Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

wskazane również w art. 5 przywoływanej Decyzji Przedstawicieli Rządów Państw
Członkowskich spotykających się w ramach Rady z dnia 19 grudnia 1995 r. dotyczącej
ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa dyplomatyczne
i konsularne (nr 95/553/WE). Powyższa lista zgodna jest ze zwyczajowo przyjętym
zakresem pomocy konsularnej, co potwierdza uregulowanie tej instytucji m.in.
w ustawodawstwie niemieckim i fińskim. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu pomoc
konsularna udzielana jest w niezbędnym zakresie i przy zastosowaniu środków
koniecznych do ochrony istotnych praw i interesów obywatela polskiego. Dyspozycja
projektowanego przepisu wprowadza zatem normę kompetencyjną umożliwiającą –
w zakresie działań konsula – realizację ogólnej zasady konstytucyjnych praw człowieka
i obywatela, wyrażonej w art. 36 ustawy zasadniczej, która przyznaje obywatelowi
polskiemu prawo do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej za granicą.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że dyspozycja art. 36 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej realizowana jest nie tylko przez pomoc konsularną, ale
również przez ochronę dyplomatyczną (diplomatic protection), w tym dochodzenie
przez państwo odpowiedzialności od innego państwa za szkodę wyrządzoną przez to
państwo osobie fizycznej lub prawnej drugiego państwa w wyniku popełnienia
bezprawnego aktu międzynarodowego.
Zgodnie z art. 21 konsul udziela pomocy konsularnej obywatelom tych państw
członkowskich Unii Europejskiej, które nie mają przedstawicielstwa dyplomatycznego
lub urzędu konsularnego na terytorium państwa przyjmującego niebędącego państwem
członkowskim Unii Europejskiej, w takim samym zakresie jak obywatelom polskim.
Norma ta stanowi realizację prawa traktatowego, wynikającego z art. 23 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuły 22–30 wymieniają czynności konsula.
Zgodnie z art. 22 konsul wykonuje czynności dotyczące zabezpieczenia i realizacji
spadków, darowizn lub innych praw majątkowych przysługujących Skarbowi Państwa.
Uregulowanie to, co do zasady, nie różni się od obecnie obowiązującego.
Szerzej niż dotychczas zostało uregulowane przyjmowanie i przechowywanie przez
konsula do depozytu dokumentów, środków finansowych i przedmiotów wartościowych

3) Takie rozumienie tego terminu zostało też przyjęte w propozycji Konwencji Narodów Zjednoczonych
o ochronie dyplomatycznej, opracowanej przez Komisję Prawa Międzynarodowego w 2006 r.
15
(art. 23). W przeciwieństwie do obowiązującej dyspozycji art. 17 ustawy o funkcjach
konsulów RP, projektowana regulacja wprowadza uprawnienie konsula do przyjęcia
depozytu jedynie na okres niezbędny do ochrony praw i interesów obywateli polskich.
Zmiana ta ma na celu dostosowanie obowiązującego przepisu do realiów i umożliwienie
likwidacji niepodjętych depozytów, przechowywanych w urzędach konsularnych lub
przedstawicielstwach dyplomatycznych przez wiele lat. W tym celu wprowadzono do
projektu mechanizm postępowania z niepodjętymi depozytami przez odesłanie do
ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz. U.
Nr 208, poz. 1537 oraz z 2009 r. Nr 157, poz. 1241). Wypada dodać, że niezgłaszanie
się właścicieli zdeponowanych przedmiotów spowodowane jest niekiedy niechęcią
uiszczenia opłaty konsularnej za każdy rok ich przechowania, przewidzianej
w przepisach wykonawczych o opłatach konsularnych, obowiązujących do 2002 r.
W projektowanej regulacji przyjęto akcesoryjny charakter przyjmowania depozytów
(pomoc świadczona przez konsula w niezbędnym zakresie czasowym w celu ochrony
praw i interesów), w związku z czym zdecydowano się nie wprowadzać do przepisów
wykonawczych opłaty za tę czynność. W projekcie przyjęto ponadto, że konsul
odmawia przyjęcia do depozytu rzeczy, których przechowanie byłoby niemożliwe ze
względu na ich właściwości lub znacznie utrudniałoby pracę urzędu konsularnego albo
przedstawicielstwa dyplomatycznego.
W projektowanej ustawie po raz pierwszy unormowano też zagadnienie rzeczy
znalezionych (art. 24), statuując możliwość ich przyjęcia, o ile zostanie
uprawdopodobnione, że należą lub należały one do obywatela polskiego. Przepisy
dotyczące rzeczy znalezionych zostały uzupełnione w odpowiednim zakresie przez
odesłanie do właściwych przepisów ustawy o likwidacji niepodjętych depozytów.
Sposób postępowania z przekazanymi konsulowi znalezionymi polskimi dokumentami
paszportowymi, dowodami osobistymi i innymi dokumentami reguluje art. 25
projektowanej ustawy. Zgodnie z jego treścią konsul ma obowiązek przesłania tych
dokumentów do organu, który je wydał.
Art. 26 określa funkcje konsularne w zakresie doręczeń, przesłuchań i przekazań do
sądów i właściwych organów państwa przyjmującego wniosków o udzielenie pomocy
prawnej w sposób analogiczny do obecnie obowiązującego art. 18 ustawy o funkcjach
konsulów RP.
16
Art. 27 wprowadza nową regulację normującą przyjętą praktykę konsularną, zgodnie
z którą na wniosek obywatela polskiego konsul występuje do sądów i innych organów
państwa przyjmującego w sprawie uzyskania odpisów orzeczeń sądowych,
dokumentów stanu cywilnego, świadectw pracy i innych dokumentów (pkt 1). Konsul
wskazuje ponadto obywatelom polskim, na ich wniosek, urząd w kraju właściwy
w danej sprawie (pkt 2), jak również (pkt 3) informuje ich o podmiotach świadczących
pomoc prawną w państwie przyjmującym, w szczególności udzielaną bezpłatnie lub
przez osoby posługujące się językiem polskim. Wprowadzenie dyspozycji zawartej
w pkt 3 zastąpić ma obecny w obowiązującej ustawie o funkcjach konsulów RP art. 12
nakładający na konsula obowiązek reprezentowania interesów obywateli polskich, jeżeli
z powodu nieobecności lub innej ważnej przyczyny nie mogą oni w odpowiednim
czasie bronić swoich praw i interesów ani nie ustanowili pełnomocników (ust. 1), oraz
dający konsulowi możliwość sprawowania zastępstwa obywateli polskich przed sądami
i innymi organami państwa przyjmującego (ust. 2). Należy zauważyć, że
wzmiankowany przepis w praktyce nie był stosowany ze względu na wewnętrzne
przepisy prawne innych państw, w szczególności związane z koniecznością posiadania
uprawnień zawodowych upoważniających do występowania przed miejscowymi
sądami. Obowiązujący przepis powstał w specyficznych realiach Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (takich jak: restrykcyjna polityka paszportowa
uniemożliwiająca częste wyjazdy za granicę, trudności z wymianą i transferem środków
płatniczych za granicę, dążenie państwa do objęcia kontrolą jak najszerszej sfery
kontaktów obywateli polskich z organami i instytucjami zagranicznymi itp.), które nie
sprzyjały samodzielnemu dochodzeniu przez obywateli polskich ich praw i interesów za
granicą. Tak szerokiego upoważnienia konsula do działań w charakterze de facto
adwokata (pełnomocnika prawnego) nie przewidywała natomiast ustawa o organizacji
konsulatów i o czynnościach konsulów z 1924 r., która nakazywała konsulom „bronić
praw, mienia i interesów obywateli polskich, oraz udzielać im rad i pomocy, stosując
się do praw i zwyczajów państw, w których [konsulowie] urzędują” (art. 15 ustawy).
Ustawa uwypuklała więc charakter informacyjny i interwencyjny działań konsula,
utrzymany w przedkładanym projekcie, nie wyposażając tego organu w funkcje,
których na ogół nie może on pełnić w świetle miejscowych przepisów. Wypada dodać,
że podobny model przewidują nowoczesne akty prawne regulujące materię konsularną
w innych państwach (por. sekcja 22 ustawy Parlamentu Republiki Finlandii nr 498
17
z 1999 r., nakładająca na konsula obowiązek wsparcia w otrzymaniu porady lub innej
pomocy prawnej osobie oskarżonej, o ile osoba taka zwróci się z takim wnioskiem; brak
uprawnień do występowania w roli pełnomocnika prawnego przed sądami lub organami
państwa przyjmującego zakłada też dekret Prezydenta Republiki Włoskiej nr 71
z 2011 r. o organizacji i funkcjach urzędów konsularnych). Dla porządku należy dodać,
że konsul będzie mógł jednak podjąć się reprezentacji obywatela polskiego przed
sądami lub innymi organami państwa przyjmującego w szczególnie wyjątkowych
sytuacjach, które zgodnie z jego oceną będą wymagały podjęcia takich działań, o ile
oczywiście konsul będzie posiadał odpowiednie uprawnienia wymagane przez prawo
państwa przyjmującego. Taką legitymację daje konsulowi – na zasadach ogólnych –
art. 18 pkt 1 i 19 projektowanej ustawy. Należy też pamiętać, że usunięcie przepisu
o treści odpowiadającej obecnemu art. 12 ustawy o funkcjach konsulów RP nie będzie
stanowiło przeszkody w stosunkach z państwem przyjmującym do podejmowania
przedmiotowych działań. Zakres uprawnień konsula w relacjach dwustronnych wynika
bowiem z Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych, której art. 5 lit. i
przewiduje możliwość – pod określonymi warunkami – sprawowania przez konsula
zastępstwa na rzecz obywatela państwa wysyłającego przed sądami lub innymi
władzami państwa przyjmującego.
Art. 28 określa czynności konsula działającego w charakterze notariusza. Zgodnie
z projektowanym przepisem konsul: sporządza i poświadcza wypisy, odpisy, wyciągi
i kopie dokumentów, poświadcza własnoręczność podpisu, poświadcza datę okazania
dokumentu, pozostawania osoby przy życiu lub w określonym miejscu oraz
stawiennictwo lub niestawiennictwo osoby, a także sporządza akty notarialne.
Powyższe czynności konsul wykonuje na wniosek obywateli polskich lub właściwych
organów w Rzeczypospolitej Polskiej, a także cudzoziemców lub właściwych organów
państw obcych, jeżeli mają one wywrzeć skutek na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej. Konsul może sporządzić akt notarialny po uzyskaniu od Ministra
Sprawiedliwości pisemnego upoważnienia, wydanego na wniosek ministra właściwego
do spraw zagranicznych. Czynność ta została zastrzeżona zgodnie z intencją
ustawodawcy dla sytuacji wyjątkowych. Jak się bowiem wydaje, forma aktu
notarialnego, która w Rzeczypospolitej Polskiej może zostać nadana czynności
wyłącznie przez przedstawicieli wyspecjalizowanego zawodu ze względu na
konieczność zachowania bezpieczeństwa obrotu prawnego, nie powinna być stosowana
18
przez konsulów powszechnie. Podobnie jak w przypadku adwokatów nie ma obecnie
przeciwwskazań do wykonywania czynności notarialnych bezpośrednio u osoby
powołanej do działania w charakterze notariusza zgodnie z prawem państwa
przyjmującego. Zgodnie z projektowaną regulacją konsul nie może natomiast
sporządzić aktu poświadczenia dziedziczenia, ponieważ nie ma dostępu do systemów
informatycznych używanych przez notariuszy w RP. Konsul nie będzie także
przyjmował oświadczeń. Projektodawca świadomie wyłączył przyjmowanie
oświadczeń do protokołu ze zbioru czynności notarialnych wykonywanych przez
konsula. Na podstawie art. 104 § 3 i 4 ustawy – Prawo o notariacie oświadczenia
przyjmowane w trybie ww. ustawy wymagają zaprotokołowania w formie aktu
notarialnego, do którego sporządzenia konsul musi otrzymać pisemne upoważnienie od
Ministra Sprawiedliwości wydane na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych, co czyni
tę czynność długotrwałą i trudniej dostępną dla zainteresowanego. Mając na uwadze
powyższe i w oparciu o stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości, w praktyce
konsularnej zaniechano przyjmowania oświadczeń do protokołu o przyjęciu lub
odrzuceniu spadku, zastępując je procedurą poświadczania własnoręczności podpisu na
pisemnych oświadczeniach osób zainteresowanych. Jednocześnie należy podkreślić, że
w praktyce konsularnej nie występują inne przypadki, kiedy zachodzi potrzeba
przyjęcia oświadczenia do protokołu w formie aktu notarialnego. Stąd w projekcie
pominięto możliwość przyjmowania oświadczeń w trybie ustawy – Prawo o notariacie.
Zgodnie z projektem czynności notarialne wykonywane przez konsula będą miały taką
samą moc jak czynności wykonane przez notariuszy w Rzeczypospolitej Polskiej.
Podobnie jak w obecnej ustawie konsul uprawniony będzie do działania w charakterze
tłumacza przysięgłego (art. 29) przez: (1) sporządzanie i poświadczanie tłumaczenia
dokumentów z języka polskiego na język urzędowy lub powszechnie używany
w państwie przyjmującym oraz z języka urzędowego lub powszechnie używanego
w państwie przyjmującym na język polski, a także sprawdzanie i poświadczanie
tłumaczenia tych dokumentów sporządzonego przez tłumacza lub inne osoby oraz (2)
sporządzanie i poświadczanie odpisów dokumentów sporządzonych w języku
urzędowym lub powszechnie używanym w państwie przyjmującym, a także
sprawdzanie i poświadczanie odpisów dokumentów sporządzonych w języku
urzędowym lub powszechnie używanym w państwie przyjmującym, sporządzonych
przez tłumacza lub inne osoby. Tym samym zdecydowano się na rozszerzenie
19