Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

konsularnego, konsulem jest urzędnik konsularny w przedstawicielstwie
dyplomatycznym.
Art. 11 stanowi, że konsula powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw
zagranicznych na wniosek dyrektora generalnego służby zagranicznej. Art. 12 stanowi,
że powołując konsula, minister jednocześnie wyznacza siedzibę i okręg konsularny,
w którym konsul będzie wykonywał funkcje konsularne.
Art. 13 określa, kto może zostać powołany na konsula, stwierdzając, że konsulem może
być urzędnik konsularny dający rękojmię należytego wykonywania funkcji
konsularnych. Zrezygnowanie z wyliczenia expressis verbis innych wymagań
stawianych konsulom, jak uczyniono to w obowiązującej ustawie o funkcjach konsulów
Rzeczypospolitej Polskiej – tj. niekaralności za przestępstwo popełnione z winy
umyślnej, posiadania tytułu magistra lub równorzędnego oraz znajomości dwóch
języków obcych. Przyjęto bowiem, że do konsula, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6
projektu, stosuje się wszelkie wymogi, jakie musi spełniać członek personelu
dyplomatyczno-konsularnego w rozumieniu ustawy o służbie zagranicznej. Jakkolwiek
sama ustawa o służbie zagranicznej nie zawiera odrębnej regulacji, która ustanawiałaby
wymogi, jakie musi spełniać kandydat na członka personelu dyplomatyczno-
-konsularnego, to na podstawie jej art. 3 w zakresie nieuregulowanym w ustawie do
osób wchodzących w skład służby zagranicznej, z wyłączeniem żołnierzy pełniących
służbę w placówkach zagranicznych, stosuje się przepisy ustawy o służbie cywilnej
(Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 i 1199). Art. 4 ustawy o służbie cywilnej stanowi zaś, że
może być w niej zatrudniona osoba, która: jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem
art. 5, korzysta z pełni praw publicznych, nie była skazana prawomocnym wyrokiem za
umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiada kwalifikacje
wymagane na dane stanowisko pracy, cieszy się nieposzlakowaną opinią. W świetle
powyższego uznać należy, że w przedmiotowym zakresie do konsulów oraz innych
urzędników konsularnych należy stosować wymogi, o jakich mowa w art. 4 ustawy
o służbie cywilnej.
Art. 14 reguluje kwestię podległości konsula i nadzoru nad nim, jak również wskazuje
organ wyższego stopnia w stosunku do konsula. Zgodnie z projektowanym przepisem
konsul podlega służbowo ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych. Minister ten
sprawuje ponadto nadzór nad wykonywaniem przez konsula funkcji konsularnych.
10
W ramach sprawowanego nadzoru minister właściwy do spraw zagranicznych może
formułować zalecenia, wiążące wytyczne (np. w zakresie ujednolicenia praktyki
konsularnej) i żądać od konsula informacji (np. o określonych uwarunkowaniach
lokalnych mających wpływ na pracę konsula), wyjaśnień oraz dokumentów. Wytyczne
oraz zalecenia ministra nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy
załatwianej przez konsula. Minister właściwy do spraw zagranicznych jest
równocześnie względem konsula organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu
postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, rozpatruje odwołania od decyzji
konsula, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej.
Art. 15 stanowi, iż konsul może wykonywać funkcje konsularne poza okręgiem
konsularnym jedynie na podstawie pisemnego upoważnienia ministra właściwego do
spraw zagranicznych i za zgodą państwa przyjmującego. Obowiązek uzyskania zgody
państwa przyjmującego wynika z art. 6 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach
konsularnych.
Ponadto w art. 16 ust. 1 ustanowiono regułę, iż po powiadomieniu i w przypadku braku
sprzeciwu państwa przyjmującego minister właściwy do spraw zagranicznych może
powierzyć wykonywanie funkcji konsularnych na rzecz Rzeczypospolitej Polskiej
kierownikowi przedstawicielstwa dyplomatycznego lub konsulowi państwa trzeciego.
Na tych samych warunkach minister właściwy do spraw zagranicznych może powierzyć
konsulowi wykonywanie funkcji konsularnych na rzecz państwa trzeciego (art. 16
ust. 2). Również i w tym przypadku brak sprzeciwu państwa przyjmującego wymagany
jest przepisami Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych (art. 8 Konwencji).
Art. 17 ust. 1 precyzuje, iż konsul wykonuje funkcje konsularne osobiście. Na
podstawie art. 17 ust. 2 konsul może upoważnić podległych mu urzędników
konsularnych do wykonywania funkcji w jego imieniu. Upoważnienia dokonuje się
formie pisemnej. Natomiast w świetle ust. 3 w szczególnie uzasadnionych przypadkach,
za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych, konsul może pisemnie
upoważnić podległych mu pracowników konsularnych do wykonywania określonych
czynności. Celem wprowadzenia tego przepisu jest umożliwienie konsulowi
delegowania pewnych czynności – zwłaszcza w mniejszych placówkach – na
pracowników konsularnych, którzy posiadają duże doświadczenie lub dysponują
znajomością rzadkiego języka i mogą wspierać konsula w wykonywaniu lub
11
sprawdzaniu tłumaczeń. Projektowany wymóg uzyskania zgody ministra spraw
zagranicznych na udzielenie przez konsula takiej delegacji ma zarazem zapewnić nad
nią właściwą kontrolę, podobnie jak czasowe ograniczenie przedmiotowej delegacji,
które umożliwi regularną weryfikację sposobu załatwiania danego rodzaju spraw przez
pracownika konsularnego.
Rozdział 2 niniejszego działu dotyczy funkcji konsularnych. Podkreślenia wymaga, iż
częścią ogólnie rozumianych funkcji konsularnych są także konkretne czynności
konsularne wykonywane na rzecz zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców
w sprawach indywidualnych. Szczególną pozycję w tym rozdziale ma art. 18,
określający zarówno niektóre funkcje konsularne sensu stricto, jak i kierunki
działalności konsula. Podobnie jak w obowiązującej ustawie o funkcjach konsulów RP,
jako pierwszoplanową funkcję konsularną uznano ochronę praw i interesów
Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli w granicach dozwolonych przez prawo
międzynarodowe (pkt 1). Kolejną funkcją konsularną jest działanie na rzecz rozwijania
przyjaznych stosunków oraz współpracy między Rzecząpospolitą Polską a państwem
przyjmującym (pkt 2). W projekcie podkreślono rolę konsula w umacnianiu więzi
między Rzecząpospolitą Polską a obywatelami polskimi i osobami polskiego
pochodzenia, a także deklarującymi przynależność do Narodu Polskiego,
zamieszkałymi w państwie przyjmującym (pkt 3). Wprowadzono też przepis pkt 4,
obligujący konsula do podejmowania działań na rzecz polskiej mniejszości narodowej
oraz praw i wolności osób należących do tej mniejszości, określonych
w ustawodawstwie państwa przyjmującego, w umowach międzynarodowych, a także
w dokumentach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, wyznaczających
powszechnie przyjęte w regionie OBWE standardy ochrony mniejszości. Tradycyjnie
konsulowi przypada – w zakresie jego właściwości – funkcja strażnika umów
międzynarodowych obowiązujących w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską
a państwem przyjmującym (pkt 5). W przeciwieństwie do obowiązującej ustawy
o funkcjach konsulów RP, projekt szeroko zakreśla zadania konsula dotyczące rozwoju
i pogłębiania współpracy dwustronnej między RP a państwem przyjmującym. Obejmują
one dziedzinę współpracy gospodarczej, naukowej, technicznej i kulturalnej. Konsul
wykonuje również funkcje promocyjne w zakresie gospodarki, nauki i kultury polskiej.
Zdecydowano się ponadto na powierzenie konsulowi funkcji promocji języka
polskiego, szczególnie ważnej dla umacniania związków z Polakami zamieszkałymi za
12
granicą oraz rozwoju dwustronnych kontaktów społecznych i kulturalnych. Całokształt
działań określonych w przepisie art. 18 pkt 6, określany mianem dyplomacji
konsularnej (consular diplomacy)), stanowi istotną część pracy konsulów, zwłaszcza
w urzędach konsularnych będących samodzielnymi placówkami zlokalizowanymi poza
stolicami państw przyjmujących. Choć rola konsula w zakresie pogłębiania współpracy
dwustronnej i promocji poszczególnych dziedzin aktywności polskiej ma charakter
pomocniczy w stosunku do działań prowadzonych przez przedstawicielstwa
dyplomatyczne, funkcje konsularne – wykonywane zwłaszcza w warunkach
rozbudowanej sieci urzędów konsularnych występującej na Wschodzie – stanowią
istotne uzupełnienie tej działalności. Prowadzenie przez konsula działań z zakresu
dyplomacji konsularnej ma bogate tradycje historyczne sięgające początków tej
instytucji: oprócz udzielania pomocy konsularnej i bezpośrednich działań związanych
z wykonywaniem władztwa administracyjnego w stosunku do obywateli, konsul dbał
również o prestiż i promocję państwa wysyłającego oraz przyczyniał się do pogłębiania
współpracy dwustronnej na poziomie lokalnym, w szczególności przez rozwój
kontaktów społecznych i gospodarczych. Do tradycyjnych funkcji konsularnych należą
też działania informacyjne, uregulowane w pkt 7 i 8 projektowanego artykułu. Zgodnie
z tymi przepisami konsul przedstawia organom i opinii publicznej państwa
przyjmującego informacje o polityce zagranicznej i wewnętrznej RP oraz o rozwoju jej
gospodarki, nauki i kultury. Zaś na potrzeby zainteresowanych obywateli polskich
i właściwych organów oraz instytucji RP konsul zapoznaje się i udziela informacji
w zakresie sytuacji w państwie przyjmującym, w szczególności jego gospodarki, nauki
i kultury oraz ustawodawstwa, a także umów zawieranych przez to państwo. Należy
przy tym zaznaczyć, że wprowadzana norma wskazuje na kierunek działalności konsula
i nie stanowi jego zobowiązania do udzielania wszelkich, w tym również
wyspecjalizowanych, szczegółowych informacji z powyższych dziedzin (jak np. na
temat stanu realizacji projektów badawczych w określonych ośrodkach naukowych
państwa przyjmującego, linii orzeczniczej przyjmowanej przez sądy państwa
przyjmującego w określonych rodzajach spraw itp.). Podobnie działalność konsula
w obszarze jego funkcji informacyjnych w odniesieniu do ustawodawstwa w państwie
przyjmującym nie może być postrzegana jako zadanie substytucji wobec tradycyjnie

2) L. Halvard, I. Neuman, „Consular diplomacy” [w:] P. Kerr, G. Wissman (red.), Diplomacy in
a Globalizing World: Theories and Practices, Oxford-New York: Oxford University Press, 2013,
ss. 160–174.
13
realizowanych w drodze międzynarodowej pomocy prawnej wniosków o ustalenie
treści obcego prawa. Ogólnie zdefiniowana w ustawie powinność konsula w zakresie
zapoznawania się ze stanem prawa obcego nie może stanowić podstawy żądania przez
polskie organy wymiaru sprawiedliwości przedkładania przez niego wyciągów z obcego
prawa, które następnie stanowić mogą podstawę orzekania przez te organy w sprawach
indywidualnych. Realizacja zapotrzebowania polskich organów wymiaru
sprawiedliwości w zakresie ustalania treści obcego prawa musi nadal odbywać się
w ramach dostępnych mechanizmów międzynarodowej pomocy prawnej.
W projekcie uwypuklono funkcję interwencyjną konsula, nieobecną w obowiązującej
ustawie o funkcjach konsulów RP. Zgodnie z art. 19 w razie powzięcia informacji, że
obywatele polscy są traktowani w państwie przyjmującym przez jego władze w sposób
mniej korzystny niż wynika to z obowiązujących w tym państwie przepisów, noszący
znamiona dyskryminacji lub niezgodny ze standardami praw człowieka, konsul
podejmuje stosowne działania zgodne z prawem międzynarodowym i prawem państwa
przyjmującego. Podkreślenie funkcji interwencyjnej konsula uzasadnione jest
koniecznością zapewnienia, aby obywatele polscy przebywający za granicą traktowani
byli zgodnie z prawem państwa przyjmującego i prawem międzynarodowym,
w szczególności ze zobowiązaniami tego państwa wynikającymi z umów
międzynarodowych (jak np. dwustronne konwencje konsularne). Ponadto zakres
interwencji konsula uzupełniono o niewzmiankowane dotąd w polskim prawie
konsularnym standardy praw człowieka, określone m.in. w Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.
(Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) oraz Międzynarodowym Pakcie Praw
Obywatelskich i Politycznych otwartym do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia
1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), które wyznaczają minimalny standard
traktowania cudzoziemców przez władze państwa przyjmującego.
Art. 20 dotyczy pomocy konsularnej (consular protection), po raz pierwszy
wyodrębnionej w osobny przepis. Zawarte w przepisie wyliczenie sytuacji, w których
obywatelowi polskiemu udzielana jest pomoc (tj. w razie poważnego wypadku lub
ciężkiej choroby, aresztowania lub zatrzymania, aktu przemocy, którego ofiarą padł
obywatel polski, zgonu, jak również w sytuacji konieczności nagłego powrotu osób
pozbawionych środków finansowych do Rzeczypospolitej Polskiej albo państwa
zamieszkania), określa najczęstsze przypadki wymagające pomocy konsularnej,
14