Rządowy projekt ustawy o kontroli w administracji rządowej

publicznymi wynikające z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.
Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).
Dla kontroli prowadzi się akta kontroli, numerując kolejno strony. Obejmują one
w szczególności:
1) wykaz ich zawartości, z podaniem nazw dokumentów i numerów stron;
2) upoważnienie do przeprowadzenia kontroli;
3) oświadczenia kontrolera o braku albo istnieniu okoliczności uzasadniających jego
wyłączenie z udziału w kontroli;
4) dowody zgromadzone w toku kontroli;
5) wystąpienie pokontrolne i jego projekt albo sprawozdanie oraz zgłoszone zastrzeżenia
i dokumenty związane z ich rozpatrzeniem.
Jednocześnie w projektowanej ustawie wprowadzono regulację stanowiącą o prawie do
odmowy udostępnienia akt kontroli z uzasadnionych względów, ze względu na dobro
kontroli. Przykładowo jeżeli kontroler uzna, że przekazanie akt kontroli umożliwi
identyfikację osoby, od której dokument pochodzi, a osoba ta zastrzegła zachowanie w tym
względzie poufności. Również kiedy nie do końca można pokazać kierownikowi jednostki
kontrolowanej informacji uzyskanych np. z ankiet, które z założenia są anonimowe.
W celu uproszczenia i usprawnienia postępowania kontrolnego oraz zagwarantowania
jego przejrzystości dla jednostki kontrolowanej projekt wprowadza obowiązek sporządzenia
dwóch dokumentów: projektu wystąpienia pokontrolnego i wystąpienia pokontrolnego.
Według proponowanych rozwiązań, projekt wystąpienia pokontrolnego w szczególności
zawiera:
1) oznaczenie jednostki kontrolowanej;
2) wskazanie kontrolerów;
3) datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych;
4) zakres kontroli;
5) ocenę skontrolowanej działalności, ze wskazaniem ustaleń, na których została
oparta,
6) przyczyny, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości;
7) zalecenia lub wnioski.
9
 
Projekt wystąpienia pokontrolnego nie zawiera zaleceń pokontrolnych. Następnie
dokument ten, w przypadku niezgłoszenia przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń lub po
rozpatrzeniu zastrzeżeń zgłoszonych do projektu wystąpienia pokontrolnego, zostanie
uzupełniony o ewentualne zalecenia pokontrolne. Jest to końcowy dokument pokontrolny.
Zalecenia pokontrolne dotyczyć mogą zarówno usunięcia nieprawidłowości, jak i zagadnień
systemowych, związanych z realizacją zadań przez jednostkę.
Nowa formuła prezentowania wyników kontroli jest formą bardziej czytelną dla
jednostki kontrolowanej, ponieważ ustalenia faktyczne są bezpośrednio powiązane z oceną,
tworząc jednolity obraz kontrolowanej działalności. Proponowane rozwiązanie zasadniczo
skróci postępowanie kontrolne.
Kolejną korzyścią z wprowadzenia nowego sposobu dokumentowania kontroli jest
konieczność zarówno większego zdyscyplinowania kontrolerów w zakresie syntetycznego
ujmowania ustaleń kontroli, nadawania im właściwego priorytetu, jak i zapewnienia
większego profesjonalizmu w formułowaniu ocen opartych na dokonanych ustaleniach.
Niewątpliwą słabością prowadzonych kontroli, nie tylko w administracji rządowej, są
niewspółmiernie długie do istoty badanych zagadnień protokoły kontroli oraz oceny nieoparte
w pełni na ustaleniach. Zakłada się, że konieczność zaprezentowania w jednym dokumencie
ustaleń oraz wynikających z nich ocen i wniosków wpłynie korzystnie na jakość sporządzanej
dokumentacji pokontrolnej, a tym samym przyczyni się do skuteczniejszego oddziaływania
kontroli na poprawę funkcjonowania administracji.
Projekt przewiduje procedurę zgłaszania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego,
kształtując ją według poniżej przedstawionych zasad.
Po zakończeniu czynności kontrolnych sporządzany jest projekt wystąpienia
pokontrolnego. Dokument ten podpisany jest przez kontrolerów i kierownika komórki do
spraw kontroli. Następnie kierownik jednostki kontrolującej przekazuje projekt wystąpienia
kierownikowi jednostki kontrolowanej z pouczeniem o prawie zgłoszenia, w terminie 7 dni
roboczych, umotywowanych zastrzeżeń do projektu wystąpienia. Na wniosek kierownika
jednostki kontrolowanej, złożony przed upływem terminu na zgłoszenie zastrzeżeń, termin na
zgłoszenie zastrzeżeń może być przedłużony na dalszy czas oznaczony przez kierownika
jednostki kontrolującej. Kierownik jednostki kontrolującej ma prawo sprostowania błędów
pisarskich lub innych oczywistych omyłek z urzędu lub na wniosek kierownika jednostki
kontrolowanej w każdym czasie. Poprawiony projekt wystąpienia pokontrolnego
przekazywany jest kierownikowi jednostki kontrolowanej wraz z informacją o dokonanych
10
 
zmianach (dokonanie sprostowania błędów pisarskich lub innych oczywistych omyłek nie
zmienia terminu do wniesienia zastrzeżeń). W przypadku gdy w projekcie wystąpienia
pokontrolnego wskazane zostaną nieprawidłowości, za które odpowiedzialność ponosi były
kierownik jednostki kontrolowanej, kierownik komórki do spraw kontroli przekaże kopię
projektu wystąpienia byłemu kierownikowi (przekazanie projektu wystąpienia byłemu
kierownikowi nie następuje, jeżeli jednostka kontrolowana nie dysponuje adresem, na jaki
wystąpienie takie można przesłać). Były kierownik jednostki kontrolowanej może złożyć
oświadczenie odnoszące się do ustaleń kontroli dotyczących nieprawidłowości, za które
ponosi odpowiedzialność w okresie objętym kontrolą. Oświadczenie byłego kierownika
jednostki kontrolowanej włączane jest do akt kontroli, a
jeżeli kierownik jednostki
kontrolującej uzna to za zasadne, może stanowić załącznik do wystąpienia pokontrolnego
(wysłanie projektu wystąpienia do byłego kierownika jednostki kontrolowanej nie wstrzymuje
procedury zgłaszania zastrzeżeń przez kierownika jednostki kontrolowanej i przekazywania
mu ostatecznej wersji projektu wystąpienia pokontrolnego). Zastrzeżenia do projektu
wystąpienia pokontrolnego złożone przez kierownika jednostki kontrolowanej rozpatrywane
są przez kierownika komórki do spraw kontroli, który:
1) pozostawia bez rozpoznania zastrzeżenia wycofane przez wnoszącego;
2) odrzuca zastrzeżenia wniesione przez osobę nieuprawnioną lub wniesione po
upływie terminu i zawiadamia o tym zgłaszającego zastrzeżenia, informując na
piśmie o przyczynach;
3) uwzględnia zastrzeżenia w całości lub w części albo je oddala.
W przypadku gdy w
trakcie rozpatrywania zastrzeżeń zaistnieje konieczność
przeprowadzenia dodatkowych czynności kontrolnych, kontroler przeprowadzi takie
czynności na podstawie dotychczasowego upoważnienia (ewentualnie przedłużonego) lub,
jeżeli to konieczne, dodatkowego upoważnienia. W trakcie rozpatrywania zastrzeżeń
kierownikowi komórki do spraw kontroli przysługuje prawo żądania przedstawienia
dokumentów lub złożenia pisemnych wyjaśnień przez pracowników jednostki kontrolowanej.
Po rozpatrzeniu zastrzeżeń, kierownik komórki do spraw kontroli sporządza stanowisko do
złożonych zastrzeżeń. W razie uwzględnienia (częściowego lub w całości) zastrzeżeń, projekt
wystąpienia pokontrolnego wydany jest w formie nowego dokumentu. Na tym etapie projekt
wystąpienia zostanie uzupełniony, w razie potrzeby, o zalecenia pokontrolne. Kierownik
komórki do spraw kontroli, w przypadku gdy odrzuca zastrzeżenia, informuje o tym
wnoszącego zastrzeżenia, podając jednocześnie przyczyny odrzucenia. W
przypadku
11
 
niezgłoszenia zastrzeżeń, kierownik jednostki kontrolującej przekazuje wystąpienie
pokontrolne, w razie potrzeby uzupełnione o zalecenia pokontrolne.
W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń kierownik komórki do spraw kontroli, po ich
rozpatrzeniu, sporządza stanowisko do wniesionych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem.
Kierownik jednostki kontrolowanej, w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania
informacji o odrzuceniu zastrzeżenia, może złożyć odwołanie do kierownika jednostki
kontrolującej. Kierownik jednostki kontrolującej rozpatruje odwołanie i o swoim
rozstrzygnięciu na piśmie informuje kierownika jednostki.
W wystąpieniu pokontrolnym może być zawarta także ocena wskazująca na
niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za
stwierdzone nieprawidłowości.
Od wystąpienia pokontrolnego kierownikowi jednostki kontrolowanej nie przysługują
dalsze środki odwoławcze.
Kierownik jednostki kontrolowanej ma obowiązek, w
terminie określonym
w wystąpieniu pokontrolnym, poinformować o
sposobie wykorzystania zawartych
w wystąpieniu zaleceń lub wniosków, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich
niepodjęcia. Termin złożenia informacji określany jest przez kierownika jednostki
kontrolującej, przy czym co do zasady wynosi on 7 dni roboczych. Wyznaczony termin może
ulec skróceniu, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności wystąpi potrzeba
wcześniejszego uzyskania odpowiedzi. Wspomniany 7-dniowy termin może być również
wydłużony na czas oznaczony, który określi kierownik jednostki kontrolującej.
Projektowana regulacja przewiduje również możliwość przeprowadzenia kontroli
w trybie uproszczonym, mniej sformalizowanym i pozwalającym na szybkie przedstawienie
wniosków pokontrolnych. Zaproponowany w projekcie ustawy tryb szczególny jest trybem
stosowanym wyjątkowo i dotyczy sytuacji, w których charakter sprawy lub pilność
przeprowadzenia czynności kontrolnych uzasadnione są w szczególności potrzebą
sporządzenia informacji dla kierownika jednostki kontrolującej, sprawdzenia informacji
zawartych m.in. w skargach i wnioskach, dokonania analizy dokumentów otrzymanych
z jednostek organizacyjnych podlegających kontroli.
W zakresie odmienności uregulowań, jakie stosowane są w trybie uproszczonym,
w szczególności wymienić należy odmienny dokument pokontrolny, którym jest
sprawozdanie, a nie wystąpienie pokontrolne, oraz brak możliwości zgłaszania do tego
dokumentu zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany. Zatem sprawozdanie zostanie przesłane
12
 
do kontrolowanego do zapoznania się i stosowania zawartych w nim zaleceń. Jednocześnie
kierownik jednostki kontrolowanej ma prawo przedstawienia swojego stanowiska do
sprawozdania, stanowisko to nie wstrzymuje jednak realizacji ustaleń kontroli.
Jednakże w przypadku ujawnienia przewinień, takich jak popełnienie przestępstwa
skarbowego lub wykroczenia skarbowego, lub naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
przechodzi się na tryb zwykły, zawierający procedurę odwoławczą.
Projekt zawiera również regulacje przewidujące określone działania po zakończeniu
kontroli, a dotyczące sporządzenia informacji o jej wynikach – jeżeli jest to wskazane
w szczególności ze względu wagę kontroli, jej wyniki lub ustalenia oraz w innych
uzasadnionych przypadkach (np. po przeprowadzeniu kontroli koordynowanej). Ponadto
projektodawca przewidział możliwość przedstawienia zbiorczej informacji, w przypadku gdy
kontrolujący uzna, że ze względu na przedmiot lub podmiot kontroli jest to uzasadnione.
Podstawą informacji o wynikach kontroli jest wystąpienie pokontrolne (lub poszczególne
wystąpienia pokontrolne w przypadku kontroli koordynowanej) oraz akta kontroli.
Informacja o wynikach kontroli zawiera w szczególności: określenie celu i zakresu
kontroli oraz czasu jej prowadzenia, ustalenia z kontroli wskazujące skalę stwierdzonych
nieprawidłowości, przyczynę ich powstania i skutki, jakie wywołują lub mogą wywołać w
świetle kryteriów stosowanych w postępowaniu kontrolnym, wnioski dotyczące doskonalenia
działalności podmiotu kontrolowanego w zakresie dotyczącym kontroli.
Podstawowym założeniem ustawy jest wprowadzenie uniwersalnej regulacji
określającej zasady i tryb prowadzenia kontroli w administracji rządowej. W związku
z powyższym, konieczne jest dokonanie zmian w przepisach regulujących kontrole
prowadzone przez organy administracji rządowej, których procedury poddane zostaną
reżimowi projektowanej ustawy. Skutkiem dokonywanych zmian jest więc jednoznaczne
wskazanie, że kontrole, o których mowa w przedmiotowych ustawach, przeprowadzane są na
zasadach i w trybie określonym w przepisach o kontroli w administracji rządowej, przy czym
zaistnieć mogą dwojakiego rodzaju sytuacje.
Pierwsza grupa projektowanych przepisów zmieniających dotyczy sytuacji, w których
obowiązujące regulacje określają relacje podległości lub nadzoru. Prawo do przeprowadzania
kontroli w tych przypadkach wynika wprost z projektowanej ustawy. W grupie tej zmiany
obowiązujących przepisów sprowadzają się do usunięcia odesłań do innych przepisów lub
delegacji ustawowych do uregulowania trybu kontroli w aktach wykonawczych.
13