Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych

2. Niezależny członek komitetu audytu nie może być pracownikiem jednostki w
dziale.
3. Niezależni członkowie komitetu audytu wykonują swoje zadania za
wynagrodzeniem.
4. Organizację i tryb pracy komitetu audytu określa regulamin, nadany przez ministra
na wniosek przewodniczącego komitetu.
5. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia:
1) niezbędne kwalifikacje niezależnych członków komitetu audytu,
2) sposób ustalania wynagrodzeń niezależnych członków komitetów audytu,
3) elementy regulaminu komitetu audytu
– mając na uwadze zapewnienie rzetelnej identyfikacji i oceny ryzyk, pracy audytu
wewnętrznego w działach administracji rządowej oraz sprawne funkcjonowanie
komitetu audytu.

Art. 281.
1. Komórka audytu wewnętrznego utworzona w ministerstwie:
1) gromadzi plany audytu oraz sprawozdania z wykonania planów oraz inne,
niezbędne dla komitetu audytu, informacje z jednostek w dziale;
2) przygotowuje zbiorcze informacje o istotnych ryzykach i słabościach kontroli
zarządczej oraz proponowanych usprawnieniach kontroli zarządczej;
3) zapewnia
obsługę organizacyjną komitetu audytu;
4) prowadzi inne działania mające na celu wsparcie komitetu audytu.
2. Kierownicy komórek audytu wewnętrznego w innych jednostkach w dziale
przekazują, na wniosek kierownika komórki audytu wewnętrznego utworzonej w
ministerstwie, dokumenty i informacje niezbędne do realizacji zadań, o których
mowa w ust. 1.

Art. 282.
1. Do
zadań Ministra Finansów w zakresie koordynacji audytu wewnętrznego w
jednostkach sektora finansów publicznych należy w szczególności:
1) zlecanie przeprowadzenia audytu wewnętrznego, z wyłączeniem jednostek, o
których mowa w art. 130 ust. 2 i 3, oraz jednostek samorządu terytorialnego;
2) ocena
audytu
wewnętrznego, z wyłączeniem jednostek, o których mowa w art.
130 ust. 2 i 3, oraz jednostek samorządu terytorialnego;
3) upowszechnianie standardów, o których mowa w art. 263 ust. 1;
4) wydawanie
wytycznych;
5) współpraca z krajowymi i zagranicznymi organizacjami;
6) współpraca z komitetami audytu.
2. W celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2:
1) Minister Finansów może żądać od kierownika jednostki przedłożenia
wszelkich materiałów i dokumentów z zachowaniem przepisów o tajemnicy
ustawowo chronionej, a także udzielania informacji i wyjaśnień;
2) kierownik jednostki oraz kierownik komórki audytu wewnętrznego są
zobowiązani do współpracy z Ministrem Finansów w zakresie ustalenia
sposobu przeprowadzenia czynności w jednostce.

115


Art. 283.
1. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej może zlecić przeprowadzenie audytu
wewnętrznego w zakresie środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, w
jednostkach, o których mowa w art. 264 ust. 1-4, z wyłączeniem jednostek, o
których mowa w art. 130 ust. 2 i 3. Przepis art. 282 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. Audyt
wewnętrzny zlecony, o którym mowa w art. 282 ust. 1 pkt 1, może być
przeprowadzony także na polecenie Prezesa Rady Ministrów.

Art. 284.
1. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej może przeprowadzić ocenę audytu
wewnętrznego w zakresie środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,
w jednostkach, o których mowa w art. 264 ust. 1-4, z wyłączeniem jednostek, o
których mowa w art. 130 ust. 2 i 3. Przepis art. 282 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. Ocena, o której mowa w ust. 1 i art. 282 ust. 1 pkt 2, może być przeprowadzona w
siedzibie jednostki przez pracowników Ministerstwa Finansów na podstawie
pisemnego upoważnienia Ministra Finansów lub Generalnego Inspektora Kontroli
Skarbowej.

Art. 285.
1. Kierownik jednostki, o której mowa w art. 264 ust. 1, 2, 4 i 6, z wyłączeniem
jednostek samorządu terytorialnego, przedstawia Ministrowi Finansów:
1) do
końca stycznia każdego roku – informację o realizacji zadań z zakresu
audytu wewnętrznego w roku poprzednim;
2) w każdym czasie – na wniosek Ministra Finansów informacje związane z
funkcjonowaniem kontroli zarządczej.
2. Minister Finansów może określić, w formie komunikatu oraz ogłosić w Dzienniku
Urzędowym Ministra Finansów, wzory informacji, o których mowa w ust. 1.

Art. 286.
Kierownik komórki audytu wewnętrznego przedstawia Ministrowi Finansów w każdym
czasie, na jego wniosek, informacje i dokumenty związane z prowadzeniem audytu
wewnętrznego.


Przepis końcowy

Art. 287.
Ustawa wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia ...
– Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr ..., poz. ...).
116

Uzasadnienie



Założenia oraz cele


W roku 2009 minie pięć lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Będzie to okres wielu
podsumowań, ocen realizacji podjętych działań a także formułowania celów na przyszłość.
Jednak już dziś, nie czekając na ostateczne wyniki przedmiotowych podsumowań, można
stwierdzić, że bilans pięcioletniego członkostwa Polski w strukturach europejskich będzie
dla naszego kraju bardzo korzystny. wiadczą o tym chociażby poziomy podstawowych
wskaźników makroekonomicznych. Nie bez znaczenia dla tempa rozwoju polskiej gospodarki
są także środki finansowe z budżetu UE zasilające co roku polskie finanse publiczne.

Pojawia się pytanie o trwałość tych pozytywnych tendencji. Pytanie tym bardziej zasadne, iż
Polska chcąc być liczącym się państwem w kręgu 27 państw UE, powinna dążyć do
zmniejszenia dystansu rozwojowego dzielącego ją od większości krajów tzw. „starej Unii”.
Dla finansów publicznych oraz ich regulacji prawnej są to niezmiernie ważkie kwestie.
Wpływają one bowiem w sposób zasadniczy na układ stosunków społecznych zachodzących
w procesie gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Wymagają również innego
niż dotychczas spojrzenia na katalog uprawnień i obowiązków prawno-finansowych,
a zwłaszcza potrzebują nowej organizacji ich realizacji.

Jednym z trwałych fundamentów sprawnego demokratycznego państwa prawnego jest
jawność i przejrzystość finansów publicznych. Przejrzystość finansów publicznych oznacza
taką sytuację, w której publicznie znane i jasno określone są:
-
ramy (zakres) sektora finansów publicznych,
- podział zadań i kompetencji w sektorze finansów publicznych,
-
stosowane w sektorze finansów publicznych procedury i zasady postępowania,
- przesłanki i założenia polityki finansowej i ich przewidywane skutki,
-
informacje o sektorze finansów publicznych.

Gdy brak jest przejrzystości finansów publicznych, trudno domagać się zapewnienia
ich jawności. Tak więc doprowadzenie do sytuacji, w której zasady jawności i przejrzystości
będą przestrzegane w praktyce, stanowi warunek sine qua non pomyślnej realizacji
przedsięwzięć zmierzających do uzdrowienia finansów państwa.

Realizując wspomniany cel, przedkładany projekt ustawy o finansach publicznych zakłada
przede wszystkim wprowadzenie niezbędnych i gruntownych zmian w organizacji sektora
finansów publicznych oraz zasadach jego funkcjonowania. W
ocenie projektodawcy
wprowadzenie takich zmian umożliwi odzyskanie orientacji w możliwościach finansowych
państwa oraz ułatwi identyfikację najsłabszych ogniw sektora finansów publicznych.
Osiągnięcie tego stanu jest niezbędnym punktem wyjścia do rozważania innych zmian, w tym
w źródłach dochodów publicznych i zadaniach finansowanych z tych środków. Wymagane
jest przy tym zinwentaryzowanie możliwości finansowych i ciążących na państwie
zobowiązań ustrojowych.


Niezależnie od powyższego, wspomniany wyżej projekt stawia sobie również za cel
wykonanie zobowiązań Polski dotyczących zmian w zakresie organizacji i funkcjonowania
sektora finansów publicznych zawartych w takich dokumentach, jak Program Konwergencji
czy Krajowy Program Reform na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej.


Zasadniczymi celami przedkładanego projektu ustawy o finansach publicznych są:

1) wzmocnienie oraz poprawa przejrzystości finansów publicznych, którą zapewnić ma
przede wszystkim ograniczenie form organizacyjno-prawnych sektora finansów
publicznych,
2) wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu
ukierunkowującego politykę finansową państwa oraz wieloletniej prognozy finansowej
w jednostkach samorządu terytorialnego,
3) wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego,
4) przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających prowadzeniu racjonalnej gospodarki
finansowej w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, w
tym uzupełnienie przepisów dotyczących zasad gospodarowania środkami publicznymi
poprzez wprowadzenie możliwości udzielania ulg w spłacie określonych w ustawie
niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym,
5) zaproponowanie nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających system audytu
wewnętrznego,
6) wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek
samorządu terytorialnego,
7) wprowadzenie zmian w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi
środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi.

I.
Zmiany w zakresie organizacji sektora finansów publicznych



2

1.
Gospodarstwa pomocnicze

Okres funkcjonowania i rozwoju gospodarstw pomocniczych w powojennej Polsce można
wyraźnie podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap obejmuje lata 1952-1988; drugi etap to okres
od 1989 r. do dnia dzisiejszego. W pierwszym etapie, w latach Polski Ludowej, mamy
do
czynienia z dwoistym systemem funkcjonowania gospodarstw pomocniczych,
tj.
na
zasadach rozrachunku gospodarczego oraz na zasadach uproszczonych. Zmiany
ustrojowe lat 1989-90 w zakresie gospodarki finansowej państwa doprowadziły
do ujednolicenia przedmiotowego sytemu. Niezależnie od różnic w zakresie unormowań
prawnych odnoszących się do ww. zasad, tym co zasługuje na szczególne podkreślenie
i co stanowi najważniejszą cechę gospodarstw pomocniczych jako grupy jest pomocniczy
charakter ich działalności w stosunku do zadań realizowanych przez macierzystą jednostkę
budżetową. Oznacza to, że działalność produkcyjna lub usługowa gospodarstw pomocniczych
nie jest dowolna. Nie mogą one produkować i świadczyć dowolnie przez siebie wybranych
wyrobów i usług, lecz muszą swój plan produkcyjny dostosować do planu wynikającego
z zadań jednostki macierzystej. Co ważne, konieczność dostosowywania asortymentu ich
działalności do planu wynikającego z zadań jednostki macierzystej wynika wprost z definicji
gospodarstwa pomocniczego zawartej w prawodawstwie regulującym przedmiotową materię.
cisłego powiązania gospodarstw pomocniczych z macierzystymi jednostkami budżetowymi
nie zmieniły wspomniane przemiany ustrojowe.

Przez ponad pół wieku funkcjonowania także podstawowe zasady gospodarki finansowej
gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych nie uległy istotnym zmianom.
Ideą tworzenia gospodarstw pomocniczych było wydzielenie z realizowanych przez jednostkę
budżetową zadań, które gwarantowałyby możliwość – chociaż częściowego –
samofinansowania się. Miało to służyć podniesieniu efektywności gospodarki finansowej
jednostki. Obsługa finansowa działalności produkcyjnej i usługowej gospodarstwa
pomocniczego polega na zapewnieniu gospodarstwu niezbędnych środków na sfinansowanie
procesów zaopatrzeniowych i produkcyjnych. Gospodarstwo pomocnicze uzyskuje środki
finansowe ze sprzedaży swojej produkcji i usług, oraz w przypadkach ograniczonych prawem
korzysta także z dotacji budżetowej. Dziś coraz częściej pojawiają się opinie,
że gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych w przeważającej mierze nie spełniają tej
roli. Co więcej, uelastycznienie zakresów działania i zasad gospodarki finansowej na
przestrzeni lat, doprowadziło do nadmiernego ich rozluźnienia.

Należy podkreślić, że dogłębne analizy działalności gospodarstw pomocniczych pozwoliły na
zidentyfikowanie obszarów nieprawidłowości w zakresie organizacji, gospodarki finansowej i
sprawozdawczości gospodarstw, mających wpływ nie tylko na efekty ich działalności, lecz
także na przejrzystość i
funkcjonalność całego sektora finansów publicznych. Do
najważniejszych z nich należą:
1) brak wymaganego przepisami prawa, organizacyjnego wyodrębnienia działalności
niektórych gospodarstw z działalności jednostki budżetowej uniemożliwiający
prawidłowe ustalenie kosztów ich działalności, które powinny być pokrywane
z uzyskiwanych przychodów własnych,
2) niesprzyjająca efektywności i racjonalności kosztów działania, zasada świadczenia usług
na rzecz jednostki macierzystej według kosztów własnych,
3) niezadowalająca efektywność funkcjonowania niektórych gospodarstw, przy czym
zjawisko to występuje raczej okresowo. Warto także wspomnieć, że nawet w przypadku
osiągania przez gospodarstwo dodatniego wyniku finansowego, nie zawsze przekłada się
to na pozytywną ocenę efektywności jego działania. Wiele przykładów wskazuje,

3