Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

 
wydawane na wniosek prowadzącego instalacje przez organ właściwy do wydania
pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
Zezwolenie wydawane jest na okres nie dłuższy niż 10 lat. Przepisy określają zakres wniosku
o wydanie zezwolenia. Nowym rozwiązaniem jest przeniesienie poza zakres wniosku
o wydanie zezwolenia wymagań dotyczących monitorowania wielkości emisji. Warunki
monitorowania wielkości emisji są przedmiotem planu monitorowania wielkości emisji, który
jest dokumentem dołączanym do wniosku o wydanie zezwolenia. Zabieg ten miał dostosować
polskie przepisy do wymagań decyzji Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r.
ustanawiającej wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji
gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady.
Zgodnie z tą decyzją metodyka monitorowania wielkości emisji stanowi część planu
monitorowania i podlega zatwierdzeniu przez właściwe organy. W zezwoleniu właściwy
organ zatwierdza plan monitorowania wielkości emisji.
Do wniosku o wydanie zezwolenia należy także dołączyć decyzję o pozwoleniu na
użytkowanie instalacji lub potwierdzenie dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy
i zamiarze przystąpienia do użytkowania instalacji, gdy pozwolenie na użytkowanie nie jest
wymagane. Wprowadzenie tego wymogu jest adresowane do instalacji nowych i instalacji,
w których dokonano zmiany i jest uzasadnione względami praktycznymi. Warunek ten ma na
celu wyeliminowanie możliwości ubiegania się o włączenie do systemu (oraz w konsekwencji
przyznanie uprawnień do emisji) instalacjom znajdującym się w trakcie realizacji lub dopiero
planowanym. W praktyce funkcjonowania systemu stosunkowo często zdarzały się przypadki
występowania o udzielenie zezwolenia lub zmianę zezwolenia w związku ze zmianą
w instalacji w stosunku do przedsięwzięć realizowanych, pomimo istnienia już na gruncie
ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji wymogu „użytkowania instalacji” jako przesłanki
włączenia jej do systemu. Wymóg dołączenia do wniosku wskazanych dokumentów ma już
na etapie wstępnej oceny wniosku wyeliminować przypadki przedwczesnego ubiegania się
o udzielenie zezwolenia lub jego zmianę w związku ze zmianą dokonaną w instalacji.

W zezwoleniu udzielanym instalacjom nowym lub instalacjom, w których dokonano zmiany,
właściwy organ określa liczbę przyznanych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy, na czas
od daty wydania zezwolenia do końca okresu rozliczeniowego. W przypadku gdy krajowa
rezerwa uprawnień do emisji zostanie wyczerpana, prowadzącym instalacje nie przysługuje
 
30
 
roszczenie o naprawienie szkody wynikłej z niewydania uprawnień do emisji. Wyłączenie
prawa ubiegania się o odszkodowanie w związku z brakiem możliwości zapewnienia przez
organy państwa nieodpłatnych uprawnień do emisji wynika stąd, że pula rezerwy uprawnień
do emisji jest ograniczona. Ustawa nie przewiduje możliwości zasilania jej w inny sposób, jak
poprzez kierowanie do niej uprawnień pochodzących z przydziałów zaplanowanych dla
zlikwidowanych instalacji, które nie zostały im wydane.
W projekcie znalazł się także katalog przypadków, w których prowadzący instalacje jest
zobowiązany do zmiany zezwolenia. Konieczność doprecyzowania przesłanek do dokonania
zmian zezwolenia wynika po części z regulacji Komisji dotyczących przepisów określających
sposób monitorowania wielkości emisji, a po części jest wynikiem doświadczeń zebranych na
podstawie obowiązującej ustawy, która takiego katalogu przesłanek nie przewiduje. Wielu
uczestników systemu realizuje sposób monitorowania wielkości emisji ustalony w oparciu
o nieobowiązujące przepisy prawne, w sytuacji gdy od 2007 r. na poziomie prawa unijnego
i od 2008 r. w prawie wewnętrznym obowiązują inne normy w tym zakresie. Regulacje
dotyczące przesłanek zmiany zezwolenia uzupełniają przepisy przejściowe nakazujące
prowadzącym instalacje, posiadającym ważne zezwolenia na uczestnictwo w systemie,
wystąpienie z wnioskiem o zmianę zezwoleń w zakresie sposobu monitorowania wielkości
emisji w ciągu 30 dni od wejścia ustawy w życie.
Przepisy projektu ustawy wskazują ponadto na termin od dnia zdarzenia, w jakim należy
wystąpić do organu właściwego z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Termin 30 dni zdaniem
ustawodawców jest wystarczający do poprawnego opracowania przez prowadzącego
instalacje wniosku o zmianę zezwolenia.
W kolejnych artykułach zostały zawarte przepisy dotyczące określenia zasad postępowania
w przypadku: podziału instalacji, zbycia instalacji oraz przypadku gdy instalacja przestała
spełniać przesłanki uczestnictwa w systemie. W przypadku zbycia instalacji nabywca jest
zobowiązany do zawiadomienia Krajowego ośrodka o zaistniałym fakcie w ciągu 14 dni od
nabycia instalacji. Jednocześnie nabywca musi wystąpić do właściwego organu o zmianę
zezwolenia w zakresie zmiany prowadzącego instalację.
W przypadku podziału instalacji objętej systemem każda z powstałych instalacji musi
posiadać zezwolenie, jeżeli wszystkie z powstałych instalacji spełniają przesłanki
uczestnictwa w systemie. Prowadzący te instalacje występują z wnioskiem o zmianę lub
o nowe zezwolenie do organu właściwego w terminie 21 dni od dnia podziału. W tej sytuacji
powstaje również potrzeba określenia liczby uprawnień do emisji, jakimi będą dysponowały
 
31
 
utworzone w wyniku podziału instalacje. Przyjęto założenie, że kluczowe znaczenie będzie
miała w tym względzie wola prowadzących instalacje powstałe w wyniku podziału. Na
podstawie oświadczenia złożonego przez prowadzących instalacje, organ określi
w zezwoleniach liczbę uprawnień do emisji przyznanych instalacjom na czas do końca
okresu rozliczeniowego. Ustawa zastrzega jednak, że łączna liczba uprawnień do emisji
przyznanych instalacjom powstałym w wyniku podziału nie może być większa od liczby
uprawnień do emisji przyznanych instalacji przed jej podziałem.
Niezmiernie ważną zmianą w stosunku do obowiązujących przepisów jest wprowadzenie
przepisów regulujących sposób wykorzystania uprawnień do emisji pozostałych po
likwidowanych instalacjach (w przypadku gdy instalacja objęta systemem przestała spełniać
przesłanki objęcia systemem lub gdy wielkość emisji określona w raporcie w poprzednim
roku okresu rozliczeniowego wyniosła zero). Przyjęto założenie, że jeżeli instalacja przestała
spełniać przesłanki objęcia systemem, uprawnienia do emisji przyznane jej w krajowym
planie lub zezwoleniu niewydane na rachunek prowadzącego tą instalację zasilają krajową
rezerwę. Ustawa odnosi się również do zezwoleń wydanych tym instalacjom. Organ właściwy
do wydania zezwolenia stwierdza w tym przypadku wygaśnięcie zezwolenia udzielonego
instalacji. Precyzyjne uregulowanie powyższych zagadnień zdaniem ustawodawcy jest
warunkiem właściwego wypełniania obowiązku rozliczania wielkości emisji, eliminowania z
obrotu prawnego bezprzedmiotowych decyzji administracyjnych oraz umożliwia zasilanie
krajowej rezerwy uprawnień dodatkowymi uprawnieniami do emisji.

Również w projekcie ustawy znalazła się regulacja dotycząca sposobu wydawania zezwoleń
podmiotom podejmującym realizację instalacji, które będą wytwarzały energię elektryczną
przeznaczoną do sprzedaży osobom trzecim. Potrzeba stworzenia lex specialis w stosunku do
ogólnych zasad wydawania zezwoleń wynika stąd, że w ślad za przyjętą przez Komisję
Europejską interpretacją dotyczącą przesłanek przydziału nieodpłatnych uprawnień do emisji
instalacjom sektora elektroenergetycznego w kolejnym okresie rozliczeniowym przydział
nieodpłatnych uprawnień na zasadach określonych w art. 10c dyrektywy 2003/87/WE, będą
mogły uzyskać jedynie te spośród instalacji, których proces inwestycyjny został fizycznie
rozpoczęty przed dniem 31 grudnia 2008 r., które posiadają zezwolenia na uczestnictwo
w systemie. Aby zatem umożliwić wszystkim podmiotom realizującym inwestycje, które
zostaną ujęte w krajowym planie inwestycyjnym, w rozumieniu przepisów art. 10c dyrektywy
2003/87/WE, uzyskanie nieodpłatnych uprawnień do emisji projektowana regulacja zakłada
możliwość ubiegania się przez te podmioty na etapie realizacji inwestycji o zezwolenie na
 
32
 
udział w systemie handlu uprawnieniami do emisji. Założenie to stanowi odstępstwo od
ogólnej zasady, iż do systemu handlu może zostać włączona instalacja oddana do
użytkowania. Zezwolenie udzielane podmiotom realizującym inwestycje w zakresie
wytwarzania energii nie będzie uwzględniało przydziału uprawnień do emisji z uwagi na to,
że do dnia oddania do użytkowania instalacja nie będzie prowadziła produkcji, a w ślad za
tym nie będzie powodowała emisji gazów cieplarnianych. Przesłanką wystąpienia
z wnioskiem o wydanie zezwolenia będzie faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego,
związanego z podjęciem realizacji instalacji. Za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu
inwestycyjnego uznaje się dzień, jaki nastąpił przed dniem 31 grudnia 2008 r., w którym
rozpoczęto budowę, poprzez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy. Warto
także podkreślić, iż pojęcie: „prac przygotowawczych” powinno być rozumiane w sposób
narzucony przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.
Nr 243, poz. 1623). Wydanie zezwolenia na uczestnictwo w systemie będzie następowało w
oparciu o przepisy dotyczące wydawania zezwoleń dla instalacji istniejących. Przydział
uprawnień dla tego rodzaju instalacji zostanie dokonany na wniosek prowadzącego instalację,
który w terminie 14 dni od rozpoczęcia eksploatacji ma wystąpić do właściwego organu
o zmianę w tym zakresie wydanego wcześniej zezwolenia.

W kolejnym rozdziale zostały uregulowane odrębnie zasady dotyczące określenia
monitorowania i rozliczania wielkości emisji przez operatorów statków powietrznych
i prowadzących instalacje oraz część wspólna przepisów. Operatorzy statków powietrznych
składają do ministra właściwego do spraw środowiska wniosek o zatwierdzenie planu
monitorowania wielkości emisji i planu monitorowania liczby tonokilometrów pochodzących
z wykonywanych operacji lotniczych.
Należy podkreślić, że zarówno zakres informacji zawartych w obu planach monitorowania,
jak i sam układ tych planów operator statku powietrznego zastosuje wprost decyzję Komisji
nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającą wytyczne dotyczące monitorowania
i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z
dyrektywą
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Zabieg ten jest konieczny do wprowadzenia z
uwagi na bardzo precyzyjny techniczny charakter obu planów. Mając na uwadze również
fakt, że wejście w życie projektowanej ustawy planowane jest na kwiecień 2011 r., a do końca
2011 r. zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Komisja jest zobowiązana do wydania
rozporządzenia ws. monitorowania i raportowania oraz w sprawie weryfikacji i akredytacji
 
33
 
jednostek uprawnionych, w przypadku operatorów statków powietrznych odesłano wprost do
decyzji Komisji. Na podstawie planu monitorowania liczby tonokilometrów operator statku
powietrznego przygotowuje raport dotyczący liczby tonokilometrów pochodzących z operacji
lotniczych, który będzie stanowił podstawę wniosku o przydział nieodpłatnych uprawnień do
emisji. Raport dotyczący liczby tonokilometrów przygotowuje się raz na cały okres
rozliczeniowy. Na podstawie planu monitorowania wielkości emisji operator statku
powietrznego przygotowuje raport i na jego podstawie corocznie rozlicza wielkość emisji
pochodzącą z operacji lotniczych. Raport z monitorowania wielkości emisji oraz raport o
liczbie tonokilometrów pochodzących z wykonanych operacji lotniczych podlega weryfikacji
przez jednostki uprawnione. Ponadto zgodnie z decyzją Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18
lipca 2007 r. ustanawiającą wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w
zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z
dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady, operator statku powietrznego jest obowiązany dokonywać przeglądu
planu monitorowania wielkości emisji przed rozpoczęciem każdego okresu rozliczeniowego.
Prowadzący instalację, który posiada zezwolenie, jest obowiązany do monitorowania emisji
oraz do rozliczania wielkości emisji. Zgodnie z art. 57 prowadzący instalację jest obowiązany
sporządzić plan monitorowania wielkości emisji. Plan monitorowania podlega zatwierdzeniu
w zezwoleniu. Prowadzący instalację jest również obowiązany do zmiany planu
monitorowania we wskazanych w projekcie ustawy przypadkach. Jeżeli prowadzący
instalację nie posiada wymaganego zezwolenia, w którym zatwierdzony jest także plan
monitorowania, na podstawie przepisu art. 72 projektu ustawy podlega karze pieniężnej
w wysokości 50
000 euro. Ponadto jeżeli prowadzący instalację na podstawie
zatwierdzonego planu monitorowania nie sporządził raportu z wielkości emisji, nie poddał go
weryfikacji i ostatecznie nie złożył do KOBIZE, na podstawie art. 70, podlega karze
pieniężnej w wysokości 10 000 euro.
Ważnym ograniczeniem związanym ze sposobem rozliczenia wielkości emisji przez
prowadzących instalacje jest pozbawienie ich możliwości wykorzystania do tego celu
uprawnień do emisji wydanych operatorom statków powietrznych. Chociaż uprawnienia
wydawane operatorom statków powietrznych będą wyrażały to samo uprawnienie (prawo do
wyemitowania 1 Mg CO2), będą posiadały właściwości dystynktywne (odmienne oznaczenie
tego typu jednostek w skonsolidowanym systemie rejestrów). Ograniczenie to stanowi
transpozycję przepisu dyrektywy 2008/101/WE.
 
34