Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

 
ten będzie miał kluczowe znaczenie dla sektora energetycznego. Nowa dyrektywa przyjmuje
założenie, że wytwórcy energii w kolejnym okresie rozliczeniowym będą zasadniczo
zmuszeni do zakupu całego wolumenu uprawnień do emisji na rynku. Derogacja
przewidziana w art. 10c ma stworzyć podstawę przedłużenia możliwości nieodpłatnego
przyznawania uprawnień instalacjom sektora elektroenergetycznego przez kolejnych 8 lat.
Wykazy są przyjmowane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Rada Ministrów
bierze pod uwagę ewentualne zastrzeżenia zgłoszone przez Komisję Europejską.

W kolejnym rozdziale projektu ustawy znalazły się przepisy dotyczące przyznawania
uprawnień do emisji dla operatorów statków powietrznych i prowadzących instalacje.

Przydział uprawnień do emisji operatorom statków powietrznych

Podobnie jak w przypadku prowadzących instalację również operatorom statków
powietrznych przyznaje się uprawnienia do emisji, jednakże na odmiennych zasadach.
Postępowanie w sprawie przyznania uprawnień do emisji operatorowi statku powietrznego
składa się z trzech głównych etapów:
1) złożenie przez operatora wniosku do ministra właściwego do spraw środowiska,
który zgromadzone wnioski przekazuje Komisji Europejskiej;
2) w rezultacie ich analizy, Komisja Europejska wydaje decyzję skierowaną do państw
członkowskich, określającą informacje i dane służące obliczeniu wielkości
przydziałów uprawnień do emisji, w szczególności ustala ona wzorzec
porównawczy, wykorzystywany do obliczenia indywidualnych przydziałów
uprawnień do emisji;
3) w oparciu o wspomnianą decyzję, minister właściwy do spraw środowiska oblicza
i publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o całkowitej liczbie
uprawnień do emisji przyznanych na okres rozliczeniowy operatorowi statku
powietrznego oraz o liczbie uprawnień do emisji przyznanych na każdy rok okresu
rozliczeniowego.
Odnosząc się do drugiego etapu przyznawania uprawnień (decyzja Komisji Europejskiej),
należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 pkt 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu
uwzględnienia działalności lotniczej w
systemie handlu przydziałami emisji gazów
 
20
 
cieplarnianych we Wspólnocie, Komisja Europejska oblicza i podejmuje decyzję określającą
wzorzec porównawczy, który ma być wykorzystywany przy nieodpłatnym przyznawaniu
uprawnień do emisji operatorom statków powietrznych, których wnioski o przydział
uprawnień zostały przedłożone Komisji. Ponadto, zgodnie z treścią dyrektywy, wzorzec
porównawczy wyrażony liczbą przydziałów na tonokilometr wylicza się poprzez podzielenie
liczby przydziałów, które mają zostać przyznane w danym okresie nieodpłatnie, przez sumę
tonokilometrów podanych we wnioskach przedłożonych Komisji. Z przytoczonego powyżej
przepisu dyrektywy wynika, brak szczególnej procedury dla określania przez Komisję
Europejską wzorca porównawczego. Jest on, jak stanowi dyrektywa, jedynie określany
w decyzji Komisji Europejskiej. Wzorzec porównawczy stanowi zatem ogólnowspólnotowy
wskaźnik, w oparciu o który państwa administrujące określają całkowitą liczbę uprawnień do
emisji przyznanych na okres rozliczeniowy poszczególnym operatorom statków
powietrznych, a także liczbę uprawnień do emisji przyznanych na każdy rok okresu
rozliczeniowego. Decyzja Komisji Europejskiej określająca wzorzec porównawczy będzie co
najmniej notyfikowana państwom członkowskim, a zapewne zostanie też opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Wedle przedstawionego schematu działania przebiega zarówno postępowanie zmierzające
do przyznania uprawnień do emisji z góry na cały okres rozliczeniowy, jak i na część okresu,
już w jego trakcie, tzn. ze specjalnej rezerwy. W tej ostatniej sytuacji przydział ma charakter
jednorazowy, a więc postępowanie odbywa się tylko raz na poziomie całej UE i następuje
w trzecim roku okresu rozliczeniowego.
Poza wspomnianymi już podobieństwami, wprowadzone tryby postępowania są zbliżone
do
siebie w kilku innych aspektach. Uruchamiane są na wniosek operatora statku
powietrznego, który musi spełniać określone wymagania formalne. Jeżeli minister właściwy
do spraw środowiska stwierdzi, że wniosek nie czyni zadość określonym wymaganiom w tym
zakresie, wzywa operatora do usunięcia braków, pod rygorem pozostawienia wniosku bez
rozpatrzenia. Z żądaniem przyznania uprawnień związany jest obowiązek uiszczenia
tzw. „opłaty rejestracyjnej” w wysokości stanowiącej równowartość 100 euro, w przeliczeniu
na złote polskie, która stanowi przychód budżetu państwa. Po zakończeniu postępowania
uprawnienia do emisji przyznane operatorom statków powietrznych są przekazywane na ich
rachunki w rejestrze, zasadniczo do dnia 28 lutego każdego roku.
Zasygnalizowana już wcześniej różnica pomiędzy omawianymi rodzajami trybów, sprowadza
się do materialnych przesłanek przyznania uprawnień do emisji. Podczas gdy pierwszy tryb
 
21
 
stosuje się do operatorów już wykonujących operacje lotnicze przed rozpoczęciem okresu
rozliczeniowego (które będą nadal odbywać się w jego toku), to drugi tryb (specjalnej
rezerwy) obejmuje przypadki podjęcia wykonywania operacji lotniczych po rozpoczęciu
okresu rozliczeniowego, oraz odpowiedniego wzrostu liczby tonokilometrów w odniesieniu
do operatorów, którym już przyznano uprawnienia do emisji w ramach trybu pierwszego.
Dokładniej rzecz biorąc, zasoby uprawnień do emisji zgromadzone w specjalnej rezerwie
przeznaczone są dla takiego operatora statku powietrznego, który spełnia jeden z poniższych
warunków:
1) rozpoczął wykonywanie operacji lotniczych objętych systemem po zakończeniu
roku monitorowania, o ile nie stanowi to kontynuacji operacji lotniczych
wykonywanych uprzednio przez innego operatora statku powietrznego albo
2) średnioroczny wzrost liczby tonokilometrów pomiędzy rokiem monitorowania,
a drugim rokiem okresu rozliczeniowego wynosi ponad 18 %, pod warunkiem, że
nie jest on następstwem operacji lotniczych wykonywanych uprzednio przez innego
operatora statku powietrznego.
W tym kontekście warto podkreślić, że specjalna rezerwa pełni identyczną funkcję, jak
krajowa rezerwa uprawnień do emisji dla prowadzących instalacje – chodzi o zapewnienie
dostępu do uprawnień do emisji dla operatorów, którzy dopiero w trakcie okresu
rozliczeniowego stali się uczestnikami systemu handlu uprawnieniami do emisji, a także dla
tych, których działalność polegająca na realizowaniu operacji lotniczych rozwinęła się,
poprzez wzrost średniorocznej liczby tonokilometrów z tych operacji. Specjalną rezerwą nie
dysponuje samodzielnie dane państwo członkowskie, lecz jest ona wspólna dla całej UE
i zarządza nią przede wszystkim Komisja Europejska, zaś kompetencje władz państwowych
dotyczące przyznawania uprawnień z tej rezerwy są w dużej mierze czysto wykonawcze,
o czym szerzej będzie mowa niżej.
Za zastosowaniem przez ministra właściwego do spraw środowiska formy działania, jaką jest
czynność materialno-techniczna, przemawiają przepisy zawarte w dyrektywie 2008/101/WE.
Zgodnie z art. 3e ust. 4 i art. 3f ust. 7 państwa członkowskie obliczają i publikują liczbę
uprawnień do emisji dla każdego operatora statku powietrznego. Jednakże państwo
członkowskie jest związane postanowieniami zawartymi w decyzjach Komisji Europejskiej,
a zwłaszcza wzorcem porównawczym, wydawanych w związku z przydziałem uprawnień do
emisji, co w konsekwencji oznacza brak swobody państwa członkowskiego przy ustalaniu
przydziału uprawnień do emisji dla operatora statku powietrznego. Biorąc powyższe pod
 
22
 
uwagę, wyżej wskazana forma działania ministra właściwego do spraw środowiska jest
w pełni uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) czynności
materialno-techniczne podlegają kontroli sądu administracyjnego. W każdym przypadku, gdy
operator statku powietrznego uzna, że czynność obliczenia liczby uprawnień do emisji
narusza prawo, może skierować do Ministra rodowiska, w terminie 14 dni od dnia,
w którym dowiedziała się o podjęciu czynności, żądanie usunięcia naruszenia prawa, a jeśli
okaże się ono nieskuteczne, może następnie wnieść skargę do właściwego Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego. Operator statku powietrznego nie będzie mógł zaskarżyć do sądu
administracyjnego samego wzoru obliczania liczby uprawnień do emisji, ponieważ określiła
go Komisja Europejska, ale poprawność przeprowadzonych przez Ministra rodowiska
obliczeń rachunkowych.
Pomimo tego, że metoda obliczania wielkości przydziału uprawnień do emisji dla operatorów
statków powietrznych jest podyktowana przepisami dyrektywy 2008/101/WE i państwo
członkowskie nie dysponuje w tym względzie istotną swobodą, to fakt ten nie wyklucza
możliwości kwestionowania tej metody przez operatora na drodze sądowej. W razie
zaskarżenia omawianej czynności ministra właściwego do spraw środowiska – opierającej się
na tej metodzie obliczenia przydziału – do sądu administracyjnego, sąd rozpoznający skargę
może zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej o ocenę ważności bądź dokonanie wykładni przepisów dyrektywy
2008/101/WE, które regulują zagadnienia metody obliczania wielkości przydziału uprawnień
do emisji (art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Rozstrzygnięcie Trybunału
wiąże sąd krajowy i dlatego może wpłynąć na wynik kontroli sądowo-administracyjnej
zaskarżonej czynności ministra właściwego do spraw środowiska.
Dla operatorów statków powietrznych zasady sprzedaży uprawnień do emisji w drodze aukcji
określa rozporządzenie Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie
harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji
uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami do emisji gazów
cieplarnianych we Wspólnocie.
Uprawnienia do emisji ze specjalnej rezerwy, które nie zostały rozdzielone w trybie
określonym w art. 23 projektu ustawy, są przeznaczone do sprzedaży w drodze aukcji. rodki
pieniężne uzyskane z aukcji stanowią dochód budżetu państwa.
 
23
 
Z tego względu można odwołać się bezpośrednio do wskazanego rozporządzenia. Mając na
uwadze złożoność zagadnień związanych z włączeniem operacji lotniczych wykonywanych
przez operatorów statków powietrznych do systemu handlu uprawnieniami do emisji,
zarówno względy legislacyjne, jak i praktyczne spowodowały, że regulacje dotyczące
przyznawania uprawnień do emisji zawarte w art. 22 projektowanej ustawy będą miały
zastosowania wprost w okresach rozliczeniowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia
2021 r. W rozdziale zawierającym przepisy przejściowe znalazły się zmodyfikowane
regulacje umożliwiające operatorom statków powietrznych, obecnie przypisanym do Polski
jako państwa administrującego, wykonanie nakreślonych w tzw. dyrektywie lotniczej
(2008/101/WE) obowiązków związanych z uzyskaniem bezpłatnych uprawnień do emisji.

Projekt ustawy zawiera także regulację dotyczącą szczegółowych zasad przyznawania
uprawnień do emisji dla instalacji. Uprawnienia do emisji są przyznawane każdej instalacji
objętej systemem na poszczególne lata okresu rozliczeniowego. Uprawnienia są przyznawane
w krajowym planie, a dla instalacji nowych lub w przypadku dokonania zmiany w instalacji
uprawnienia do emisji są przyznawane w zezwoleniu. W zezwoleniu przyznane są
uprawnienia z krajowej rezerwy, zgodnie z zasadami opisanymi w art. 17 projektu ustawy.
Szczegółowe warunki i sposób wydawania uprawnień z rezerwy będzie uszczegółowiony
w rozporządzeniu Ministra rodowiska, do wydania którego upoważnia ww. przepis.
Z uwagi na fakt, że zapotrzebowanie na przydział uprawnień do emisji jest wyższe niż liczba
uprawnień, które stanowią krajową rezerwę i mogą być przyznane, zasadne jest zawarcie w
projekcie przedmiotowej delegacji. Takie rozwiązanie jest również zgodne z art. 11 ust. 3
dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r.
ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz
zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE.
Ustawa modyfikuje zasady wnoszenia opłaty za wprowadzanie dwutlenku węgla
do powietrza. Dotychczasowe zasady wnoszenia opłat przyjęte w ustawie z dnia 22 grudnia
2004 r. zakładają, że prowadzący instalację, któremu przyznano uprawnienia do emisji,
uiszcza opłatę w wysokości równej iloczynowi uprawnień do emisji przyznanych na pierwszy
rok okresu rozliczeniowego i jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie do powietrza
substancji, na których emisję prowadzący instalację uzyskał uprawnienia, określonej
w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 291 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony
środowiska. Tak sformułowany zakres obowiązku opłatowego nie pozwala na pobieranie
 
24