Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

 
właściwego do spraw środowiska. Zebrane informacje stanowią podstawę do zdefiniowania
rzeczywistych potrzeb poszczególnych sektorów przemysłu.
Projekt krajowego planu jest udostępniany w ramach konsultacji społecznych, aby zapewnić
wszystkim zainteresowanym podmiotom możliwość zapoznania się z jego treścią oraz
zgłoszenia uwag i wniosków. Po zakończeniu konsultacji oraz po dokonaniu uzgodnienia
z członkami Rady Ministrów projekt Krajowego planu jest notyfikowany Komisji
Europejskiej. Po zaakceptowaniu przez Komisję Europejską, Rada Ministrów przyjmuje
krajowy plan na okres rozliczeniowy 2008 – 2012 r. w drodze rozporządzenia.
Ugruntowaną praktyką Komisji jest żądanie, by projekty aktów prawnych były notyfikowane
Komisji na takim etapie krajowej procedury legislacyjnej, aby uznać je za ostateczne (nie
można było wprowadzić do nich zmian przed ewentualnymi zmianami wynikającymi z uwag
Komisji). Ma to wykluczyć sytuacje, w których projekt aktu zostaje notyfikowany Komisji,
a następnie, w trakcie badania go przez Komisję, państwo wprowadza do niego kolejne
zmiany. Skutkuje to koniecznością przedstawienia Komisji nowej wersji projektu
do przeprowadzenia oceny. W związku z powyższym w polskiej praktyce legislacyjnej
przyjęto, że projekty aktów prawnych, które wymagają akceptacji Rady Ministrów,
są notyfikowane Komisji po ich zaakceptowaniu przez Radę Ministrów. Procedura notyfikacji
krajowego planu rozdziału uprawnień ma swoje źródło w przepisach dyrektywy 2003/87/WE.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE: „Każde państwo członkowskie opracowuje
krajowy plan przydziałów wskazujący całkowitą ilość pozwoleń, które ma zamiar rozdzielić
w odniesieniu do tego okresu oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić”, a następnie
zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE notyfikuje go Komisji.
Zgodnie z przyjętymi założeniami, Krajowy plan określa:
1) całkowitą liczbę uprawnień do emisji przeznaczonych do rozdziału w danym okresie
rozliczeniowym;
2) całkowitą liczbę uprawnień do emisji dla poszczególnych rodzajów instalacji
objętych systemem;
3) wykaz instalacji wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji na poszczególne
lata okresu rozliczeniowego;
4) liczbę uprawnień do emisji, jakie w okresie rozliczeniowym będą stanowić krajową
rezerwę uprawnień do emisji dla instalacji nowych i tych, w których dokonano
zmiany w instalacji;
 
15
 
5) liczbę lub procentowy udział jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek
redukcji emisji, które prowadzący instalację może wykorzystać do rozliczenia
rocznej wielkości emisji oraz sposób wykorzystania tych jednostek w okresie
rozliczeniowym;
6) liczbę uprawnień do emisji, które stanowią rezerwę dla projektów wspólnych
wdrożeń posiadających listy zatwierdzające, które powodują obniżenie emisji
dwutlenku węgla (CO2) w instalacjach objętych systemem.
Ponadto w świetle decyzji KE z dnia 19 kwietnia 2010 r. dotyczącej krajowego planu
rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgłoszonego przez Polskę dnia
8 kwietnia 2010 r. zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
w ramach rezerwy na instalacje nowe należało uwzględnić dodatkową rezerwę dla instalacji
istniejących zidentyfikowanych na późniejszym etapie i na projekty wspólnych wdrożeń
zwane też „projektami JI”. Propozycja utworzenia przez Polskę takiej rezerwy została
zaakceptowana we wspomnianej decyzji Komisji.
W projekcie ustawy zaproponowano, aby rozdział uprawnień do emisji z krajowej rezerwy
dokonywany był z uwzględnieniem stosowanej technologii produkcyjnej, informacji
dotyczących najlepszych dostępnych technik, prognozowanej wielkości produkcji oraz
wskaźników emisji wynikających z relacji wielkości emisji z instalacji objętej systemem do
wielkości produkcji lub ilości wykorzystanych surowców, materiałów lub paliw. Krajowy
ośrodek zobowiązano do informowania społeczeństwa za pośrednictwem strony internetowej
o liczbie uprawnień do emisji dostępnych w krajowej rezerwie, a ministra właściwego do
spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i sposobu rozdziału
uprawnień do emisji z tej rezerwy.
Projektowana ustawa wprowadza również regulacje dotyczące procedury przekazywania
uprawnień do emisji na rachunki podmiotów realizujących projekty wspólnych wdrożeń
(projekty JI), dla których została utworzona rezerwa na zatwierdzone projekty JI. Chodzi tu
o szczególną kategorię projektów JI, które wpływają na obniżenie emisji z instalacji objętych
systemem. Projektowane przepisy stanowią w tym względzie uzupełnienie wymagań
formalnych przyjętych na gruncie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania
emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Przepisy tej ustawy wprowadzają
uwarunkowania formalne co do przekazywania jednostek redukcji emisji podmiotom
realizującym projekty wspólnych wdrożeń o charakterze uniwersalnym. Potrzeba stworzenia
na gruncie projektowanej ustawy uzupełniających uregulowań została spowodowana tym,
 
16
 
że w świetle decyzji KE z dnia 13 listopada 2006 r. w sprawie zapobiegania podwójnemu
liczeniu redukcji emisji gazów cieplarnianych w ramach wspólnotowego systemu handlu
uprawnieniami do emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
w przypadku projektów realizowanych w ramach protokołu z Kioto, państwa członkowskie
zostały zobligowane do podjęcia określonych działań w kierunku zapobiegania efektowi
tzw. podwójnego liczenia, polegającego na tym, że zmniejszenie emisji CO2 w instalacji
należącej do systemu handlu na skutek realizacji projektu JI nie znajdowałoby
odzwierciedlenia w wielkości przydziału uprawnień do emisji dla tej instalacji. Stąd państwa
członkowskie zostały zobowiązane do stworzenia specjalnej rezerwy uprawnień do emisji na
zatwierdzone projekty JI, które w przypadku wystąpienia efektu redukcji emisji w instalacji
objętej systemem byłyby wydawane nie prowadzącemu instalację, a podmiotowi
realizującemu projekt.
Wydanie uprawnień do emisji z rezerwy na zatwierdzone projekty JI następowałoby
na wniosek realizującego projekt, analogicznie do przepisów art. 50 ustawy o systemie
zarządzania, z tym że wniosek taki mógłby zostać złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia
2012 r. z uwagi na koniec okresu rozliczeniowego, na który zostaje przyjęty krajowy plan,
a w jego ramach wspomniana rezerwa.
Projektowana ustawa przewiduje też regulacje dotyczące „uwalniania” z rezerwy
na zatwierdzone projekty JI niewykorzystanych uprawnień do emisji. Potrzeba stworzenia
przepisów w tym zakresie została z kolei spowodowana tym, że w przypadku
niezrealizowania projektu JI, który miał wpłynąć na redukcję emisji w instalacji objętej
systemem lub w przypadku uzyskania w związku z realizacją projektu mniejszych redukcji
emisji, niż początkowo zakładane, na koniec okresu rozliczeniowego w rezerwie pozostałyby
niewykorzystane uprawnienia do emisji (które podlegałyby umorzeniu). Mechanizm
„uwalniania” uprawnień z rezerwy na zatwierdzone projekty JI ma umożliwić prowadzącym
instalacje, które na skutek wymienionych wyżej okoliczności nie osiągnęły zakładanych
redukcji, uzyskanie dodatkowych uprawnień na pokrycie niedoboru uprawnień do emisji
(w związku z nieosiągnięciem redukcji). Niewykorzystane uprawnienia do emisji z rezerwy
na
zatwierdzone projekty JI będą „uwalniane” na wniosek prowadzącego instalację,
kierowany do ministra właściwego do spraw środowiska. Minister wydaje w tej sprawie
decyzję po zasięgnięciu opinii Krajowego ośrodka. Wymóg zasięgania opinii Krajowego
ośrodka jest uzasadniony tym, że do jego zadań, na gruncie nowelizowanej ustawy o systemie
zarządzania emisjami, ma należeć monitorowanie realizacji projektów wspólnych wdrożeń.
 
17
 
Prowadzący instalacje, które zostaną objęte systemem od dnia 1 stycznia 2013 r., przekazują
do Krajowego ośrodka informacje o wielkości emisji za lata 2005 – 2009. Przekazane przez
Krajowy ośrodek informacje minister właściwy do spraw środowiska, nie później niż do
końca 2010 r., przekazuje Komisji Europejskiej. Zabieg ten umożliwi realizację postanowień
art. 9a ust. 2 dyrektywy 2009/29/WE. Informacje, o których mowa w niniejszym akapicie,
zebrane ze wszystkich państw członkowskich zostaną przez Komisję wykorzystane do
obliczenia całkowitej puli uprawnień do emisji, jaka będzie dostępna w kolejnym okresie
rozliczeniowym w całej Unii Europejskiej.
Z uwagi na to, że przewidziane prawem Unii Europejskiej terminy wykonywania pewnych
obowiązków upłynęły, nim ustawa implementująca dyrektywę 2009/29/WE wejdzie w życie,
w projektowanej ustawie zrezygnowano z ich szczegółowej regulacji. Polska dopełniła
obowiązku przekazania informacji w określonym w dyrektywie terminie, stąd obowiązek
określony w art. 9a dyrektywy 2003/87/WE został wykonany przed wejściem w życie ustawy
(KOBIZE przekazał te dane Ministrowi rodowiska w dniu 21 czerwca 2010 r., a Minister
rodowiska wysłał do Komisji Europejskiej pismem z dnia 5 lipca 2010 r.). Zaproponowany
w projekcie ustawy ogólny przepis ma na celu jedynie wykazanie, że Polska dopełniła
również obowiązku implementacji przepisu prawa unijnego do prawa polskiego (art. 9a
zmienionej dyrektywy 2003/87/WE).
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazuje sytuacje, w których
postanowienia dyrektyw mogą znaleźć bezpośrednie zastosowanie. Zgodnie z ugruntowanym
stanowiskiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli przepisy dyrektywy wydają
się być, odnośnie do ich treści, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostka może
polegać na treści takich przepisów.
Projektowana ustawa dokonuje włączenia do systemu handlu uprawnieniami do emisji
operacji lotniczych, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa członkowskiego
Unii Europejskiej. Zgodnie z harmonogramem dyrektywy operatorzy statków powietrznych
od początku 2010 r. mają obowiązek monitorowania emisji i liczby tonokilometrów
pochodzących z operacji lotniczych. Należy jednak zauważyć, że pomimo braku
implementacji dyrektywy 2008/101/WE, operatorzy statków powietrznych zostali
powiadomieni o nałożonych na nich obowiązkach wynikających z aktów przepisów prawa
Unii Europejskiej. Minister rodowiska otrzymuje wnioski o
zatwierdzenie planów
monitorowania wielkości emisji i liczby tonokilometrów. Obecnie trwa merytoryczno-
-techniczna ocena planów monitorowania emisji rocznych i tonokilometrów dla operatorów
 
18
 
statków powietrznych, sporządzanych zgodnie z przepisami decyzji Komisji nr 2009/33/WE
z dnia 16 kwietnia 2009 r. zmieniającej decyzję 2007/589/WE w zakresie włączenia
wytycznych dotyczących monitorowania i sprawozdawczości w odniesieniu do emisji oraz
danych dotyczących tonokilometrów związanych z działalnością lotniczą. Z uwagi na
przyjęcie na gruncie dyrektywy 2009/29/WE odmiennych zasad przydziału uprawnień do
emisji w kolejnym okresie rozliczeniowym oraz konieczność wykonania przez państwa
członkowskie czynności związanych z określeniem wielkości nieodpłatnych przydziałów
uprawnień do emisji na okres 2012 – 2020 jeszcze w czasie trwania bieżącego okresu
rozliczeniowego projektowana ustawa tworzy podstawy prawne do podejmowania tych
czynności. W okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od dnia 1 stycznia 2013 r. będą
obowiązywały ujednolicone w całej UE zasady przydziału nieodpłatnych uprawnień do emisji
dla wszystkich instalacji objętych systemem – określone zgodnie z przepisami
wykonawczymi wydanymi przez Komisję Europejską na podstawie art. 10a dyrektywy
2003/87/WE. W wykazie instalacji powinny się znaleźć także te instalacje wytwarzające
energię elektryczną, którym w trybie derogacji przewidzianej w art. 10c dyrektywy zostaną
przyznane nieodpłatne uprawnienia do emisji. Państwa członkowskie mają obowiązek
sporządzenia wykazu wszystkich instalacji objętych w kolejnym okresie rozliczeniowym
systemem wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji i notyfikowania go Komisji
Europejskiej najpóźniej do dnia 30 września 2011 r. Komisja jednak zastrzega sobie prawo
zgłoszenia zastrzeżeń co do wpisania do wykazu określonych instalacji.
Ustawa realizuje założenie, że projekt wykazu instalacji objętych systemem zostanie
przygotowany przez dwa podmioty: Krajowy ośrodek w zakresie instalacji objętych
systemem oraz ilości uprawnień, które zostaną przyznane tym instalacjom, z wyłączeniem
instalacji wytwarzających energię elektryczną, natomiast minister właściwy do spraw
środowiska, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, opracuje
projekt wykazu obejmującego instalacje wytwarzające energię elektryczną, którym
na zasadach określonych w art. 10c dyrektywy zostaną przyznane przejściowo nieodpłatne
uprawnienia do emisji. Krajowy ośrodek przekazuje ministrowi właściwemu do spraw
środowiska projekt wykazu, który oba wykazy uzgadnia z członkami Rady Ministrów.
Powierzenie ministrowi do spraw środowiska zadania polegającego na opracowaniu projektu
wykazu dla instalacji wytwarzających energię elektryczną związane jest z koniecznością
zapewnienia realizacji tego zadania w ścisłej współpracy z resortem gospodarki, do którego
należą sprawy energetyki i bezpieczeństwa energetycznego. Należy zauważyć, że dokument
 
19