Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2011

STRATEGIA ZARZ DZANIA DŁUGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2011-14
Ministerstwo Finansów
Warszawa, wrzesie 2010 r.
STRATEGIA ZARZ DZANIA DŁUGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2011-14
I.
WPROWADZENIE
4
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKO CI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO
6
II.1. Wielko
długu publicznego oraz kosztów jego obsługi 6
II.2. Struktura długu Skarbu Pa stwa 8
II.3. Ocena realizacji celu Strategii w 2009 r. i w pierwszej połowie 2010 r.
11
II.4. Wielko
i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
16
II.5. Gwarancje i por czenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych
20
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII
22
III.1. Sytuacja makroekonomiczna Polski
22
III.2. Uwarunkowania mi dzynarodowe 25
IV. CEL STRATEGII ZARZ DZANIA DŁUGIEM W LATACH 2011-14
27
V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE CZTEROLETNIM
30
VI. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
32
VI.1. Zmiany w rozwi zaniach regulacyjnych
32
VI.2. Zało enia strategii udzielania por cze i gwarancji
33
VI.3. Zadłu enie jednostek sektora finansów publicznych innych ni Skarb Pa stwa 34
VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII
36
VII.1. Wielko
zadłu enia i kosztów obsługi długu 36
VII.2. Struktura długu Skarbu Pa stwa 38
VII.3. Zagro enia dla realizacji Strategii
40
Aneks 1. Słowniczek poj
41
Aneks 2. Regulacje prawne dotycz ce długu publicznego w Polsce i UE
45
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarz dzania długiem publicznym w pa stwach UE
48
Aneks 4. Deficyt i dług publiczny oraz rentowno obligacji 10-letnich w pa stwach UE
50
Aneks 5. rednia zapadalno
i duration długu wybranych pa stw UE w 2009 r.
51
Aneks 6. Ocena kredytowa długu rz dowego pa stw UE
52
Aneks 7. Dług publiczny w Polsce – aneks statystyczny
54
3
I. WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 75 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów
zobowi zany jest do opracowania co roku czteroletniej strategii zarz dzania długiem Skarbu
Pa stwa (SP) oraz oddziaływania na pa stwowy dług publiczny. Dokument ten Minister
Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a nast pnie Rada Ministrów
przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy bud etowej.
W stosunku do wymogów art. 70 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
horyzont strategii uległ wydłu eniu z trzech do czterech lat, st d niniejsza Strategia obejmuje
lata 2011-2014.
Zarz dzanie długiem publicznym odbywa si na dwóch poziomach:
• w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka cz
wydatków pa stwa ma by finansowana poprzez zaci ganie długu, a zatem jaka b dzie
wielko
długu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku
dokumentach po wi conych programowi gospodarczemu rz du, w szczególno ci w
uzasadnieniu projektu ustawy bud etowej oraz Aktualizacji Programu Konwergencji);
• w
w
szym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb po yczkowych pa stwa oraz
kształtowanie struktury długu, a wi c wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia zarz dzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011-14 zawiera
prognozy wielko ci długu publicznego spójne z zało eniami polityki fiskalnej przyj tymi
w projekcie ustawy bud etowej na 2011 r., natomiast w zakresie celów i zada odnosi si do
zarz dzania długiem publicznym w w szym znaczeniu.
Tabela 1. Dług publiczny i koszty jego obsługi – podsumowanie prognoz Strategii
2009
Wyszczególnienie
2010 2011 2012 2013 2014
(wykonanie)
1. Pa stwowy dług publiczny
a) w mld zł
669,9 750,8 811,4 873,9 922,5 964,8
b) w relacji do PKB
49,9%
53,2%
54,2%
54,3%
53,7%
52,7%
2. Dług sektora general government
a) w mld zł
684,1 783,0 854,6 930,5 989,5 1.054,2
b) w relacji do PKB
50,9%
55,4%
57,1%
57,8%
57,6%
57,6%
3. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Pa stwa
a) w mld zł
32,2 34,9 38,4 43,0 45,7 47,1
b) w relacji do PKB
2,4%
2,5%
2,6%
2,7%
2,7%
2,6%
Przy przyj tych zało eniach relacja długu do PKB b dzie rosła, przekraczaj c próg 50% w
2010 r. Zgodnie z ustaw o finansach publicznych, przekroczenie progu 50% w 2010 r.
oznacza b dzie konieczno
przyj cia w ustawie bud etowej na 2012 r. relacji deficytu
bud etowego do dochodów nie wy szej ni zało ona w bud ecie na 2011 r. Ograniczenie to
b dzie oddziaływa na bud ety kolejnych lat.
W latach 2010-12 relacja długu do PKB b dzie utrzymywa si blisko progu 55%. Oznacza
to wyst powanie ryzyka przekroczenia tego progu i uruchomienia sankcji wynikaj cych z
ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na znaczny udział długu w walutach obcych w długu
SP du e znaczenie dla kształtowania si relacji b dzie miał poziom kursu złotego na koniec
poszczególnych lat. W latach 2013-2014 przewiduje si spadek tej relacji do poziomu 52,7%.
Spadkowi relacji pa stwowego długu publicznego do PKB towarzyszy b dzie wzrost relacji
długu sektora general government do PKB do poziomu 57,8% w 2012 r., a nast pnie jej
stabilizacja. Przy przyj tych zało eniach w horyzoncie Strategii nie wyst pi zagro enie
przekroczenia przez t relacj progu 60% przewidzianego w Traktacie z Maastricht.
W horyzoncie Strategii przewiduje si utrzymywanie relacji kosztów obsługi długu SP do
PKB na poziomie 2,6%-2,7%.
Niniejsza Strategia stanowi w du ej mierze kontynuacj strategii przygotowanej rok temu.
Utrzymany został cel minimalizacji kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy
4
przyj tych ograniczeniach zwi zanych z ryzykiem oraz trzy współzale ne zadania zwi kszania
płynno ci, efektywno ci i przejrzysto ci rynku skarbowych papierów warto ciowych (SPW).
Dla realizacji celu Strategii w latach 2011-2014 przyj to, e:
• utrzymane zostanie elastyczne podej cie do kształtowania struktury finansowania pod
wzgl dem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniaj cym si do
minimalizacji kosztów obsługi i przy ograniczeniach wynikaj cych z przyj tych poziomów
ryzyka oraz mo liwego wpływu na polityk pieni n ;
• głównym ródłem finansowania potrzeb po yczkowych bud etu pa stwa pozostanie rynek
krajowy; udział długu w walutach obcych utrzymywany b dzie w przedziale 20-30%; przy
emisjach zagranicznych rol rynku strategicznego b dzie pełnił rynek euro;
• priorytetem polityki emisyjnej b dzie budowanie du ych i płynnych emisji o oprocentowaniu
stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro;
• utrzymano
d
enie do zwi kszania redniej zapadalno ci długu krajowego, natomiast jego
duration, które osi gn ło ju poziom akceptowalny z punku widzenia ryzyka stopy
procentowej, utrzymywane b dzie w przedziale 2,5-4,0 roku;
• w przypadku długu zagranicznego obecny poziom zarówno ryzyka refinansowania, jak i
ryzyka stopy procentowej, nie stanowi ograniczenia dla minimalizacji kosztów obsługi.
Układ Strategii nie uległ zasadniczym zmianom. Strategia zawiera siedem aneksów
stanowi cych informacje uzupełniaj ce główny tekst, w tym słowniczek poj
.
5
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKO CI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO
Finansowanie potrzeb po yczkowych pa stwa powoduje konieczno
zaci gania długu
publicznego i ponoszenia kosztów jego obsługi. Zarz dzanie długiem polega na kształtowaniu
jego struktury tak, by z istnieniem długu publicznego wi zały si jak najmniejsze koszty w
długim horyzoncie czasowym przy akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zachodz ce w ostatnich latach zmiany
w wielko ci długu publicznego oraz kosztów obsługi i struktury długu SP, jak równie wielko ci
długu potencjalnego wynikaj cego z udzielanych gwarancji i por cze .
II.1. Wielko
długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielko ci długu publicznego w latach 2001-10 wynikały głównie ze zmian długu SP.
Wzrost w uj ciu nominalnym był wypadkow stosunkowo wysokich potrzeb po yczkowych przy
ograniczonych wpływach z prywatyzacji oraz zmian kursu złotego. Jednoczesne wysokie tempo
wzrostu gospodarczego i poprawa sytuacji finansów publicznych w latach 2004-07 wpłyn ły na
stabilizacj relacji długu publicznego do PKB na rednim poziomie ok. 47%, tj. poni ej
pierwszego progu przewidzianego w ustawie o finansach publicznych, tj. 50%. Znaczne
umocnienie złotego w 2007 r. spowodowało nawet przej ciowy spadek relacji poni ej 45% PKB.
W latach 2008-09 nast pił ponowny wzrost relacji długu publicznego do PKB, głównie w wyniku
silnego wzrostu potrzeb po yczkowych sektora finansów publicznych oraz obni enia tempa
wzrostu gospodarczego. W 2009 r. i w pierwszej połowie 2010 r. dług publiczny wzrósł
odpowiednio o 72,1 mld zł i 51,3 mld (w tym dług SP o 61,6 mld zł i 56,7 mld zł).
Wykres 1. Wielko
długu publicznego w latach 2001-20101
m ld PLN
% PKB
Wykres 2.Wpływ zmian kursu złotego na wielko długu SP w latach 2001-2010 (mld zł)
Relacja długu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynosz ca na koniec 2009 r. 50,9%,
jest ni sza w porównaniu z wielko ci tej relacji dla całej UE (73,6%) i dla strefy euro (78,7%)2.

1 Szczegółowe informacje dotycz ce wielko ci długu publicznego zawiera aneks 7.
2 Najwa niejsze ró nice mi dzy metodologi polsk a UE wynikaj z wliczania zobowi za wymagalnych
do tytułów dłu nych wg metodologii polskiej oraz zaliczania Krajowego Funduszu Drogowego do sektora
6