Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2011

N
a
r
o
d
o
w
y

B
a
n
k

P
o
l
s
k
i

R a d a P o l i t y k i P i e n i ę ż n e j




Warszawa, 26 października 2010 r.
Opinia Rady Polityki Pieniężnej
do projektu Ustawy budżetowej na rok 2011

Punktem odniesienia dla polityki fiskalnej w 2011 r. jest wysoka skala nierównowagi
fiskalnej w Polsce w ostatnich latach, będąca głównie efektem braku reform strukturalnych,
zmniejszania obciążeń podatkowych i składkowych oraz utrzymania znaczącego wzrostu
wydatków, w tym na współfinansowanie projektów UE. Procesy te doprowadziły w okresie
głębokiego spowolnienia gospodarczego do wzrostu deficytu sektora finansów publicznych w
ujęciu ESA95 w 2010 r. do poziomu zbliżonego do 8% PKB.1 Zwiększyło się też ryzyko
przekroczenia przez dług publiczny kolejnych progów ostrożnościowych określonych w
Ustawie o finansach publicznych. Kontynuacja obserwowanej w ostatnich latach tendencji
pogłębiania się nierównowagi fiskalnej oznaczałaby niedotrzymanie zobowiązań
wynikających z krajowych i europejskich reguł fiskalnych.
Przedstawiony projekt Ustawy budżetowej na rok 2011 (dalej: projekt Ustawy)
przewiduje zmniejszenie deficytu budżetu państwa z przewidywanego wykonania na
poziomie 48,3 mld zł w 2010 r. do 40,2 mld zł w 2011 r. Przede wszystkim jednak,
zmniejszeniu ulec ma deficyt całego sektora finansów publicznych w ujęciu ESA95 – z
przewidywanego wykonania w 2010 r. na poziomie 7,9% PKB do ok. 6,5% PKB w 2011 r.2

1 Po tym jak deficyt sektora finansów publicznych w ujęciu ESA95 w 2007 r. wyniósł 1,9% PKB, w
kolejnych latach następował jego wzrost – do 3,7% PKB w 2008 r. oraz 7,2% PKB w 2009 r., przy czym wzrost
ten wynikał zarówno z czynników cyklicznych, jak i strukturalnych. Do czynników, które w największym
stopniu przyczyniły się do pogłębienia deficytu strukturalnego w ostatnich latach, zaliczyć należy obniżki
składki rentowej oraz podatku dochodowego od osób fizycznych (zmiana skali podatkowej tego podatku oraz
wprowadzenie ulgi z tytułu wychowania dzieci), których łączne skutki można szacować na ok. 2,7% PKB.
Ponadto, w kierunku zwiększenia deficytu sektora finansów publicznych oddziaływał w ostatnich latach wzrost
wydatków na współfinansowanie środków z UE. W 2009 r. wydatki budżetu państwa oraz jednostek samorządu
terytorialnego na ten cel wyniosły łącznie ok. 1,1% PKB.
2 Źródło: 2010 r. – Jesienna notyfikacja fiskalna EDP; 2011 r. – wypowiedź Ministra Finansów z dn. 7
października 2010 r. Projekt ustawy budżetowej nie zawiera informacji o przewidywanej wysokości deficytu
sektora finansów publicznych w ujęciu ESA95.
0 0 - 9 1 9 W a r s z a w a , u l i c a Ś w i ę t o kr z ys k a 1 1 / 2 1 , t e l e f o n ( 2 2 ) 8 2 6 9 9 5 5 , fa x ( 2 2 ) 8 2 6 3 7 5 1 ,
t e l e x 8 1 4 6 8 1 n b p . p l

Obok prognozowanego ożywienia gospodarczego, do planowanej redukcji deficytu sektora w
2011 r. przyczyni się także strukturalne zacieśnienie polityki fiskalnej, którego skalę można
szacować na ok. 1 pkt. proc. PKB. Pomimo takiego zacieśnienia, deficyt strukturalny sektora
finansów publicznych w 2011 r. pozostanie na wysokim poziomie przekraczającym 6% PKB.
Przedstawiony projekt Ustawy stanowi zatem krok w kierunku wychodzenia z
nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych. Natomiast ani sam projekt, ani przyjęty
przez Rząd w sierpniu br. Wieloletni Plan Finansowy Państwa nie przedstawiają działań,
których skala pozwoliłaby na trwałe zapewnienie stabilności finansów publicznych w średniej
perspektywie. Mając na uwadze prawdopodobnie powolny proces wychodzenia gospodarki
światowej z kryzysu, wysoką nierównowagę w finansach publicznych oraz dużą zmienność
cen na rynkach skarbowych papierów wartościowych niezbędne jest nie tylko rozpoczęcie
procesu konsolidacji, ale przedstawienie wiarygodnych średniookresowych strategii
przywrócenia trwałej stabilności fiskalnej. Takie strategie powinny przyczynić się do
utrzymania zaufania rynków finansowych, a także podmiotów gospodarczych i pozwolić na
powrót na ścieżkę stabilnego wzrostu gospodarczego w średnim okresie.
Wraz ze zmniejszeniem deficytu budżetu państwa, przedłożony projekt Ustawy
zakłada znaczącą redukcję potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa z 79,1 mld zł do
56,3 mld zł. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kierunku obniżenia potrzeb pożyczkowych
w 2011 r. istotnie oddziałują czynniki jednorazowe, takie jak: wysokie przychody z
prywatyzacji, poprawa zarządzania płynnością w sektorze publicznym oraz nadzwyczajne
dochody niepodatkowe. Jednorazowy charakter tych czynników oznacza, że nie pozwolą one
na trwałe zahamowanie tempa narastania długu publicznego.
Planowane na 2011 r. zacieśnienie fiskalne ma zostać osiągnięte głównie przez
zwiększenie dochodów finansów publicznych. Po stronie wydatkowej, oprócz niewielkich
oszczędności wynikających z wcześniej wprowadzonych zmian systemowych oraz tych, które
mają wejść w życie w 2011 r.3, projekt Ustawy przewiduje wprowadzenie reguły
ograniczającej wzrost wydatków o charakterze uznaniowym. W ocenie RPP, wprowadzenie
reguły fiskalnej jest co do zasady pożądanym rozwiązaniem. Jak pokazują doświadczenia
wielu krajów, a także wyniki badań empirycznych, reguły fiskalne mogą stanowić skuteczne

3 W kierunku obniżenia wydatków publicznych oddziaływać będą reformy przeprowadzone w przeszłości, w
tym ograniczenie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w systemie powszechnym. Skala
oszczędności z tego tytułu – w przyszłym roku jeszcze niewielka – zwiększy się w następnych latach.
2/11

narzędzie wspomagające utrzymanie dyscypliny w finansach publicznych. Takie wyniki
przynoszą reguły jasno zdefiniowane, proste i przejrzyste. Przyjęta w projekcie Ustawy tzw.
tymczasowa reguła wydaje się nie do końca spełniać te warunki, przede wszystkim ze
względu na brak jednoznacznego kryterium podziału wydatków na prawnie zdeterminowane
oraz o charakterze uznaniowym. Ponadto, reguła dotyczy jedynie części wydatków budżetu
państwa, podczas gdy o kształcie polityki fiskalnej decydują wszystkie wydatki sektora
finansów publicznych. Zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy, pomimo działania
reguły, wydatki sektora w ujęciu kasowym mają wzrosnąć z 45,9% do 46,6% PKB.
I. Założenia makroekonomiczne
1.
Ważnym czynnikiem wpływającym na polską gospodarkę jest wzrost gospodarczy u jej
głównych partnerów gospodarczych, w szczególności w Europie. Po silnym obniżeniu
aktywności gospodarczej na przełomie 2008 i 2009 r., koniunktura w gospodarce
światowej od II połowy 2009 r. poprawiła się. W ocenie NBP prognozy tempa wzrostu
gospodarczego w strefie euro w 2011 r. przyjęte w Uzasadnieniu do projektu Ustawy
można uznać za realistyczne. Należy jednak podkreślić, że realizacja tych prognoz
obarczona jest istotnymi czynnikami ryzyka. Podstawowym źródłem niepewności
dotyczącym aktywności gospodarczej w gospodarce światowej są skutki dużej
nierównowagi fiskalnej w tych gospodarkach, a także oczekiwanego jej ograniczania.
2.
Przedstawione w projekcie Ustawy budżetowej na rok 2011 założenia dotyczące
rozwoju sytuacji gospodarczej Polski w latach 2010-2012 są zbliżone do oceny NBP.
NBP podziela przedstawione w Uzasadnieniu do projektu Ustawy przewidywania co do
wiodącej roli popytu krajowego w kształtowaniu wzrostu gospodarczego. Kluczowym
czynnikiem podtrzymującym wzrost inwestycji ogółem będą inwestycje publiczne.
Zarówno MF, jak i NBP oczekują w tych latach stabilnego wzrostu spożycia
indywidualnego, przy czym NBP oczekuje niższego wzrostu konsumpcji w 2012 r.
Różnica ta wynika m.in. z mniej optymistycznych prognoz co do kształtowania się
sytuacji na rynku pracy, przyjęcia założenia o większej skłonności gospodarstw
domowych do stabilizowania dynamiki konsumpcji w czasie (szczególnie konsumpcji
dóbr nietrwałych) oraz umiarkowanego, zdaniem NBP, wzrostu pozostałych (poza
dochodami z tytułu pracy najemnej) komponentów dochodów do dyspozycji
gospodarstw domowych. Przedstawiony w Uzasadnieniu do projektu Ustawy scenariusz
3/11

wskazujący na pogorszenie bilansu handlowego w latach 2011-2012 pokrywa się z
oceną NBP.
3.
W ocenie NBP, tempo wzrostu poziomu zatrudnienia oraz spadek stopy bezrobocia w
2011 r. mogą być niższe niż założono w projekcie Ustawy. Należy oczekiwać, że tempo
wzrostu zatrudnienia będzie rosło stosunkowo wolno ze względu na ograniczony
spadek liczby pracujących w okresie spowolnienia gospodarczego przełomu lat 2008-
2009. Jednocześnie stopa wzrostu wynagrodzeń w projekcie Ustawy kształtuje się
zgodnie z oceną NBP.
4.
Według analiz NBP, wzrost cen surowców rolnych za granicą oraz podniesienie stawek
VAT może przejściowo przyspieszyć dynamikę cen, zatem stopa inflacji w 2011 r.
może ukształtować się czasowo na nieco wyższym poziomie w stosunku do wielkości
przyjętych w projekcie Ustawy4.
II. Dochody budżetu państwa
5.
Zgodnie z przedstawionym projektem Ustawy budżetowej na rok 2011, dochody
podatkowe budżetu państwa będą wyższe od przewidywanego wykonania za 2010 r. o
ok. 8,8%, zaś ich relacja do PKB wzrośnie z 15,8% do 16,2%. Zarówno przedstawione
w projekcie Ustawy przewidywane wykonanie dochodów podatkowych w br., jak i
zawartą tam prognozę dochodów podatkowych na przyszły rok można uznać za
realistyczne.
6.
Przewidywany wzrost relacji dochodów podatkowych do PKB będzie efektem
planowanych zmian w systemie podatkowym, w tym przede wszystkim podwyżek
stawek podatku od towarów i usług. Według szacunków NBP, w skali całego sektora
finansów publicznych, łączny efekt zmian systemowych w obszarze dochodów
podatkowych w 2011 r. wyniesie ok. 0,6 pkt. proc. PKB i będzie stanowił najważniejszą
część planowanego dostosowania fiskalnego.
7.
Większość z planowanego na 2011 r. zwiększenia obciążeń podatkowych będzie miała
miejsce w obszarze podatków pośrednich. Skala impulsu inflacyjnego wynikającego z
planowanych na 2011 r. zmian w podatku VAT i akcyzie będzie relatywnie niewielka i
według szacunków NBP wyniesie ok. 0,3 – 0,5 pkt. proc. Impuls ten będzie miał
charakter przejściowy, może jednak przyczynić się do wzrostu oczekiwań inflacyjnych.

4 Najnowsza projekcja inflacji i PKB zostanie opublikowana w październikowym Raporcie o inflacji.
4/11

8.
Projekt Ustawy przewiduje także wysoki wzrost dochodów niepodatkowych budżetu
państwa w 2011 r. (o 21,6% w porównaniu do przewidywanego wykonania w 2010 r).
Wzrost ten będzie wynikał z dwóch działań o charakterze jednorazowym, polegających
na zwiększeniu bieżących dochodów kosztem zmniejszenia stanu aktywów rządowych
lub też przyszłych wpływów budżetowych. Najważniejszą tego rodzaju transakcją będą
wpłaty z BGK, zaklasyfikowane do pozycji „Opłaty, grzywny, odsetki i inne dochody
niepodatkowe”,5 które mają przynieść dochody w wysokości prawie 5 mld zł. Ponadto,
źródłem zwiększonej w 2011 r. wpłaty do budżetu państwa z Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa ma być przekazanie do budżetu zarówno wpłaty z tytułu nadwyżki za
2010 r. (0,66 mld zł), jak i zaliczkowe przekazanie nadwyżki za 2011 r. (dodatkowe 1,5
mld zł).6
9.
W mniejszym stopniu w kierunku wzrostu dochodów niepodatkowych oddziaływać
będzie zmiana systemowa polegająca na włączeniu środków gospodarstw
pomocniczych i zakładów budżetowych do budżetu państwa, zarówno po stronie
dochodowej, jak i wydatkowej7.
III. Wydatki budżetu państwa
10. Przedstawiony projekt Ustawy przewiduje wzrost wydatków budżetu państwa z
poziomu założonego w Ustawie budżetowej na rok 2010 na poziomie 301,2 mld zł8 do
313,5 mld zł w 2011 r., a zatem nominalnie o ok. 4,1%. Plan wydatków na rok 2011
przygotowano stosując tzw. tymczasową regułę wydatkową, zgodnie z którą realne
tempo wzrostu wydatków o charakterze uznaniowym oraz nowych wydatków prawnie
zdeterminowanych nie powinno przekraczać 1%.

5 Uzasadnienie do projektu Ustawy str. 38.
6 Wydaje się przy tym, że zasady ESA95 wskazują na zaklasyfikowanie obydwu wyżej wymienionych
transakcji jako przychodów finansujących deficyt, co może oznaczać, że nie będą one zmniejszały deficytu
sektora finansów publicznych według tej klasyfikacji. Zgodnie z tymi zasadami, szczegółowo opisanymi w
wydanym przez Eurostat podręczniku ESA95 Manual on Government Deficit and Debt, duża i mająca
wyjątkowy charakter, wypłata z rezerw przedsiębiorstwa państwowego, znacząco zmniejszająca wysokość jego
kapitału własnego, powinna być traktowana jako przychód finansujący deficyt. Zasada rachunkowości
memoriałowej oznacza natomiast, że przekazana nadwyżka Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa za dwa
lata (2010 oraz 2011) nie powinna stanowić dochodu sektora finansów publicznych w jednym roku.
7 Projekt Ustawy zawiera rezerwę celową na skutki zmian systemowych wynikających z art. 94 ustawy
Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w wysokości 1,16 mld zł.
8 W projekcie Ustawy przewidziano, że wydatki budżetowe w 2010 r. zostaną zrealizowane na poziomie
98,9% planu z Ustawy budżetowej na rok 2010. Zapisany w projekcie limit wydatków na rok 2011 jest tym
samym o 5,2% wyższy od przewidywanego wykonania roku 2010.
5/11