Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE CZTEROLETNIM
Za najwa niejsze zadania s u
ce realizacji celu Strategii uznano:
1. Zwi kszanie p ynno ci rynku SPW,
2. Zwi kszanie efektywno ci rynku SPW,
3. Zwi kszanie przejrzysto ci rynku SPW.
Ze wzgl du na sta y rozwój rynku finansowego zadania Strategii maj charakter
d ugoterminowy i obejmuj dzia ania realizowane w sposób ci g y. Zadania Strategii s w du ej
mierze wspó zale ne, tj. poszczególne dzia ania mog si przyczynia jednocze nie do
realizacji wi cej ni jednego zadania.
Ad 1. Zwi kszanie p ynno ci rynku SPW
Zwi kszanie p ynno ci rynku SPW oraz poszczególnych emisji przyczynia si do eliminacji
premii, jakiej inwestorzy oczekuj w przypadku SPW o niedostatecznej p ynno ci, a wi c
wysokim koszcie wyj cia z inwestycji, jak równie do zwi kszenia popytu ze strony inwestorów
zainteresowanych posiadaniem jedynie p ynnych emisji. Oba czynniki wp ywaj na obni enie
rentowno ci SPW i, co za tym idzie, minimalizacj kosztów obs ugi d ugu SP. W horyzoncie
Strategii planowane s nast puj ce dzia ania:
Kontynuacja emisji du ych serii obligacji (benchmarków) na rynku krajowym,
zapewniaj cych im p ynno
na rynku wtórnym. Planuje si utrzymanie realizowanej od
2003 r. polityki emisji rednio- i d ugoterminowych obligacji o sta ym oprocentowaniu, tak
aby warto
pojedynczej emisji osi gn a równowarto
co najmniej 5 mld EUR.
Warto
5 mld EUR przyj to jako referencyjn na obecnym etapie rozwoju krajowego rynku
SPW, zapewniaj c wystarczaj c p ynno
du ym inwestorom instytucjonalnym i nie
stwarzaj c nadmiernego ryzyka refinansowania przy wykupie. W horyzoncie Strategii
mo liwe b dzie zwi kszenie jednostkowej warto ci obligacji benchmarkowych powy ej 30
mld z . W po owie 2011 r. zad u enie w 11 seriach obligacji (w tym 10 o oprocentowaniu
sta ym) przekracza o równowarto
5 mld EUR.
Emisja
du ych i p ynnych obligacji na rynku euro i dolara ameryka skiego. W po owie
2011 r. 4 serie obligacji mia y warto
3 mld EUR lub wi cej, z czego jedna przekracza a
5 mld EUR, a jedna obligacja w dolarach ameryka skich przekracza a warto
3 mld USD.
Monitorowanie oraz odpowiednie modyfikowanie wprowadzonych w pa dzierniku 2011 r.
nowych zasad oceny aktywno ci Dealerów Skarbowych Papierów Warto ciowych (DSPW),
które promuj kreowanie mo liwie najlepszych warunków do zawierania transakcji na SPW
na rynku wtórnym. Wprowadzona ocena jako ci kwotowania SPW na rynku elektronicznym
powoduje zmniejszanie si spreadu pomi dzy ofertami kupna i sprzeda y podawanymi
przez uczestników rynku, jednocze nie zwi kszaj c mo liwo ci zawierania transakcji o
relatywnie du ych warto ciach nominalnych.
Dostosowanie polityki emisyjnej, w tym przetargów sprzeda y, zamiany i odkupu, do
warunków rynkowych, w tym popytu w poszczególnych segmentach rynku SPW.
Ad 2. Zwi kszanie efektywno ci rynku SPW
Zwi kszanie efektywno ci rynku SPW obejmuje dzia ania s u
ce minimalizacji kosztów
obs ugi w drugim z omawianych w rozdziale IV aspekcie realizacji tego celu. Dotyczy ono
zarówno rynku pierwotnego jak i wtórnego. Planowane s nast puj ce dzia ania:
Dopasowanie harmonogramu emisji na rynku krajowym i zagranicznym do uwarunkowa
rynkowych i bud etowych, z uwzgl dnieniem dzia a wynikaj cych z realizacji zadania
zwi kszania przejrzysto ci rynku SPW;
Zwi kszanie roli uczestników systemu DSPW w zakresie rozwoju rynku SPW oraz operacji
zwi zanych z zarz dzaniem d ugiem - w obszarach, gdzie uczestnicy systemu DSPW mog
zapewni konkurencyjno
nie mniejsz ni inni uczestnicy rynku finansowego, zawieranie
transakcji i wybór partnera nast powa b d z uwzgl dnieniem preferencji wynikaj cych z
ich udzia u w systemie;
32
Usuwanie barier technicznych i prawnych wyst puj cych na krajowym i zagranicznym rynku
SPW,;
Bezpo rednie spotkania z inwestorami na rynku krajowym i zagranicznym oraz konsultacje
z uczestnikami rynku SPW, s u
ce efektywnej wymianie informacji oraz uwzgl dnieniu w
realizacji Strategii potrzeb inwestorów, w tym:
regularne spotkania z bankami uczestnikami systemu DSPW
spotkania z podmiotami sektora pozabankowego,
spotkania z inwestorami i bankami zagranicznymi,
bie
ce spotkania i konsultacje telefoniczne z inwestorami;
Poszerzanie bazy inwestorów, w tym poprzez regularne spotkania z inwestorami
zagranicznymi w ramach tzw. non-deal roadshows na kluczowych rynkach zagranicznych,
s u
ce:
-
budowaniu i podtrzymywaniu relacji z najwa niejszymi inwestorami zagranicznymi,
- oderwaniu procesu konkretnych emisji obligacji zagranicznych od dzia a promuj cych
te emisje (roadshows), co umo liwia przeprowadzenie emisji w najodpowiedniejszym
momencie, niezale nie od przygotowania marketingowego,
- promocj polskich SPW emitowanych zarówno w kraju, jak i zagranic ;
Aktywny
udzia w konferencjach i seminariach z udzia em inwestorów;
Rozszerzanie
kana ów komunikacji elektronicznej z inwestorami krajowymi i zagranicznymi.
Ad 3. Zwi kszanie przejrzysto ci rynku SPW
D
enie do przejrzysto ci rynku SPW s u y ograniczaniu niepewno ci zwi zanej z jego
funkcjonowaniem, pozwala jego uczestnikom uzyska wiarygodn informacj o bie
cych
cenach rynkowych oraz pomaga formu owa przewidywania o kszta towaniu si cen w
przysz o ci. Przejrzysto ci rynku s u y zarówno przewidywalno
polityki emisyjnej, jak i
transparentne funkcjonowanie rynku wtórnego. W horyzoncie Strategii planowane s
nast puj ce dzia ania:
Prowadzenie przejrzystej polityki emisyjnej, obejmuj cej publikacj kalendarzy emisji SPW,
rocznych, kwartalnych i miesi cznych planów poda y SPW na rynku krajowym i
zagranicznym oraz oferty na poszczególnych przetargach SPW;
Promocja rynku elektronicznego poprzez odpowiednie regulacje w systemie DSPW, z
zachowaniem zasad konkurencyjno ci oraz transparentno ci, g ównie dotycz ce
obowi zków na o onych na dealerów i kandydatów w zakresie kwotowania obligacji,
utrzymywania okre lonych spreadów oraz udzia u w fixingu SPW.
33
VI. ODDZIA YWANIE NA D UG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister
Finansów sprawuje kontrol nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania
zasady stanowi cej, i pa stwowy d ug publiczny nie mo e przekroczy 60% warto ci rocznego
PKB.
W przypadku innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych, autonomicznych w
zaci ganiu zobowi za , oddzia ywanie na wielko
zad u enia ma charakter po redni i wynika
z zapisów ustawy o finansach publicznych. Zawieraj one przede wszystkim ograniczenia
na o one na sposób zaci gania zobowi za przez JST oraz procedury ostro no ciowe i
sanacyjne, obowi zuj ce jednostki sektora finansów publicznych w przypadku, gdy relacja
pa stwowego d ugu publicznego do PKB przekroczy próg 50%, 55% i 60%.
VI.1. Zmiany w rozwi zaniach regulacyjnych
Najwa niejsz zmian legislacyjn , która ma wp yw na gospodark finansow jednostek
sektora finansów publicznych jest zmiana ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw, która wesz a w ycie z dniem 1 stycznia 2011 r. W zakresie oddzia ywania na
d ug publiczny wprowadzone zosta y nast puj ce zmiany:
wzmocnienie systemu zarz dzania p ynno ci bud etu pa stwa polegaj ce na:
obowi zku lokowania wolnych rodków pa stwowych funduszy celowych, agencji
wykonawczych oraz niektórych innych jednostek sektora finansów publicznych na
rachunku Ministra Finansów,
mo liwo ci lokowania przez jednostki samorz du terytorialnego oraz inne jednostki
sektora finansów publicznych wolnych rodków w formie depozytu prowadzonego przez
Ministra Finansów;
Dzia ania te stanowi zmian systemow , prowadz c do zwi kszenia efektywno ci
zarz dzania aktywami sektora. Ich wynikiem jest zmniejszenie potrzeb po yczkowych o
wykorzystane wolne rodki jednostek sektora finansów publicznych, jak równie obni enie
poziomu pa stwowego d ugu publicznego i kosztów obs ugi d ugu SP, przy zachowaniu
samodzielno ci jednostek w dysponowaniu rodkami potrzebnymi na realizacj ich zada .
Zak adanym wp ywem wej cia w ycie nowelizacji ustawy o finansach publicznych jest
obni enie potrzeb po yczkowych bud etu pa stwa w latach 2011-2012 o ponad 20 mld z ;
wprowadzenie wydatkowej regu y dyscyplinuj cej, ograniczaj cej tempo wzrostu wydatków
dyskrecjonalnych i nowych wydatków sztywnych, które obejmuj tak e dotychczasowe
wydatki sztywne, je li determinuj cy je akt prawny zostanie zmodyfikowany; zgodnie z
regu projekty ustaw poci gaj ce za sob wzrost wydatków wymagaj uwzgl dnienia go w
ogólnej puli wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków sztywnych, która nie mo e
rosn
o wi cej ni 1% realnie w skali roku; wydatkowa regu a dyscyplinuj ca obowi zuje w
okresie obowi zywania procedury nadmiernego deficytu;
wprowadzenie nowych zasad kszta towania dochodów i wydatków sektora finansów
publicznych w sytuacji, gdy Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu; zgodnie z
nimi, Rada Ministrów nie mo e w tym okresie przyjmowa projektów ustaw, których
skutkiem mo e by spadek dochodów lub wzrost wydatków jednostek sektora finansów
publicznych, które nie zosta y obj te wydatkow regu dyscyplinuj c w stosunku do
wielko ci wynikaj cych z obowi zuj cych przepisów,
przyjmowane przez Rad Ministrów projekty ustaw, których skutkiem finansowym mo e by
zmiana poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielko ci
wynikaj cych z obowi zuj cych przepisów, maj zawiera maksymalne limity tych
wydatków na okres 10 lat bud etowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla ka dego roku,
wzmocnienie procedur ostro no ciowych, gdy relacja pa stwowego d ugu publicznego do
produktu krajowego brutto przekracza 55%, polegaj ce m.in. na:
dokonaniu przez Rad Ministrów przegl du obowi zuj cych przepisów w celu
przedstawienia propozycji dodatkowych rozwi za prawnych, maj cych wp yw na
34
poziom dochodów bud etu pa stwa, w tym dotycz cych stosowania stawek podatku od
towarów i us ug,
wprowadzeniu dodatkowego mechanizmu zabezpieczenia finansów publicznych w
przypadku przekroczenia przez relacj d ugu do PKB 55% polegaj cego na
podwy szeniu stawek VAT na kolejne 3 lata,
ograniczeniu
mo liwo ci zaci gania zobowi za przez organy administracji rz dowej na
przygotowanie nowych inwestycji wy cznie do przypadku, gdy maj zapewnione
finansowanie z udzia em
rodków europejskich na poziomie nie mniejszym ni 50%
ca o ci kosztów.
Zgodnie z ustaw z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych od dnia 1 stycznia
2011 r. obowi zuj zasady zrównowa onego bud etu bie
cego JST, a od 2014 r. zacznie
obowi zywa system indywidualnych limitów dotycz cych zaci gania d ugu, uzale niaj cych
mo liw wysoko
zad u enia poszczególnych jednostek od zdolno ci do jego sp aty9.
W celu ograniczenia deficytu i przyrostu zad u enia JST przygotowywana jest obecnie nowa
regu a wydatkowa dla podsektora samorz dowego, która stanowi b dzie dodatkowy element
stabilizuj cy finanse publiczne w obszarze samorz dów.
Zgodnie z Ustaw z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw zwi zanych z
funkcjonowaniem systemu ubezpiecze spo ecznych od pocz tku maja 2011 r. nast pi o
zmniejszenie sk adki przekazywanej przez ZUS do OFE z 7,3% pocz tkowo do 2,3%,
a docelowo od 2017 r. do 3,5% podstawy sk adki emerytalnej. Pozosta a cz
dotychczasowej
sk adki jest ewidencjonowana w ZUS na specjalnych indywidualnych subkontach i
przekazywana do wydzielonego funduszu zarz dzanego przez ZUS w celu sfinansowania
bie
cych wyp at.
czny spadek potrzeb po yczkowych z tytu u wprowadzonych zmian ma
wynie
w latach 2011-2020 ok. 195 mld z , tj. ok. 7,7% PKB w 2020 r.
VI.2. Za o enia strategii udzielania por cze i gwarancji
Z udzielaniem przez podmioty sektora finansów publicznych, w tym przede wszystkim przez
SP, por cze i gwarancji wi
e si ryzyko generowania kosztów obs ugi d ugu powstaj cych na
skutek wyp aty gwarancji i por cze . Gwarancje i por czenia stanowi d ug potencjalny, który
mo e przekszta ci si w d ug rzeczywisty przy realizacji wymagalno ci.
W celu ograniczenia ryzyka zwi zanego z udzielaniem gwarancji i por cze
Skarbu Pa stwa przy jednoczesnym zachowaniu korzy ci z ich stosowania jako
instrumentu polityki gospodarczej pa stwa, nale y utrzyma nast puj ce zasady:
koncentracja udzielania por cze i gwarancji na wspieraniu inwestycji
prorozwojowych z zakresu infrastruktury, ochrony rodowiska, tworzenia nowych
miejsc pracy oraz rozwoju regionalnego, przede wszystkim realizowanych w oparciu
o fundusze z UE (kredyty i obligacje por czone lub gwarantowane przez SP
powinny umo liwi pozyskanie funduszy UE), a tak e na wsparcie innych zada
inwestycyjnych wynikaj cych z ewentualnych nowych programów wsparcia
przewiduj cych udzielanie por cze i gwarancji zgodnie z zasadami UE;
por czenia i gwarancje mog by równie wykorzystane dla dzia a , które mog by
potencjalnie podj te w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków dzia ania
polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i
gospodarczego,
ograniczenie roli szczególnie ryzykownych dla SP por cze i gwarancji udzielanych
na podstawie ustaw specjalnych, tzw. „sektorowych”.
Warto
udzielanych w danym roku nowych por cze i gwarancji ograniczana
jest poprzez ustaw bud etow . Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 maja 1997 r.
o por czeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Pa stwa oraz niektóre osoby
prawne, ustawa bud etowa corocznie okre la
czn kwot , do wysoko ci której mog
9 Zasady i limity zaci gania zobowi za przez JST omówione zosta y w aneksie 2.
35
by udzielane przez Skarb Pa stwa por czenia i gwarancje. Limit na 2012 r. w
projekcie ustawy bud etowej zosta ustalony na poziomie 200 mld z .
Skala wykorzystania instrumentu gwarancji i por cze SP b dzie wynika a
przede wszystkim z kontynuacji inwestycji infrastrukturalnych, jak i z dzia a , które
mog by potencjalnie podj te w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków
dzia ania polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i
gospodarczego. Istotny wp yw we wzro cie potencjalnych zobowi za z tytu u por cze
i gwarancji SP b d mia y por czenia i gwarancje udzielane nast puj cym podmiotom:
Bankowi Gospodarstwa Krajowego na emisj obligacji oraz sp at kredytów
zaci ganych na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) w celu
wspó finansowania budowy infrastruktury drogowej;
PKP Polskim Liniom Kolejowym S.A. na sp at kredytów zaci ganych w celu
wspó finansowania modernizacji infrastruktury kolejowej.
VI.3. Zad u enie jednostek sektora finansów publicznych innych ni Skarb Pa stwa
Przy przyj tych za o eniach nominalne zad u enie jednostek sektora finansów publicznych
innych ni SP w horyzoncie Strategii wzro nie z 91,1 mld z do 109,3 mld z przed konsolidacj i
z 68,0 mld z do 84,2 mld z po konsolidacji. Wzrost ten b dzie wypadkow :
wzrostu
d ugu JST i ich zwi zków,
stabilizacji
zad u enia SPZOZ,
stopniowej poprawy wyniku FUS,
stabilizacji
zad u enia pozosta ych jednostek sektora rz dowego i samorz dowego.
Wykres 29. Zad u enie innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory (w mld z )
Przed konsolidacj
120
109,3
Po konsolidacji
130
104,0
110
101,1
120
98,2
100
18,7
110
91,1
90
100
18,7
18,7
18,7
76,8
79,4
84,2
76,8
18,1
74,1
80
90
2,5
80
68,0
2,5
2,5
2,5
70
12,9
62,1
70
56,7
2,2
60
12,5
60
2,0
47,5
50
50
40
7,0
59,9
71,4
77,7
80,7
83,5
89,1
40
30
45,3
64,4
70,0
72,7
75,3
80,4
30
53,5
20
20
39,3
10
4,4
4,1
1,6
1,9
1,7
1,7
1,5
10
1,2
1,2
1,4
1,7
1,5
1,6
1,3
0
0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Sektor rz dowy
Sektor samorz dowy
Sektor ubezpiecze spo ecznych
Sektor rz dowy
Sektor samorz dowy
Sektor ubezpiecze spo ecznych
Wykres 30. Zad u enie innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji –
relacja do PKB i udzia w zad u eniu SFP
Przed konsolidacj
Po konsolidacji
16%
16%
14%
14%
11,1%
11,2%
11,2%
11,3%
12%
10,6%
12%
9,9%
10%
10%
8,4%
8,9%
9,1%
9,2%
9,3%
7,2%
7,1%
7,6%
8%
6,0%
6,2%
6,0%
8%
5,8%
5,4%
5,7%
4,6%
6%
6%
3,5%
4,0%
4,5%
4,7%
4,6%
4,4%
4,4%
4%
4%
2%
2%
0%
0%
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Udzia w zad u eniu SFP
W relacji do PKB
Udzia w zad u eniu SFP
w relacji do PKB
36