawarcie, w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o
finansach publicznych, przepisu przejściowego, zgodnie z którym w okresie 2 lat ma
nastąpić dostosowanie przepisów ustaw szczególnych, tworzących te jednostki, do zasad
określonych w projekcie ustawy o finansach publicznych. Wprowadzenie okresu
przejściowego pozwoli na pełne wdrożenie nowych rozwiązań systemowych i płynne
przejście do nowych zasad funkcjonowania i gospodarki finansowej.
W stosunku do agencji wykonawczych, przepisy przedmiotowego projektu rozszerzyły okres
i zakres planowania o sporządzanie planów finansowo-rzeczowych, także w układzie
zadaniowym obejmującym m.in. zestawienie zadań w ramach planowanych kosztów na dany

1) Rozporządzenie Rady (WE) Nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych,
którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz. Urz.
UE z 2003 r. nr L 011, str. 1)


8