Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

 
opłat w związku z przyznaniem uprawnień do emisji w kolejnych latach okresu
rozliczeniowego, choćby byłyby to uprawnienia przyznane po raz pierwszy prowadzącemu
instalację w danym okresie rozliczeniowym (przydział uprawnień w zezwoleniu instalacjom
nowym i instalacjom, w których dokonano zmiany). Proponowana regulacja ma zachować
zasadę ponoszenia opłat w związku z przyznaniem uprawnień instalacji na pierwszy rok
okresu rozliczeniowego, jednak rozszerza ten obowiązek na uprawnienia przyznane na
pierwszy rok uczestnictwa instalacji w systemie (w przypadku instalacji nowych) oraz
uprawnienia przyznane na pierwszy rok w zezwoleniu w przypadku zmiany w instalacji.
Sposób obliczenia wysokości należnej opłaty nie uległ zmianie. Prowadzący instalacje
samodzielnie dokonują obliczenia wysokości opłaty, mnożąc liczbę uprawnień do emisji
przez jednostkową stawkę opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,
dotyczącej dwutlenku węgla (CO2), obowiązującą w roku poprzednim, z tym zastrzeżeniem,
że w przypadku instalacji nowych lub zmienianych określenie wysokości należnej opłaty
następuje w decyzji właściwego organu. Analogicznie jak w przypadku ustawy z dnia
22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych
i innych substancji przyjęto założenie, że prowadzący instalację, który uiścił opłatę za
wprowadzanie CO2 do powietrza, na którego emisję uzyskał uprawnienia do emisji, nie
ponosi w tym roku okresu rozliczeniowego opłat za emisję tej ilości dwutlenku węgla na
zasadach określonych w przepisach Prawa ochrony środowiska.
Należy dodać, że prowadzący instalacje, którzy wnieśli opłatę po wejściu w życie
rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przyjęcia KPRU na lata 2008 – 2012, nie będą
ponosili ponownie opłaty na zasadach określonych w projektowanej ustawie.
Projektowana ustawa nie nakłada analogicznych opłat na operatorów lotniczych, zgodnie
z założeniami leżącymi u podstaw decyzji Unii Europejskiej o włączeniu lotnictwa
do
wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, wyrażonej ostatecznie
w dyrektywie 2008/101/WE. Włączenie do systemu operacji lotniczych jest podstawowym
i
jedynym mechanizmem ograniczania emisji gazów cieplarnianych w tym sektorze
na
terytorium Unii Europejskiej. W punkcie 6 Komunikatu Komisji Europejskiej
z 27.09.2005 r. pt. „Ograniczenie wpływu lotnictwa na zmiany klimatyczne” (COM (2005)
459 końcowy) opowiedziano się wyraźnie za przyjęciem wariantu rozszerzenia systemu
handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) na sektor lotniczy z jednoczesnym odrzuceniem
opcji podatków oraz opłat z tytułu emisji dwutlenku węgla.
 
25
 
Działanie to nie narazi Polski na negatywne reakcje oraz kroki prawne ze strony krajów
trzecich, będące konsekwencją naruszenia postanowień rezolucji Zgromadzenia ICAO
A36-22 z 2007 r., która wzywa państwa do powstrzymania się od jednostronnego
wprowadzania opłat za emisje gazów cieplarnianych (załącznik L punkt 1 lit. a rezolucji).
Ponadto ustanowienie opłaty wprowadziłoby poważne ryzyko reperkusji ze strony Komisji
Europejskiej oraz innych państw członkowskich względem Polski, gdyż powodowałoby
dodatkowe pogorszenie skomplikowanej sytuacji międzynarodowej Unii Europejskiej
względem państw trzecich będących stronami Konwencji o międzynarodowym lotnictwie
cywilnym, wynikające z negatywnej oceny ze strony niektórych państw trzecich wdrożenia
wspólnotowego systemu handlu emisjami (EU ETS) wbrew postanowieniom wyżej
wymienionej rezolucji.
Kolejny rozdział projektu ustawy zawiera regulacje dotyczące sposobu przeprowadzania
aukcji uprawnień do emisji. Warto także zaznaczyć, że od 2013 r. państwa członkowskie są
zobowiązane sprzedawać na aukcji wszystkie uprawnienia do emisji, które nie zostaną
przydzielone. To zobowiązanie odnosi się jednak do uprawnień, które będą ważne w
III okresie rozliczeniowym.
W przepisach projektowanej ustawy przyjęto, że na aukcje zostaną przeznaczone uprawnienia
do emisji z puli rezerwy dla instalacji nowych i tych, w których dokonano zmiany w
instalacji, oraz rezerwy przeznaczonej na zatwierdzone projekty wspólnych wdrożeń, które
nie zostaną wykorzystane do dnia 31 grudnia 2012 r. Projektowana regulacja dotycząca
zbywania uprawnień do emisji w drodze aukcji wynika z prawa państwa członkowskiego
wyrażonego w art. 10 dyrektywy 2003/87/WE. Państwo członkowskie może zbyć w drodze
aukcji do 10 % uprawnień do emisji w pięcioletnim okresie rozliczeniowym, który rozpoczął
się z dniem 1 stycznia 2008 r. Jeżeli państwo członkowskie nie skorzysta z tej możliwości
i nie wprowadzi mechanizmu aukcyjnego w swoim prawie, niewykorzystane uprawnienia do
emisji znajdujące się w rezerwach na koniec okresu rozliczeniowego ulegną zgodnie
z przepisami dyrektywy 2009/29/WE umorzeniu. Jedynie bowiem uprawnienia, które znajdą
się na rachunkach w rejestrze (inny niż rachunek państwa członkowskiego) mają zdolność
konwersyjną, można je będzie przekształcić na uprawnienia ważne w kolejnym okresie
rozliczeniowym. Sprzedaż uprawnień jest jedynym mechanizmem zwiększenia puli
uprawnień pozostających do dyspozycji przedsiębiorców w kolejnym okresie
rozliczeniowym.
 
26
 
Przepisy zawarte w projekcie ustawy odnoszą się do sprzedaży uprawnień ważnych w II
okresie rozliczeniowym. Ze względu na pochodzenie uprawnień (niewykorzystane
uprawnienia z rezerwy na nowe instalacje i z rezerwy na zatwierdzone projekty JI) należy się
spodziewać, że ich ilość przeznaczona do sprzedaży za pośrednictwem aukcji będzie
stosunkowo niewielka, aukcja stanowi zatem jedynie ewentualną możliwość
rozdysponowania pozostałych w rezerwach uprawnień do emisji.
Należy zwrócić uwagę, że przepisy dyrektywy 2003/87/WE nie narzucają żadnych ram
proceduralnych co do sposobu sprzedaży uprawnień z okresu 2008 – 2012 (II okresu),
wskazując jedynie górną granicę puli uprawnień, które państwo członkowskie może
przeznaczyć do sprzedaży w bieżącym okresie rozliczeniowym (10 % całkowitego limitu
uprawnień określonego w KPRU na dany okres), zatem brak jest prawnego nakazu
posługiwania się formułą aukcji uregulowaną w rozporządzeniu aukcyjnym. Przepisy
rozporządzenia odnoszą się wprost jedynie do uprawnień do emisji przeznaczonych dla
sektora lotniczego oraz uprawnień III okresu rozliczeniowego (ważnych od 1 stycznia
2013

r.). Dodatkowo wybór ram proceduralnych aukcji na wzór proponowany
w rozporządzeniu aukcyjnym jest w chwili prac nad projektem ustawy utrudniony z uwagi na
brak ostatecznej decyzji o wyborze formuły aukcji (lokalnej czy centralnej) bez gruntownej
analizy związanych z tym kosztów. Dodatkowo nadanie aukcji uprawnień do emisji
pozostałych w krajowej rezerwie ściśle takiego charakteru, jaki narzuci rozporządzenie
aukcyjne, bez jakichkolwiek odstępstw, wynikających z potrzeby posługiwania się
uproszczonymi (a w ślad za tym mniej kosztownymi) wymaganiami formalnymi jest w chwili
obecnej nieracjonalne kosztowo. Z uwagi na to, że zgodnie z przewidywaniami w krajowej
rezerwie na koniec okresu rozliczeniowego pozostanie niewielka ilość uprawnień, spełnienie
tych wymagań oznacza poniesienie istotnych kosztów, które mogą okazać się niewspółmierne
do przychodów z aukcji.
Aukcja uprawnień do emisji z II okresu według modelu przyjętego w rozporządzeniu będzie
wymagała zastosowania przyjętych takich wymagań formalnych i proceduralnych, jak:
1) rozpisanie przetargu na wybór platformy aukcyjnej,
2) przymus wyboru giełdy jako dostawcy platformy aukcyjnej, tymczasem
wg projektowanej ustawy sprzedaż niewielkiej ilości uprawnień z II okresu nie
wymaga angażowania giełdy,
3) prowadzenie aukcji przez licytatora, który spełnia warunki określone w art. 34,
 
27
 
4) konieczność ustanowienia przez państwa członkowskie jednego podmiotu
monitorującego proces aukcyjny na wszystkich platformach (art. 24),
5) konieczność wprowadzenia mechanizmów związanych z ochroną rynku przed
nadużyciami (art. 37 i nast. rozporządzenia).
Mając powyższe na uwadze, nie wydaje się zasadnym wprowadzanie w ustawie rozwiązań
znajdujących się w rozporządzeniu Komisji Europejskiej o aukcjach.
W trakcie prac nad projektowanymi zapisami dotyczącymi odpłatnego zbycia uprawnień do
emisji wzięto po uwagę wskazówki Komisji Europejskiej przyjmując, że odpowiednią formą
sprzedaży powinna być aukcja z nieograniczonym dostępem. Zawężenie dostępu do aukcji
ograniczałoby swobodę przepływu kapitału, a tym samym byłyby to niezgodne z art. 63
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Podstawowym warunkiem uczestnictwa w aukcji jest posiadanie rachunku w krajowym
rejestrze lub innym rejestrze państwa członkowskiego Unii Europejskiej prowadzonym na
zasadach określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2216/2004, a także wniesienie
wadium. Krajowy rejestr umożliwia otwarcie rachunku wszystkim podmiotom
zainteresowanym – nie tylko prowadzącym instalacje czy operatorom statków powietrznych,
ale również innym podmiotom np. brokerom. W związku z powyższym do uczestnictwa
w aukcji są dopuszczone wszelkie potencjalnie zainteresowane podmioty, a zatem dostęp do
aukcji będzie nieograniczony i otwarty.
Sprawnie funkcjonujący rynek uprawnień do emisji, prostota aukcji oraz niższe koszty
organizacji zdecydowały o wykorzystaniu w niniejszym projekcie modelu aukcji statycznej.
Ponieważ przedmiotem projektowanej aukcji będą jedynie uprawnienia do emisji, które
pozostaną w rezerwie uprawnień do emisji, wykorzystane zostaną już istniejące platformy
aukcyjne, co ma na celu ograniczenie kosztów organizacji aukcji. Dostawca platformy
elektronicznej, na której przeprowadzona zostanie sprzedaż aukcyjna zostanie wybrany
w trybie przewidzianym ustawą – Prawo zamówień publicznych. Ponieważ aukcja będzie
dotyczyła wyłącznie kontraktów z natychmiastową dostawą, prowadzącym aukcję nie musi
być podmiot posiadający szczególne zezwolenia nadawane przez Komisję Nadzoru
Finansowego, w związku z czym przyjęto, że aukcję prowadzić będzie Krajowy ośrodek.
Szczegółowe zagadnienia związane z funkcjonowaniem i prowadzeniem aukcji zostaną
uregulowane w rozporządzeniu, będą to: sposób ustalania ilości sesji aukcji, wymagania
dotyczące rejestracji i identyfikacji uczestników aukcji, sposób wyznaczania ceny
rozliczeniowej aukcji. Zakres informacji zawartych w ogłoszeniu o aukcji i w regulaminie
 
28
 
aukcji określono w przepisach materialnych projektowanej regulacji.
Projektując rozwiązania ustawowe dotyczące aukcji uprawnień do emisji, zdecydowano się na
wprowadzenie dwóch mechanizmów, które mają za zadanie zabezpieczać prowadzącego
aukcję przed nieoczekiwanymi i niekorzystnymi zachowaniami licytantów. Jednym z nich
jest wadium jako forma zabezpieczenia, w przypadku gdy jeden ze zwycięzców nie uiści
w wyznaczonym terminie ceny zakupu. Uwzględniając siłę nabywczą małych emitentów,
zdecydowano się na określenie wysokości wadium na poziomie 20 % szacowanej przez
uczestnika wysokości oferty. W intencji prawodawcy wysokość wadium na wskazanym
poziomie stanowi właściwe zabezpieczenie przed wycofaniem się oferenta i zaburzeniem
prawidłowości aukcji. W celu zapewnienia elastycznego podejścia do kwestii wadium, jako
niezbędnego elementu decydującego o możliwości udziału w aukcji, zdecydowano się na
dopuszczenie kilku różnych form zabezpieczenia: pieniądz, czek potwierdzony przez bank,
poręczenie bankowe, gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa.
Sprzedaż uprawnień do emisji będzie się odbywała w czasie sesji aukcyjnych. W przypadku
gdy w czasie danej sesji nie wszystkie uprawnienia do emisji znajdą nabywcę, zostaną one
skierowane do sprzedaży na najbliższej sesji aukcyjnej. W przypadku gdy nabywców nie
znajdą wszystkie uprawnienia przeznaczone do sprzedaży w czasie ostatniej z zaplanowanych
sesji aukcyjnych, Krajowy ośrodek może podjąć decyzję o przeprowadzeniu kolejnej rundy
sesji aukcyjnej, jednak muszą za tym przemawiać względy ekonomiczne. Mechanizm ten
powinien zabezpieczyć przed nieproporcjonalnymi kosztami związanymi z organizacją aukcji
w stosunku do przychodów, jakie są przewidywane ze sprzedaży uprawnień do emisji w tym
trybie.
Proponowany format przeprowadzania aukcji – aukcja jednej ceny, z jedną rundą licytacji –
jest najprostszy z punktu widzenia uczestników aukcji, jak również prowadzącego aukcję.
Cena rozliczeniowa będzie wyznaczana na podstawie przecięcia krzywych popytu i podaży
(szczegóły zostaną określone w rozporządzeniu), co oznacza, że wygrywają wszyscy oferenci,
którzy złożyli oferty z ceną zakupu powyżej ceny rozliczeniowej, ale nie płacą za
uprawnienia zaproponowanej przez siebie ceny, tylko ustaloną cenę rozliczeniową.
rodki pieniężne uzyskane ze sprzedaży uprawnień do emisji stanowią dochód budżetu
państwa. Narodowy Fundusz przekazuje przychody uzyskane z aukcji, pomniejszone o koszty
obsługi tych przychodów, na dochody budżetu państwa.
Kolejny rozdział zawiera przepisy dotyczące zasad wydawania zezwoleń. Każdy prowadzący
instalację objętą systemem jest obowiązany do uzyskania zezwolenia. Zezwolenie jest
 
29