Rządowy projekt ustawy o kontroli w administracji rządowej

Uprzywilejowaną pozycję zajmuje Prezes Rady Ministrów, którego uprawnienia
w
zakresie kontroli wynikają z konstytucyjnych kompetencji do kontrolowania
i
koordynowania pracy członków Rady Ministrów oraz sprawowania zwierzchnictwa
służbowego nad wszystkimi pracownikami administracji rządowej.
Tym samym projekt przewiduje, iż Prezes Rady Ministrów może kontrolować
ministrów, a co za tym idzie także jednostki organizacyjne, przy pomocy których ministrowie
wykonują swoje zadania, organy lub jednostki podległe lub nadzorowane przez ministrów
oraz wojewodów, jednostki im podległe i przez nich nadzorowane. Jednocześnie podkreślenia
wymaga, iż nie jest możliwym przeprowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów kontroli
podmiotu prywatnego, który otrzymał dotację budżetową od dysponenta środków
budżetowych. Może on natomiast zlecić podmiotowi, który udzielił takiej dotacji,
przeprowadzenie kontroli. Zlecenie przez Prezesa Rady Ministrów przeprowadzenia kontroli
wskazanego obszaru działalności administracji rządowej przez więcej niż jednego kierownika
jednostki kontrolującej w zakresie jego właściwości jest tzw. kontrolą koordynowaną.
W takich przypadkach Prezes Rady Ministrów ma prawo w szczególności do:
1) wydania wiążących dla tej kontroli wskazówek metodycznych;
2) opracowania lub zlecenia opracowania programu kontroli;
3) czuwania nad jej przebiegiem;
4) sporządzenia lub zlecenia sporządzenia informacji zbiorczych o wynikach tej
kontroli.
W przypadku kontroli koordynowanej funkcję kierownika jednostki kontrolującej pełni
Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Projekt przewiduje również możliwość wspólnego zarządzania kontroli – kontrola
wspólna – przez ministrów działających w porozumieniu. Regulacja ta ma służyć
elastyczności działania administracji. Ma to duże znaczenie zwłaszcza w przypadkach
kontroli wieloaspektowych lub kontroli zadań leżących na styku zakresu działań kilku
ministrów. Kontrole takie są również bardziej efektywne poprzez możliwość wykorzystania
kontrolerów z poszczególnych ministerstw prowadzących kontrolę, a co za tym idzie
skorzystania z różnorodności ich wiedzy i doświadczenia zawodowego.
W projekcie zwrócono również uwagę, że wojewoda może kontrolować jednostki
samorządu terytorialnego, ale tylko w odniesieniu do zadań z zakresu administracji rządowej,
realizowanych przez te jednostki.
4
 
U podstaw projektowanych regulacji leży założenie, że niezwykle istotną sprawą jest
właściwe przygotowanie kontroli. Prawidłowe zebranie i opracowanie informacji dotyczącej
przedmiotu kontroli decyduje o sprawnym przeprowadzeniu postępowania.
Zamiarem projektowanej ustawy jest przyznanie kontrolującemu możliwości
elastycznego dostosowania działalności kontrolnej do aktualnych potrzeb i istniejących
sytuacji. Efektywna działalność kontrolna powinna być planowana, a plan kontroli stanowi
podstawę do sporządzenia programu kontroli, który może uwzględniać: wyniki
wcześniejszych kontroli, wyniki badań i analiz oraz skargi i wnioski dotyczące
przygotowywanej kontroli, czynniki ryzyka mające wpływ na działalność jednostki
kontrolowanej, inne informacje dotyczące działalności organu lub jednostki kontrolowanej.
Program kontroli określi także:
1) jednostkę kontrolowaną;
2) zakres kontroli, to jest przedmiot i okres objęty kontrolą;
3) zagadnienia wymagające oceny;
4) termin kontroli;
5) stan prawny dotyczący przedmiotu kontroli, wskazówki metodyczne dotyczące
sposobu i techniki przeprowadzenia kontroli;
6) organizację przeprowadzenia kontroli, w tym harmonogram działań.
Ponadto projekt wprowadza możliwość przeprowadzenia kontroli poza planem.
Przewiduje się, iż podstawą do takiego działania są przede wszystkim sygnały
o nieprawidłowościach płynących od podmiotów zewnętrznych.
W przypadku kontroli przeprowadzanych na podstawie planu kontroli, zawsze powinien
być opracowany program kontroli. W przypadku kontroli przeprowadzanych poza planem,
jak również kontroli dokonywanych w trybie uproszczonym, opracowanie programu kontroli
nie jest obligatoryjne.
W celu opracowania programu kontroli kierownik jednostki kontrolowanej, na pisemny
wniosek kierownika jednostki kontrolującej, niezwłocznie udostępnia dokumenty dotyczące
jej działalności. Kierownik jednostki kontrolującej może wystąpić również do organów
i jednostek administracji rządowej o udostępnienie dokumentów.
Projekt przewiduje, iż podstawowymi dokumentami kontrolera, uprawniającymi do
przeprowadzenia kontroli, są upoważnienie do kontroli oraz legitymacja służbowa kontrolera.
W przypadku gdy w urzędzie nie są wydawane legitymacje służbowe, zamiast nich kontroler
5
 
posługiwać się będzie innym dowodem tożsamości. Za niezbędne elementy upoważnienia do
kontroli uważa się:
1)
oznaczenie wydającego upoważnienie oraz numer i datę wystawienia;
2)
podstawę prawną podjęcia kontroli;
3)
imię, nazwisko i stanowisko służbowe kontrolera;
4)
zakres kontroli;
5)
nazwę i adres jednostki kontrolowanej;
6)
podpis udzielającego upoważnienie.
W przypadku gdy w trakcie przeprowadzenia kontroli zaistnieje konieczność
wydłużenia czasu trwania czynności kontrolnych lub rozszerzenia zakresu kontroli, kierownik
jednostki kontrolowanej dokonuje przedłużenia ważności upoważnienia przez uczynienie na
nim stosownej wzmianki lub udzielenia nowego upoważnienia do kontroli.
Podstawowym założeniem opisanej wyżej regulacji będzie wskazanie, iż osoba
upoważniona do przeprowadzenia kontroli powinna zostać wskazana na piśmie. Przepis ten
ma charakter gwarancyjny dla kierownika jednostki kontrolowanej. Chodzi o to, aby wiedział
on, jaki obszar i okres działalności jednostki jest kontrolowany. Ma to m.in. umożliwić
należytą organizację pracy w jednostce w czasie prowadzenia czynności kontrolnych.
W projekcie nie określono składu zespołu kontrolnego, tym samym kwestię tę
pozostawiono do decyzji powołującego. Zależnie od materii kontroli i środków, którymi
dysponuje, może on powołać dowolną liczbę kontrolerów.
W trakcie przeprowadzania kontroli kontrolerowi przysługuje prawo do:
1) swobodnego wstępu i poruszania się po terenie jednostki kontrolowanej bez
obowiązku uzyskiwania przepustki;
2) wglądu do dokumentów dotyczących działalności jednostki kontrolowanej,
pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych
z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej;
3) żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów
z dokumentów oraz zestawień i obliczeń;
4) przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do zachowania
prawidłowego przeprowadzenia kontroli;
6
 
5) żądania, w wyznaczonym terminie, ustnych lub pisemnych wyjaśnień w sprawach
dotyczących zakresu kontroli,
6) prowadzenia czynności kontrolnych w wybrany przez siebie sposób, dobierając
w tym celu adekwatne dowody.
Na kontrolerze spoczywa również obowiązek niezwłocznego poinformowania
kierownika jednostki kontrolowanej o stwierdzeniu bezpośredniego niebezpieczeństwa dla
życia, zdrowia ludzkiego lub niepowetowanej szkody w mieniu, w celu zapobieżenia tym
zagrożeniom. Jednocześnie kierownik jednostki kontrolowanej jest obowiązany niezwłocznie
poinformować kontrolera o
podjętych działaniach zapobiegających tym zagrożeniom.
W
sytuacji gdy kontroler poweźmie uzasadnione podejrzenie, że kierownik jednostki
kontrolowanej nie podjął działań zapobiegających zagrożeniom lub podjęte działania są
niewystarczające, informuje o tym kierownika komórki do spraw kontroli, który z kolei
niezwłocznie informuje o tym kierownika jednostki nadrzędnej nad jednostką kontrolowaną
lub właściwy organ państwowy.
W nowych regulacjach dotyczących prowadzenia kontroli w administracji rządowej
konieczne jest wprowadzenie systemu mechanizmów zapewniających bezstronność
kontrolerów. Dlatego projekt przewiduje zasady wyłączenia kontrolera z kontroli:
1) z urzędu – jeżeli kontrola mogłaby dotyczyć praw lub obowiązków jego lub osoby mu
bliskiej oraz gdy przedmiot kontroli stanowią zadania należące wcześniej do jego
obowiązków jako pracownika, przez rok od zakończenia ich wykonywania;
2) na wniosek – jeżeli zaistnieją uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.
Ponadto przepisy projektowanej ustawy nakładają obowiązek złożenia przez kontrolera
oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności mogących mieć wpływ na zachowanie przez
niego obiektywizmu.
Obowiązek zapewnienia warunków do sprawnego przeprowadzenia kontroli spoczywa
na kierowniku jednostki kontrolowanej jako osobie odpowiedzialnej za całość jej
funkcjonowania. Powinien on tak zorganizować pracę jednostki, aby czynności kontrolne
mogły być przeprowadzone jak najszybciej i w sposób jak najmniej uciążliwy dla jednostki.
Pozostałe obowiązki ustawa nakłada na pracowników jednostki kontrolowanej, co oczywiście
obejmuje również jej kierownika. Tym samym, również on może być wezwany do złożenia
wyjaśnień, jeżeli taka potrzeba zaistnieje w toku czynności kontrolnych.
Ponadto regulacje proponowanej ustawy nakładają na wszystkich pracowników
podmiotu kontrolowanego obowiązek pełnej i lojalnej współpracy z kontrolerami przez
7
 
niezwłoczne przedstawianie, na żądanie kontrolera, dokumentów niezbędnych do
przeprowadzenia kontroli, sporządzania niezbędnych dla kontroli kopii, odpisów lub
wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń sporządzonych na podstawie
dokumentów (zgodność kopii, odpisów i wyciągów oraz zgodność zestawień i obliczeń
z
oryginalnymi dokumentami potwierdza pracownik komórki organizacyjnej, w
której
dokumenty się znajdują), udzielanie kontrolerowi, w terminie przez niego wyznaczonym,
ustnych lub pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących zakresu kontroli.
Niewywiązywanie się z powyższych obowiązków, polegające w szczególności na
udaremnianiu lub utrudnianiu kontroli, może stanowić przesłankę odpowiedzialności
dyscyplinarnej lub porządkowej. Kontroler zawiadamia o stwierdzonym w tym zakresie
naruszeniu w trybie przewidzianym w przepisach szczególnych obowiązujących
pracowników danej jednostki, przy czym najczęściej zastosowanie będą miały tu przepisy
ustawy o służbie cywilnej lub ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Proponowane rozwiązania zapewniają ochronę działalności kontrolnej podejmowanej
przez jednostki administracji rządowej.
Powyższe jest zasadne zwłaszcza w kontekście jednej z podstawowych zasad projektu,
tj. zasady otwartego katalogu dowodowego, stanowiącej, iż jako dowód należy dopuścić
wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem są dokumenty, rzeczy, oględziny, opinie biegłych i specjalistów,
wyjaśnienia i oświadczenia. Dodatkowo projektowana regulacja wprowadza pewne novum,
niestosowane dotychczas w
praktyce organów prowadzących kontrole, a
mianowicie
możliwość odbierania wyjaśnień także od byłych pracowników jednostki kontrolowanej.
Takie rozwiązanie jest niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i oceny
kontrolowanej działalności.
Projektodawca za konieczne uznał również wprowadzenie możliwości powoływania
biegłych. Dotyczy to sytuacji, w których dla właściwego przeprowadzenia czynności
kontrolnych wymagane jest posiadania pewnych określonych umiejętności lub pozyskanie
wiadomości specjalnych oraz przeprowadzenie specjalistycznych badań.
Projektowana ustawa nie przewiduje natomiast wytycznych w zakresie określania
wysokości wynagrodzenia dla biegłego. Nie jest to zasadne ze względu na niemożliwy do
przewidzenia zakres badań mogących być przedmiotem opinii oraz ich materię i stopień
skomplikowania. W tym zakresie obowiązywać będą ogólne zasady dysponowania środkami
8