Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

 
Prowadzący instalację i operator statku powietrznego jest obowiązany do rozliczenia
wielkości emisji na podstawie raportu o wielkości emisji sporządzanego za poprzedni rok
okresu rozliczeniowego. Rozliczenie wielkości emisji następuje poprzez umorzenie liczby
uprawnień do emisji odpowiadającej wielkości zweryfikowanej emisji. Umorzenie uprawnień
do emisji następuje za pośrednictwem rachunku operatora statku powietrznego lub rachunku
instalacji w Krajowym rejestrze. Przepisy zobowiązują prowadzącego instalację, zarządcę
oraz operatora statku powietrznego do umorzenia uprawnień w terminie do dnia 30 kwietnia
każdego roku.
Projekt ustawy dopuszcza możliwość weryfikacji raportów przez uprawnione jednostki
w zakresie zgodności informacji zawartych w raporcie ze stanem faktycznym. Ustawa
pozbawia zatem możliwości weryfikacji raportów wojewódzkich inspektorów ochrony
środowiska. Jednostki uprawnione do weryfikacji raportów są akredytowane przez Polskie
Centrum Akredytacji.
Prowadzący instalację, zarządca lub operator statku powietrznego jest zobowiązany do
składania zweryfikowanego raportu z wielkości emisji do Krajowego ośrodka w terminie do
dnia 31 marca każdego roku. Termin 31 marca jest ostatecznym terminem dla państwa
członkowskiego na zapewnienie, że do tej daty raporty składane przez prowadzących
instalacje zostaną zweryfikowane jako zadowalające. Oznacza to, że państwo może
w przepisach krajowych ustalić sposób oceny zweryfikowanego raportu, jak również
wyegzekwowanie od prowadzącego instalację złożenie takiego raportu. W ramach oceny,
o której np. mowa w art. 62 ust. 4, Krajowy ośrodek będzie dokonywać agregacji danych
wynikających ze zweryfikowanych raportów przekazanych przez prowadzących instalacje,
zarządców oraz operatorów statków powietrznych.

Ustawa wprowadza nowy obowiązek po stronie Krajowego ośrodka. Będzie on dokonywał
oceny zweryfikowanych raportów pod względem kompletności zawartych w nim danych,
poprawności przeprowadzonych obliczeń oraz zgodności zawartych w nim ustaleń
z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu monitorowania wielkości
emisji substancji objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji i z zatwierdzonym
planem monitorowania wielkości emisji. W przypadku gdy z oceny Krajowego ośrodka
wyniknie, że zweryfikowany raport jest niekompletny, niepoprawny lub niezgodny
z zakresem określonym w planie monitorowania, Krajowy ośrodek zwraca się do
 
35
 
prowadzącego instalacje lub operatora statku powietrznego o usunięcie naruszeń
w określonym terminie.
W przypadku gdy Krajowy ośrodek nie uzyska wystarczających wyjaśnień od prowadzącego
instalacje albo nie zostanie dochowany wyznaczony termin do ich udzielenia, Krajowy
ośrodek występuje z wnioskiem o kontrolę wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska
w stosunku do tego prowadzącego instalację. Jeśli kontrola wykaże nieprawidłowości, które
miały wpływ na ustalenie wielkości emisji, wojewódzki inspektor wyda decyzję określającą
wielkość rzeczywistej emisji w roku, którego dotyczy raport. Ustalenia decyzji będą
stanowiły podstawę dokonania przez Krajowy ośrodek wpisu w Krajowym rejestrze
w zakresie wielkości rzeczywistej emisji.
Wprowadzenie podstaw prawnych do przeprowadzenia oceny zweryfikowanych raportów
z emisji jest uzasadnione tym, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r.
o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji,
Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji podobnych uprawnień nie
posiada. Tymczasem kilkuletnia praktyka związana z analizą treści przedkładanych raportów
z emisji wskazuje, że w niektórych przypadkach powstawały uzasadnione zastrzeżenia co do
ich treści oraz wyniku weryfikacji raportów. Jednocześnie KASHUE pozbawiony był
możliwości kontroli raportów, a podejmowane przez niego próby doprowadzenia do
usunięcia stwierdzonych uchybień nie miały podstaw formalnych. Proponowane w ustawie
uregulowania mają usunąć luki występujące na gruncie obowiązującej ustawy w zakresie
upoważnienia do wykonywania kontroli co do przedkładanych raportów przez podmioty
administrujące systemem. Z uwagi na konieczność pilnego zatwierdzenia planów
monitorowania dla operatorów statków powietrznych i monitorowania przez nich wielkości
emisji dwutlenku węgla, zrezygnowano z wprowadzenia delegacji dla ministra właściwego do
spraw środowiska do określenia w drodze aktu wykonawczego do ustawy sposobu
monitorowania wielkości emisji pochodzących z operacji lotniczych oraz sposobu
monitorowania liczby tonokilometrów pochodzących z wykonywanych operacji lotniczych.
W ślad za tym przyjęto założenie, że w przedmiotowych sprawach będą stosowane wprost
decyzje Komisji Europejskiej tj. decyzja Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r.
ustanawiająca wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji
gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
oraz zmieniająca ją decyzja Komisji nr 2009/339/WE z dnia 16 kwietnia 2009 r. zmieniająca
decyzję nr 2007/589/WE w zakresie włączenia wytycznych dotyczących monitorowania
 
36
 
i sprawozdawczości w odniesieniu do emisji oraz danych dotyczących tonokilometrów
związanych z działalnością lotniczą. Biorąc pod uwagę treść przedmiotowych decyzji należy
uznać, że zawierają one normy, które mają charakter powszechnie obowiązujący, formułują
w precyzyjny sposób prawa i obowiązki podmiotów, do których mają zastosowanie
i w świetle tego spełniają kryteria skutku bezpośredniego. Projektodawcy nie widzą zatem
przeszkód wobec bezpośredniego odwołania się do postanowień przedmiotowych decyzji KE,
które będą podstawą oceny przez organy państwa wniosków operatorów statków
powietrznych o zatwierdzenie planów monitorowania. Takie podejście jest zgodne
z „Wytycznymi polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej. Zapewnienie efektywności
prawa Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym.”
Dodatkowo zastosowane w ustawie rozwiązania jest optymalne z uwagi na opóźnienia
w transpozycji dyrektywy 2008/101/WE i umożliwią bezzwłoczną realizację zadań organów
państwa i załatwianie wniosków operatorów statków powietrznych bez konieczności
oczekiwania na wydanie aktu wykonawczego do ustawy.
Podobne rozwiązanie jak w przypadku zatwierdzania planów monitorowania operatorów
statków powietrznych przyjęto dla nowych rodzajów instalacji objętych systemem po roku
2012. Przy zatwierdzaniu planów monitorowania wielkości emisji z tych instalacji
w

wydawanych zezwoleniach na uczestnictwo w systemie będą stosowane wprost
postanowienia wspomnianej decyzji Komisji Europejskiej. Jedynie dla instalacji już objętych
systemem będzie miał zastosowanie dotychczasowy model ustalania sposobu monitorowania
wielkości emisji, tj. poprzez odwołanie się do przepisów aktu wykonawczego do ustawy,
który przenosi do polskiego systemu prawa postanowienia decyzji Komisji nr 2007/589/WE.
Projektowana ustawa proponuje w tym zakresie utrzymanie w mocy rozporządzenia Ministra
rodowiska wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 41 dotychczasowej ustawy
z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji. Rozporządzenie Ministra rodowiska z dnia 12 września
2008 r. w

sprawie sposobu monitorowania wielkości emisji substancji objętych
wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 183, poz. 1142) w
pełni transponuje postanowienia obowiązującej decyzji KE dotyczącej sposobu
monitorowania wielkości emisji. Dodatkowo znaczna część prowadzących instalacje już pod
rządami obowiązującej ustawy dostosowała sposób monitorowania wielkości emisji do
wymagań rozporządzenia z 2008 r. Zmiana podstaw prawnych dotyczących sposobu
monitorowania wielkości emisji z instalacji nie wydaje się być zasadna również z tego
 
37
 
powodu, że w świetle art. 14 dyrektywy 2009/29/WE wkrótce materia ta będzie regulowana
przepisami przygotowywanego obecnie rozporządzenia Komisji Europejskiej, które zastąpi
obowiązujące dotąd decyzje Komisji nr 2007/589/WE i nr 2009/339/WE. Rozporządzenie to
ma zostać przyjęte najpóźniej do dnia 31 grudnia 2011 r. W świetle tego wprowadzanie na
okres niespełna roku odmiennych podstaw prawnych regulujących sposób monitorowania
wielkości emisji z instalacji może narazić na szwank zasadę pewności prawa i z tego względu
nie wydaje się być uzasadnione.
Prowadzący instalacje należące do tego samego rodzaju działalności mogą do końca roku
2012 tworzyć grupy instalacji, jednocześnie powołując zarządcę. Wniosek o utworzenie
grupy instalacji prowadzący instalacje przedkładają ministrowi właściwemu do spraw
środowiska. Następnie minister ten przedstawia swoje stanowisko w sprawie wniosku
o utworzenie grupy Komisji Europejskiej. W przypadku zgłoszenia przez Komisję
Europejską zastrzeżeń do wniosku o utworzenie grupy, minister właściwy do spraw
środowiska wzywa prowadzących instalacje do uwzględnienia uwag Komisji Europejskiej
w

terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, a następnie przekazuje Komisji
Europejskiej poprawiony wniosek. W przypadku wydania przez Komisję Europejską decyzji
o braku zastrzeżeń do wniosku, minister właściwy do spraw środowiska wydaje decyzję
o utworzeniu grupy instalacji objętych systemem. Prawo powoływania grup instalacji
wygaśnie z końcem bieżącego okresu rozliczeniowego, z uwagi na to, że zmieniona
dyrektywa 2003/87/WE nie dopuszcza do tworzenia i utrzymywania grup instalacji
w

kolejnych okresach rozliczeniowych. Dlatego też w przepisach przejściowych
wprowadzono przepis wskazujący, że grupy instalacji utworzone przez prowadzących
instalacje mogą działać do dnia 31 grudnia 2012 r., ale rozliczenie wielkości emisji za rok
2012 zarządca grupy instalacji lub odpowiednio prowadzący instalacje wchodzące w skład
grupy mogą dokonać do dnia 30 kwietnia 2013 r.
Podobnie jak na gruncie dotychczasowych przepisów, ustawa wprowadza możliwość
wykorzystania przez prowadzących instalacje jednostek redukcji emisji i

jednostek
poświadczonej redukcji emisji do rozliczania wielkości emisji. Do celów rozliczenia nie będą
mogły zostać użyte jednostki uzyskane w wyniku:
1) realizacji działań inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych;
2) użytkowania i zmian użytkowania gruntu;
3) prowadzenia gospodarki leśnej.
 
38
 
Ograniczenia te formułuje wprost dyrektywa 2003/87/WE. Dodatkowo prawo wykorzystania
wyżej wymienionych jednostek jest poddane ograniczeniom ilościowym. W odniesieniu do
prowadzących instalacje ograniczenie to wynika z rozporządzenia RM przyjmującego KRPU
na dany okres rozliczeniowy. W przypadku operatorów statków powietrznych procentową
wartość jednostek CER i ERU możliwych do wykorzystania w związku z rozliczeniem
wielkości emisji za 2012 r. określają wprost przepisy projektowanej ustawy, natomiast po
2012 r. będą obowiązywały wartości określone przez Komisję Europejską.
Liczba jednostek redukcji emisji oraz jednostek poświadczonej redukcji emisji, którą operator
statku powietrznego może wykorzystać w celu rozliczenia wielkości emisji: za rok 2012,
wynosi nie więcej niż 15 % liczby uprawnień do emisji dla operatora statku powietrznego
przyznanych na ten rok, a za każdy rok w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od
dnia 1 stycznia 2013 r., zostanie określony na poziomie nie niższym niż 1,5 % i zostanie
ogłoszony przez ministra właściwego do spraw środowiska, w drodze obwieszczenia, w
Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
Liczba lub procentowy udział jednostek redukcji emisji oraz jednostek poświadczonej
redukcji emisji, które prowadzący instalację będzie mógł wykorzystać do rozliczenia
wielkości emisji w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od dnia 1 stycznia 2013 r.,
zostanie określony na podstawie przepisów art. 11a dyrektywy 2003/87/WE i nie jest
możliwy do podania obecnie.
Projektowana ustawa nakłada na Krajowy ośrodek obowiązek sporządzania wykazów
prowadzących instalacje albo operatorów statków powietrznych, którzy nie dopełnili
określonych obowiązków wprowadzonych ustawą. Wykazy te będą przygotowywane
corocznie z upływem określonych ustawą terminów wykonania obowiązków przez
uczestników systemu. Wykazy te będą przekazywane właściwym wojewódzkim inspektorom
ochrony środowiska, aby na ich podstawie podjęli działania w kierunku wymierzenia kar
pieniężnych przewidzianych za określone uchybienia.
Wykaz operatorów statków powietrznych, którzy nie złożyli wniosków o zatwierdzenie
planów monitorowania, co roku przygotuje również minister właściwy do spraw środowiska.
Wykaz ten zostanie przedstawiony właściwym wojewódzkim inspektorom ochrony
środowiska, którzy na jego podstawie podejmą postępowanie w sprawie wymierzenia kary
pieniężnej przewidzianej ustawą.
Kolejny rozdział zawiera przepisy dotyczące kar pieniężnych. Dyrektywa 2003/87/WE
wymaga, aby państwa członkowskie wprowadziły do krajowych systemów prawnych kary,
 
39