Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw

 
Klasa I szkoły 
Klasa II szkoły 
Klasa III szkoły 
Klasa IV szkoły 
Klasa V szkoły 
Klasa VI szkoły 
Rok
Klasa I gimnazjum
Klasa II gimnazjum
Klasa III gimnazjum
podstawowej
podstawowej
podstawowej
podstawowej
podstawowej
podstawowej
Podręcznik MEN + 
dotacja na poręcznik 
2014
do j. obcego (25 zł) 
i materiały 
ćwiczeniowe (50zł)
Podręczniki zakupione  Podręcznik MEN + 
wcześniej+ dotacja na 
Dotacja na podręczniki 
Dotacja na podręczniki 
dotacja na poręcznik 
poręcznik do j. obcego 
(140 zł)
(250 zł)
2015
do j. obcego (25 zł) 
(25 zł) 
i materiały 
i materiały 
i materiały 
i materiały 
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (50zł)
ćwiczeniowe (50zł)
Podręczniki zakupione  Podręcznik MEN + 
Podręczniki zakupione 
Podręczniki zakupione  Dotacja na podręczniki 
Podręczniki zakupione  Dotacja na podręczniki 
wcześniej (tylko 
dotacja na poręcznik 
wcześniej; dotacja na 
wcześniej; 
(140 zł)
wcześniej; 
(250 zł)
2016
dokup); dotacja na 
do j. obcego (25 zł) 
materiały 
dotacja na materiały 
i materiały 
dotacja na materiały 
i materiały 
materiały 
i materiały 
ćwiczeniowe (50zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (50zł)
ćwiczeniowe (50zł)
Podręcznik MEN + 
Podręczniki zakupione  Podręczniki zakupione 
Podręczniki zakupione 
Podręczniki zakupione  Dotacja na podręczniki  Podręczniki zakupione  Podręczniki zakupione  Dotacja na podręczniki 
dotacja na poręcznik 
wcześniej (tylko 
wcześniej (tylko 
wcześniej; dotacja na 
wcześniej; 
(140 zł)
wcześniej; 
wcześniej; 
(250 zł)
2017
do j. obcego (25 zł) 
dokup); dotacja na 
dokup); 
materiały 
dotacja na materiały 
i materiały 
dotacja na materiały  dotacja na materiały 
i materiały 
i materiały 
materiały 
dotacja na materiały 
ćwiczeniowe (50zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (25zł)
ćwiczeniowe (50zł)
ćwiczeniowe (50zł)
ćwiczeniowe (25zł)
 
 
Generalną  zasadą  jest  udzielanie  dotacji  celowej  na  sfinansowanie  zakupu  podręczników  lub  materiałów 
edukacyjnych  w  cyklu  trzyletnim.  Ze  względu  jednak  na  krótki  termin  między  wejściem  w  życie  ustawy 
a 1 września  2014  r.,  dotacja  na  podręcznik  do  nauczania  języka  obcego  nowożytnego  dla  klas  I  szkół 
podstawowych  będzie  udzielona,  nawet  jeśli  zakupiony  podręcznik  nie  będzie  wieloletni.  Kolejna  dotacja dla 
uczniów  klasy  I  będzie  udzielana  w  2015  r.,  a  następna  dotacja  dla  wszystkich  uczniów  klasy  I  szkół 
podstawowych będzie udzielona w 2017 r.  
 
Wysokość dotacji została obliczona na podstawie analizy cen podręczników dokonanych w październiku 2013 r. 
Sporządzono  wykaz  podręczników  do  kształcenia  ogólnego  dopuszczonych  do  użytku  szkolnego przez  ministra 
właściwego  do  spraw  oświaty  i  wychowania w szkole podstawowej i gimnazjum,  zawierający  dane 
identyfikacyjne  wydawcy  podręcznika.  Na stronach internetowych wydawców wyszukano ceny detaliczne 
poszczególnych  podręczników.  Brane  były  pod  uwagę  ceny  niezawierające  upustów  i  promocji.  Na podstawie 
uzyskanych informacji można stwierdzić, że średnia cena rocznego kompletu wszystkich podręczników dla klas 
IV–VI wyniosła 228 zł, natomiast w przypadku gimnazjów cena ta wyniosła 413 zł. 
Na cenę podręcznika, wg Polskiej Izby Książki, składają się następujące pozycje: 
prace redakcyjne, zakup licencji i praw autorskich 
25% 
koszt papieru, druku, oprawy, transportu 
20% 
marża dystrybutorów 
35% 
materiały i wsparcie dydaktyczne 
5% 
VAT 
5% 
zysk wydawnictwa 
10% 
razem 
100% 
 
Istotną pozycję w cenie podręcznika stanowi marża dystrybutorów. Po wprowadzeniu nowych rozwiązań należy 
spodziewać się znacznego obniżenia tej pozycji kosztowej. Należy spodziewać się, że szkoły będą dokonywały 
zakupów  hurtowych  bezpośrednio  od  wydawnictw,  np.  poprzez  kanały  dystrybucji  internetowej.  Jednorazowo 
będą dokonywane zakupy pakietów średnio liczących kilkadziesiąt książek (np. średnio w szkole podstawowej w 
klasach I należy spodziewać się ponad 40 uczniów od września 2014 r.). W przypadku zakupu podręczników do 
więcej  niż  jednego  przedmiotu  u  tego  samego  wydawcy,  liczba  ta  ulegnie  zwielokrotnieniu.  Nowy  system 
ograniczy  zatem  rolę  i  koszty  tradycyjnie  rozumianej  dystrybucji  na  rzecz  bezpośredniej  sprzedaży  przez 
wydawnictwa,  względnie  hurtownie  książki.  Koszty  związane  z  organizacją  dystrybucji  dla  szkół  przez 
wydawnictwa określono na poziomie 9% nowej ceny podręcznika.  
Koszt materiałów dodatkowych i wsparcia dydaktycznego dla nauczyciela nie może obciążać ceny podręcznika. 
Obecnie wynosi 5% ceny podręcznika. Zapewnienie tego typu materiałów jest zadaniem organu prowadzącego 
46 
 
 
szkołę.  Założono,  że  w  przyszłej  cenie  podręcznika  nie  będzie  zawartego  kosztu  materiałów  wsparcia  dla 
nauczyciela.  
Z punktu widzenia szkoły istotne są również wydatki związane z dostarczeniem podręczników do szkół. Obecnie 
koszty wysyłki paczki ważącej ok. 20 kg nie przekraczają u wiodących firm kurierskich 30 zł, co oznacza, że w 
przypadku 40 podręczników udział wysyłki w łącznych kosztach zakupu książek przez szkoły nie przekroczy 75 
gr na podręcznik. 
Zysk wydawnictwa, który obecnie wynosi średnio 10% ceny podręcznika (wraz z kosztami dystrybucji) określono 
dla potrzeb wyliczenia adekwatnej kwoty dotacji na poziomie 8% nowej ceny podręcznika. 
 
Ostatecznie można przyjąć, że jest możliwe, aby cena podręcznika w przyszłości stanowiła ok. 60% obecnej ceny, 
jaką ponosi rodzic. Szczegóły przedstawia tabela poniżej: 
Składniki nowej ceny 
podręcznika jako 
Składniki nowej ceny 
podręcznika jako odsetek 
odsetek obecnej ceny 
nowej ceny podręcznika 
  
podręcznika 
prace redakcyjne, zakup licencji i praw autorskich 
25,0% 
43,4% 
koszt papieru, druku, oprawy, transportu 
20,0% 
34,7% 
Koszt dystrybucji 
5,0% 
8,7% 
koszt wysyłki 
0,25% 
0,4% 
materiały i wsparcie dydaktyczne 
0,0% 
0,0% 
VAT 
2,7% 
4,8% 
zysk wydawnictwa 
4,6% 
8,0% 
razem 
57,7% 
100,0% 
 
Stosując  wprost  wskaźnik  57,7%  z  tabeli  powyżej  do  cen  podręczników  z  października  2013  r.,  otrzymujemy 
średnie ceny dla ceny rocznego kompletu wszystkich podręczników dla klas IV–VI w wysokości 132 zł, natomiast 
w przypadku gimnazjów – 238 zł. Mając na uwadze inflację do 2014 r. i konieczność przekazania samorządom 
pewnej kwoty na sfinansowanie  organizacji  zadania  w  wysokości  założonej  na  1%, ustalono kwoty dotacji 
celowej na poziomie 140 zł na ucznia klas IV–VI szkoły podstawowej oraz 250 zł na ucznia klas I–III gimnazjum. 
W ramach tych kwot jednostki samorządu terytorialnego będą mogły finansować koszt obsługi zadania zleconego 
z zakresu administracji rządowej w wysokości odpowiednio 1,39 zł i 2,48 zł, jeśli wykorzystają dotację celową 
w całości.  
Dodatkowo dla uczniów klas I szkół podstawowych przewidziano dotację celową na podręcznik do nauki języka 
obcego nowożytnego w wysokości 25 zł (obecnie średnie ceny tych podręczników wynoszą ok. 35 zł). 
Ponadto regulacje przewidują dotację celową na materiały ćwiczeniowe w wysokości 50 zł dla uczniów klas I–III 
szkół podstawowych oraz 25 zł dla pozostałych uczniów klas podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Średnie 
ceny  materiałów  ćwiczeniowych  obecnie  wynoszą  80–90  zł  w  przypadku klas IV–VI  szkół  podstawowych 
i ok. 140 zł dla uczniów gimnazjów za komplet wszystkich możliwych materiałów. Trzeba jednak podkreślić, że 
materiały te nie są dopuszczane do użytku szkolnego przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania 
i nie ma obowiązku zakupu tych materiałów przez uczniów.  
 
Dotacja na podręczniki lub materiały edukacyjne będzie udzielana pod warunkiem, że komplet podręczników lub 
materiałów edukacyjnych będzie zapewniał możliwość używania ich przez uczniów tej klasy przez co najmniej 
trzy lata szkolne. Oznacza to, że kolejna dotacja celowa dla uczniów danej klasy będzie udzielana po trzech latach 
szkolnych,  chyba  że  zaistnieje  konieczność  zapewnienia  danego  kompletu  podręczników  lub  materiałów 
edukacyjnych dla większej liczby dzieci niż w poprzednim roku szkolnym. W przypadku dotacji udzielanej na 
zakup  materiałów  ćwiczeniowych  –  będzie  ona  udzielana  docelowo  każdego  roku  dla  każdej  klasy.  Założono 
również  rezerwę  na  poziomie  1  kompletu  podręczników  na  oddział  klasowy,  niezbędną  między  innymi  na 
sfinansowanie  kompletu  podręczników  lub  materiałów  dla  uczniów,  którzy  będą  w  ciągu  roku  szkolnego 
zmieniali szkoły. Ponadto założono, że raz na trzy lata, zgodnie z harmonogramem udzielania dotacji celowej, dla 
                                                          
4)  Szacunek oparty o średnie ceny zeszytów ćwiczeń kilku księgarni w Warszawie. 
47 
 
 
każdego oddziału klasowego, ze środków dotacji celowej, będzie zakupiony dodatkowy komplet podręczników. 
Komplet ten będzie na wyposażeniu biblioteki szkolnej i będzie używany w przypadku zagubienia lub zniszczenia 
podręcznika  przez  ucznia,  zanim,  wykorzystując  przewidziane  procedury, zakupiony zostanie docelowy 
podręcznik  dla  ucznia.  Komplet  ten  może  być  również  wykorzystywany  do  czasu  zakupu  przez  szkołę 
podręczników dla ucznia, który przybył do szkoły w trakcie roku szkolnego.  
 
Dla budżetu państwa wydatki związane z udzielaniem dotacji celowej będą kształtowały się następująco: 
 
w mln zł 
Materiały 
Rok 
Podręcznik 
ćwiczeniowe
Razem 
 
2014 
15,2 
29,1 
44,3 
2015 
183,1 
81,4 
264,5 
2016 
169,7 
121,6 
291,3 
2017 
201,1 
137,4 
338,5 
2018 
242,6 
130,7 
373,3 
2019 
244,1 
130,3 
374,4 
2020 
260,5 
131,1 
391,5 
2021 
298,4 
132,6 
431,0 
2022 
295,0 
133,7 
428,7 
2023 
246,3 
128,8 
375,1 
2024 
176,0 
121,2 
297,2 
 
 
 
 
Ponadto  niezbędne  będzie  zwiększenie  środków  dla  właściwych  ministrów  prowadzących  bądź  dotujących 
(w przypadku ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) szkoły podstawowe lub 
gimnazja.  Odpowiednie  kwoty  niezbędne  do  realizacji  zadania  będą  przekazywane  do  części  budżetowych 
właściwych ministrów. Prognozę tych wydatków, opartą na stanie z 30 września 2013 r., przedstawia poniższa 
tabela.  
w tys. zł 
 
Rok
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Minister Kultury i 
Dziecictwa Narodowego
    9
  7 
  6
  13 
  6
  69 
  7
  09 
  7
  12 
  7
  17 
  6
  83 
  7
  12 
  7
  17 
  7
  09 
  7
  12 
Minister Sprawiedliwości   -   
    6
  8 
  1
  18 
    9
  9 
    8
  6 
  1
  26 
    9
  9 
    8
  6 
  1
  26 
    9
  9 
    8
  6 
 
 
Powyższa  prognoza  nie  zakładała  zmian  w  liczbie  uczniów  w  kolejnych  latach,  tj.  założono  liczbę  uczniów 
w latach 2014–2024  na  poziomie  liczby  uczniów  z  30  września  2013  r  (liczba  uczniów  na  podstawie  danych 
z SIO).  Koszty  związane  z  realizacją  zadania  zapewnienia  darmowych  podręczników,  materiałów  edukacyjnych 
i ćwiczeniowych  zostały  oszacowane  przy  założeniu,  że  kwoty na  podręczniki,  materiały  edukacyjne  oraz 
materiały  ćwiczeniowe  są  równe  kwocie  odpowiedniej  dotacji dla jednostek  samorządu  terytorialnego, 
tj. w przypadku  podręczników,  materiałów  edukacyjnych  na  poziomie  140  zł  na  ucznia  klas  IV–VI  szkoły 
48 
 
 
podstawowej oraz 250 zł na ucznia klas I–III gimnazjum, w przypadku podręczników do nauczania języka obcego 
nowożytnego na poziomie 25 zł, w przypadku materiałów ćwiczeniowych na poziomie 50 zł na ucznia klas I–III 
szkoły podstawowej oraz 25 zł na ucznia klas IV–VI szkoły podstawowej i klas I–III gimnazjum. 
Kwoty zawarte w tabeli mają charakter szacunkowy. Planuje się, że dokonywanie wyliczeń kosztów finansowania 
zadania  dostarczenia  darmowych  podręczników,  materiałów  edukacyjnych  i  ćwiczeniowych  będzie  co  roku 
dokonywane w oparciu o aktualne dane o liczbie uczniów.  
Na rok 2014 środki na realizację ww. zadania zostaną przekazane z rezerwy celowej. W kolejnych latach tryb 
przekazywania środków będzie zależny od konieczności aktualizacji danych do oszacowania wysokości środków. 
Przewiduje się, że środki dla właściwych ministrów będą zwiększane na etapie planowania wydatków do ustawy 
budżetowej lub zostaną zaplanowane w rezerwie celowej na dany rok. 
 
Ponadto dla form kształcenia dla dzieci za granicą prowadzonych przez ministra właściwego do spraw oświaty 
i wychowania  przewiduje  się  następujące  wydatki  z  budżetu  państwa  na  sfinansowanie  podręczników 
i materiałów ćwiczeniowych dla dzieci. 
w mln zł 
Rok
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Wydatki
0,
     24 
0,
     62 
0,
     73 
0,
     80 
0,
     82 
0,
     79 
0,
     80 
0,
     82 
0,
     79 
0,
     80 
0,
     82 
 
Ostatecznie, uwzględniając koszt podręcznika wydanego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, łączne wydatki 
budżetu państwa przedstawiają się następująco (w mln zł, w cenach z 2014 r.): 
Rok
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Wydatki budżetu państwa
        6 1,8 
      2
  89,6 
      3
  16,0 
      3
  53,2 
      3
  87,6 
      3
  91,9 
      4
  09,2 
      4
  46,1 
      4
  44,0 
      3
  90,0 
      3
  11,7 
w tym opracowanie, wydanie i 
dystrybucja podręcznika przez          1 7,1 
        2
  3,8 
        2
  3,1 
        1
  3,1 
        1
  2,6 
        1
  5,9 
        1
  6,1 
        1
  3,4 
        1
  3,7 
        1
  3,3 
        1
  2,9 
MEN
w tym dotacja celowa na 
podręczniki
        1
  5,2 
      1
  83,1 
      1
  69,7 
      2
  01,1 
      2
  42,6 
      2
  44,1 
      2
  60,5 
      2
  98,4 
      2
  95,0 
      2
  46,3 
      1
  76,0 
w tym dotacja celowa na 
materiały ćwiczeniowe
        2
  9,1 
        8
  1,4 
      1
  21,6 
      1
  37,4 
      1
  30,7 
      1
  30,3 
      1
  31,1 
      1
  32,6 
      1
  33,7 
      1
  28,8 
      1
  21,2 
w tym środki dla szkół 
prowadzonych lub 
0
             ,1 
           0
  ,7 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
dotowanych przez MKiDN i MŚ
w tym środki dla uczniów poza 
granicami Polski
0
             ,2 
           0
  ,6 
           0
  ,7 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
           0
  ,8 
 
 
Ustawa nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego. 
 
 
7.  Wpływ  na  konkurencyjność  gospodarki  i  przedsiębiorczość,  w  tym  funkcjonowanie  przedsiębiorców 
oraz na rodzinę, obywateli i gospodarstwa domowe  
Skutki 
Czas w latach od wejścia w życie 
0 
1 
2 
3 
5 
10 
Łącznie  
zmian 
(0–10) 
W ujęciu 
duże 
b/d 
b/d  
b/d 
b/d 
b/d 
b/d 
b/d 
pieniężnym 
przedsiębiorstwa 
(w mln zł,  
sektor mikro-, 
b/d 
b/d 
b/d 
b/d 
b/d 
b/d 
b/d 
ceny stałe 
małych 
z 2014 r.) 
i średnich 
przedsiębiorstw 
49 
 
 
rodzina, 
101 
323 
538 
685 
681 
641 
6 558 
obywatele oraz 
gospodarstwa 
domowe 
W ujęciu 
duże 
Brak 
niepieniężnym  przedsiębiorstwa 
sektor mikro-, 
Brak 
małych 
i średnich 
przedsiębiorstw 
rodzina, 
Brak obowiązku zaopatrywania się w podręczniki we własnym zakresie – oszczędność czasu. 
obywatele oraz 
gospodarstwa 
domowe  
Niemierzalne 
 
Wpływ na przedsiębiorczość i konkurencyjność gospodarki 
 
Na rynku książki szkolnej funkcjonuje 80 wydawców,  z czego 13 podmiotów wydających 
podręczniki do kształcenia zintegrowanego w klasach I–III. Trzech wydawców wydaje tylko 
podręczniki  do  kształcenia  zintegrowanego.  Rynek  książki  szkolnej jest bardzo 
skoncentrowany.  Pięć  podmiotów  kontroluje  ok.  2/3  rynku,  a  10  podmiotów  kontroluje 
ok. 90% sprzedaży.  
Dwóch  największych  wydawców  (Nowa  Era  i  WSiP)  kontroluje  prawdopodobnie  połowę, 
a może i większą część rynku książki szkolnej (wydawnictwa te kontrolują ok. 19% całego 
rynku książki, a rynek książki szkolnej stanowi 31,5% całego rynku książki).  
Wartość  rynku  książki  w  Polsce  w  2012  r.  w  cenach  zbytu  wydawców  szacowana  jest  na 
poziomie 2,67  mld  zł.  Rynek  książki  szkolnej  w  tym  samym  roku szacowany jest na 
poziomie  840  mln  zł,  uwzględniając  marżę  dystrybutorów  (szacowaną  na  35%)  rynek 
z punktu widzenia konsumenta wart jest ok. 1,3 mld zł.  
 
Główny zakres objęty regulacją dotyczy książek dla uczniów klas I–III szkół podstawowych. 
Przy czym w roku 2014 – książek dla uczniów klas I, w 2015 – klas II i w 2016 – klas III. 
Z punktu  widzenia  przedsiębiorców  wartość  rynku  w  cenach  detalicznych,  który  będzie 
objęty  wsparciem  państwa,  można  szacować  (przy  przyjętych  założeniach,  jak  w  części 
omawiającej wpływ na budżety gospodarstw domowych) na poziomie: 
w mln zł 
Rok 
2014 
2015 
2016 
2017 
2018 
Wartość rynku objętego 
regulacją (klasy I–III szkół 
podstawowych) 
132 
238 
336 
310 
257 
 
W zakresie rozwiązań przewidzianych dla klas  IV–VI  szkół podstawowych oraz klas I–III 
gimnazjów, dotowanie podręczników przez państwo nie będzie dla wydawnictw przynosiło 
istotnych negatywnych skutków. Skutki takie wywoła natomiast wymuszenie wieloletniości 
podręczników. Wysokość dotacji z budżetu państwa jest mniejsza od obecnej ceny kompletu 
podręczników  głównie  ze  względu  na  przewidywane  zmniejszenie  się  roli  dystrybucji, 
poprzez zamawianie przez szkoły hurtowych ilości podręczników.  
Określenie ewentualnej wysokości utraconych zysków  przedsiębiorstw nie jest  możliwe ze 
względu na mnogość czynników mających wpływ na zyski tych podmiotów. Należy jednak 
wyraźnie  podkreślić,  że  żaden  z  wydawców  oddzielnie,  wobec  wolności  w  wyborze 
podręcznika  przez  nauczyciela,  nie  może  być  pewien  zysków  ze  sprzedaży  podręczników 
szkolnych.  
 
50