Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

udzielonych gwarancji i poręczeń prognozuje się w wysokości 587,7 mln zł, co oznacza
wzrost o 2,5% (tj. o kwotę 14,5 mln zł) w stosunku do prognozowanego stanu na koniec
2013 r.
Wzrost ten będzie wynikiem: zmniejszenia należności w wyniku prowadzonych działań
windykacyjnych wobec dłużników Skarbu Państwa, zwiększenia należności w wyniku
dokonanych płatności ze środków budżetowych z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń,
zwiększenia
należności
w
wyniku
zaewidencjonowania
odsetek
ustawowych
od wierzytelności Skarbu Państwa.
6. Należności z tytułu udostępnienia środków z kredytów zagranicznych
podmiotom krajowym
Należności SP z tytułu udostępnienia środków z kredytów zagranicznych podmiotom
krajowym pochodzą z odpożyczenia środków finansowych z kredytu otrzymanego od Banku
Rozwoju Rady Europy1. W latach 2013-2014 przewidywany jest ich spadek w związku
ze spłatą kredytów – o 63,4 mln zł w obydwu latach.
7. Inne należności
Pozycja „inne należności” obejmuje: należności z tytułu udzielonej pomocy publicznej
w formie gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa2; potwierdzone przez Międzynarodowy Bank
Inwestycyjny należności na rzecz Polski w związku z wystąpieniem RP z tego Banku;
należności z tytułu kredytów udostępnionych w ramach kredytów udzielonych przez
b. ZSRR, dotyczących Porozumienia Generalnego z 1986 r.; oraz należności z tytułu sald
na rachunkach kliringowych, barterowych i specjalnych.
Przewiduje się, że należności Skarbu Państwa z tytułu udzielonej pomocy publicznej
w formie gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa pozostaną w latach 2013 i 2014
na niezmienionym poziomie w stosunku do stanu na koniec 2012 roku tj. w kwocie 190,2 mln zł.
Znaczny spadek należności Skarbu Państwa w roku 2013 w stosunku do roku 2012, z tytułu
kredytów udostępnionych w ramach kredytów udzielonych przez b. ZSRR, dotyczących
Porozumienia Generalnego z 1986 r., wynika z przewidywanego umorzenia należności.

1 Kredyt pn. „Projekt współfinansowania programu wspierania społecznego budownictwa czynszowego” został
zaciągnięty w BRRE przez Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Finansów, a następnie na mocy
odrębnej umowy odpożyczony Bankowi Gospodarstwa Krajowego.
2 Należności te powstały w wyniku wydania przez Komisję Europejska Decyzji w sprawie pomocy państwa
udzielonej przez Polskę Stoczni Gdynia, na mocy której gwarancje i poręczenia udzielone stoczni przez Skarb
Państwa zostały uznane za niezgodne ze wspólnym rynkiem.

178
Rozdział XIII
Sektor finansów publicznych
1. Dochody, wydatki oraz saldo sektora finansów publicznych
Celem fiskalnym rządu jest zapewnienie tempa konsolidacji finansów publicznych
w sposób niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju kraju. Obniżanie
deficytu i w konsekwencji długu sektora finansów publicznych poprzez pozytywny wpływ
na oszczędności krajowe i obniżenie się premii za ryzyko kraju sprzyja akumulacji kapitału
przyczyniając się do wzrostu gospodarczego.
Zgodnie z unijnym Paktem Stabilności i Wzrostu, strategie równoważenia finansów
publicznych powinny skupiać się na poprawie wyniku strukturalnego, który odgrywa ważną
rolę przy ocenie stabilności finansów publicznych. Szacuje się, że średnioroczny wysiłek
fiskalny w latach 2010-2012 wyniósł 1,6% PKB, czyli znacząco przewyższał zalecany przez
Radę Ecofin poziom 1¼% PKB. Co więcej oceniając pod koniec maja br. postęp Polski
w zakresie redukcji nadmiernego deficytu w latach 2009-2012 Komisja Europejska uznała,
że Polska – pomimo niezredukowania deficytu do poziomu pozwalającego na zakończenie
procedury nadmiernego deficytu – podjęła skuteczne działania w tym zakresie. W raporcie
za 2012 r. nt. stabilności fiskalnej (Fiscal Sustainability Report 2012) Komisja Europejska
stwierdza dodatkowo, że w krótkim okresie Polska nie jest zagrożona ryzykiem problemów
ze stabilnością finansów publicznych, a w długim okresie to ryzyko jest niskie.
Ograniczanie nierównowagi finansów publicznych w zasadniczym stopniu wynikać
będzie z działań już podjętych i nakierowanych na wzmocnienie dyscypliny finansów
publicznych, które zostały wprowadzone poprzez m.in. przepisy nowelizujące ustawę
o finansach publicznych (ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw).
Do istotnych regulacji, które w sposób systemowy ograniczają wzrost nowych wydatków
publicznych są przepisy ww. ustawy nakładające na tzw. rządowe projekty ustaw, których
skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jednostek sektora finansów
publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów obowiązek
określenia w treści projektu ustawy maksymalnego limitu tych wydatków wyrażonego
kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku.
Zamieszczanie
maksymalnych
skutków
finansowych
niewątpliwie
przyczynia
się
do ograniczenia presji wydatkowej, wynikającej z niewłaściwego oszacowania kosztu
ustawy. Ponadto rządowe projekty ustaw muszą zawierać mechanizmy korygujące, mające
zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany
rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. Dodatkowo w okresie do czasu uchylenia
wobec Polski procedury nadmiernego deficytu Rada Ministrów nie może przyjmować
1
79
projektów ustaw określających zwolnienia, ulgi i obniżki, których skutkiem finansowym może
być zmniejszenie dochodów jednostek sektora finansów publicznych w stosunku
do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów lub powodujących zwiększenie
wydatków, o których mowa w art. 112 a ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w stosunku
do obowiązującego stanu prawnego.
Ponadto zostały zaostrzone zasady odnośnie do gospodarki finansowej niektórych form
organizacyjnych sektora finansów publicznych. Przykładowo, w planie dochodów i wydatków
agencji wykonawczej planowane wydatki nie powinny być wyższe od planowanych
dochodów (przekroczenie wymaga zgody ministra sprawującego nadzór nad agencją
wykonawczą, wydaną w porozumieniu z Ministrem Finansów).
Warto również podkreślić, iż wzmocnieniu dyscypliny będą sprzyjać także zmiany
legislacyjne wprowadzające poniżej wymienione zasady, iż:
− uczelnia publiczna, w której suma strat netto w okresie nie dłuższym niż pięć ostatnich lat
przekracza 25% kwoty dotacji otrzymanej z budżetu państwa jest obowiązana
do opracowania programu naprawczego, którego celem jest odzyskanie równowagi
finansowej przez zrównoważenie planowanych kosztów działalności z przychodami
w okresie nie dłuższym niż trzy lata od dnia uchwalenia programu naprawczego;
− jeżeli podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, w terminie
3 miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie pokryje ujemnego wyniku finansowego za rok
obrotowy tego zakładu, jeżeli wynik ten, po dodaniu kosztów amortyzacji, ma wartość
ujemną - do wysokości tej wartości, musi w ciągu roku podjąć decyzję o zmianie formy
organizacyjno-prawnej funkcjonowania samodzielnego publicznego zakładu opieki
zdrowotnej albo o jego likwidacji;
− w celu zaciągnięcia zobowiązania przewyższającego 30% rocznych przychodów
instytucja gospodarki budżetowej musi uzyskać zgodę organu wykonującego funkcje
organu założycielskiego.
Dodatkowym czynnikiem konsolidującym finanse publiczne, w szczególności podsektora
samorządowego, będzie obowiązująca od 2011 r. zasada stanowiąca, iż w budżetach
jednostek samorządu terytorialnego wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane
dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie
o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków z bezzwrotnej
pomocy, w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
Zasada ta de facto oznacza nakaz zrównoważenia lub nadwyżki w części bieżącej budżetu
jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, w roku 2014 nastąpią istotne zmiany
w zakresie regulacji dotyczących zasad ustalania budżetów jednostek samorządu
1
80
terytorialnego. Dotychczasowe regulacje dotyczące poziomu zadłużenia (maksymalny
poziom zadłużenia 60% dochodów wykonanych, zasada, iż relacja rat kapitałowych i odsetek
do dochodów nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów
jednostki samorządu terytorialnego) zostaną zastąpione indywidualnymi wskaźnikami
zadłużenia uzależniającymi poziom dopuszczalnego zadłużenia poszczególnych jednostek
od ich indywidualnej sytuacji finansowej, a w szczególności zdolności do generowania
nadwyżek w części bieżącej. Dodatkowo w celu zwiększenia możliwości absorpcji środków
unijnych proponuje się w projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych
złagodzenie ograniczeń wynikających dla jednostek samorządu terytorialnego z art. 243
ustawy o finansach publicznych. Rozwiązanie przewidziane w nowym brzmieniu ust. 3
w art. 243 zmierza w szczególności do wyłączenia odsetek od zobowiązań zaciągniętych
na finansowanie projektów UE z limitu spłaty zobowiązań oraz dodatkowego wyłączenia
dla zobowiązań dłużnych zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków UE, w wysokości
odpowiadającej wydatkom ogółem na wkład krajowy, poniesionym po dniu 1 stycznia
2013 r., wynikającym z umowy o dofinansowanie zawartej po tym dniu.
Dochody
oraz
wydatki
sektora
finansów
publicznych
prezentowane
są
po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora (w postaci skonsolidowanej). Oznacza to,
że dochodami sektora są tylko te, które pochodzą spoza sektora finansów publicznych,
a wydatkami te, które są realizowane poza sektor. Eliminacja transferów wewnątrz sektora
pozwala w sposób bardziej przejrzysty analizować dynamikę dochodów i wydatków
poszczególnych podsektorów.
Na poziom dochodów i wydatków sektora finansów publicznych wpływ będą miały
zarówno czynniki makroekonomiczne, jak i przyjęte rozwiązania systemowe w zakresie
polityki fiskalnej, które warunkują kształtowanie się planowanego budżetu państwa, budżetu
środków europejskich oraz planów finansowych agencji wykonawczych, instytucji gospodarki
budżetowej, państwowych funduszy celowych i państwowych osób prawnych, o których
mowa w art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), które stanowią załącznik do projektu ustawy
budżetowej.
W roku 2014 planowane są istotne zmiany instytucjonalne mające wpływ na finanse
publiczne. Do najważniejszych zaliczyć należy:
− zmiany w systemie emerytalnym, w jego części kapitałowej,
− zmiany w zakresie opieki rodziców nad małym dzieckiem w okresie pierwszego roku jego
życia polegające na wprowadzeniu nowej instytucji tj. płatnego urlopu rodzicielskiego
1
81
w wymiarze do 26 tygodni niezależnie od liczby dzieci urodzonych przy jednym
porodzie1,
− realizację
programu
nakierowanego
na
wzrost
dostępności
wychowania
przedszkolnego2,
− prace nad projektem ”Mieszkanie dla Młodych”, którego celem jest wsparcie dla młodych
małżeństw i singli w zakupie pierwszego własnego mieszkania3.
Istotnym czynnikiem wpływającym na poziom wydatków będą miały m.in. działania
w zakresie kształtowania wynagrodzeń. W projekcie ustawy budżetowej na rok 2014
przyjęto, iż wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych dla pracowników
objętych przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń
w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79,
poz. 431, z późn. zm.) ukształtują się na poziomie nominalnym z roku 2013
z uwzględnieniem rozdysponowanych rezerw celowych w 2013 r. oraz dodatkowego
wynagrodzenia rocznego naliczonego zgodnie z ustawowo określonymi zasadami.
Wyjątkiem
będą
m.in.
wynagrodzenia
sędziów
delegowanych
do
Ministerstwa
Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo
przez niego nadzorowanej, których wynagrodzenia są finansowane ze środków
pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości, prokuratorów oraz asesorów
prokuratorskich. Ponadto będzie realizowany kolejny etap wzrostu wynagrodzeń
pracowników szkół wyższych4.
Zgodnie z aktualnymi planami dotyczącymi wykonania budżetu państwa oraz planami
i prognozami dla pozostałych jednostek sektora finansów publicznych, deficyt sektora
finansów publicznych w 2013 r. zwiększy się do poziomu 66,6 mld zł z 38,2 mld zł w 2012 r.
Na wysokość tegorocznego deficytu wpływa przede wszystkim wyraźne spowolnienie tempa
wzrostu gospodarczego, obniżające dochody podatkowe. Przewidywane wykonanie
dochodów budżetu państwa w 2013 r. będzie najbardziej różnić się od kwot prognozowanych
w ustawie budżetowej na 2013 r. w odniesieniu do podatków VAT i CIT. W nowelizacji
do ustawy budżetowej na 2013 rok przyjęto, że niższe dochody budżetu państwa zostaną
częściowo zniwelowane poprzez ograniczenie wydatków na kwotę 7,7 mld zł. Poziom

1 Ustawa z dnia 28 maja 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r.
poz. 675); ustawa weszła w życie z dniem 17 czerwca 2013 r.
2 Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
z 2013 r. poz. 827). Ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2013 r.
3 Rządowy projekt ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez ludzi młodych (Druk
nr 1421)
4 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków
wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych
w uczelni publicznej (Dz. U. Nr 243, poz. 1447)
1
82