Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw

o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw
regulującej zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych
podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, i podkreślał pozycję
Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej jako organu koordynującego, w ramach
Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, działania w zakresie kontroli, podejmowane przez
organy podatkowe i organy kontroli skarbowej. Obecnie, wobec likwidacji Wojewódzkich
Kolegiów Skarbowych, pozostawienie art. 10 ust. 2a jest niecelowe.

Dodawany ust. 2b określający cel kontroli wewnętrznej oraz nowe brzmienie ust. 3 jest
konsekwencją likwidacji kontroli resortowej i uchylenia art. 14b.
Dodawany ust. 5 zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw finansów
publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania
w zakresie kontroli wewnętrznej. Przedmiotowe rozporządzenie powinno uwzględniać zakres
stałego nadzoru sprawowanego w ramach zwierzchności administracyjnej.

Zmiana art. 11 ust. 2 pkt 4
Obecnie, zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4, dyrektor urzędu kontroli skarbowej decyduje
o zmianie inspektora lub pracownika prowadzącego czynności kontrolne „w szczególnie
uzasadnionych przypadkach”. Konsekwencją uprawnienia do upoważniania przez
dyrektorów urzędów kontroli skarbowej inspektorów i pracowników do przeprowadzania
kontroli powinno być uprawnienie do zmiany inspektora lub pracownika prowadzącego
kontrolę, nieograniczone wyłącznie do szczególnie uzasadnionych przypadków. W chwili
obecnej uprawnienia inspektora i pracownika kontroli skarbowej są w dużej mierze
tożsame, w związku z powyższym nie ma potrzeby ograniczenia ich zmiany w trakcie
postępowania kontrolnego jedynie do szczególnie uzasadnionych przypadków. Dodanie
pkt 6 i 7 związane jest z uchyleniem art. 2 ust. 1 pkt 17 i art. 2a oraz określeniem zadań
związanych z działalnością analityczną i ochroną fizyczną jako zadań organów kontroli
skarbowej. Zadanie określone w pkt 7 będzie realizowane przez dyrektorów urzędów kontroli
skarbowej, w których urzędach utworzone zostały komórki, o których mowa w art. 11g.

Nowelizacja art. 11a i 11g ma na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, jakie
pojawiają się na gruncie stosowania przepisów rozdziału 2a dotyczących szczególnych
uprawnień kontroli skarbowej. Zaproponowane brzmienie art. 11a ust. 1a ma na celu
usunięcie pojawiających się na gruncie stosowania obecnego art. 11a ust. 1 wątpliwości

18
interpretacyjnych w zakresie możliwości podejmowania określonych w nim czynności
poza postępowaniem kontrolnym. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotne
znaczenie dla skuteczności i efektywności działań podejmowanych w ramach uprawnień
określonych w art. 11a ust. 1. W związku z tym, projektowany art. 11a ust. 1a wskazuje na
określone zadania kontroli skarbowej i organów kontroli skarbowej, jako przesłankę podjęcia
czynności wymienionych w ust. 1 pkt 2 i 3 przez inspektorów i pracowników jednostek
organizacyjnych kontroli skarbowej, a nie na prowadzenie postępowania kontrolnego lub
postępowania przygotowawczego. Uzależnienie podejmowania tych czynności od
uprzedniego wszczęcia postępowania kontrolnego lub postępowania przygotowawczego
czyniłoby przepisy art. 11a ust. 1 nieprzydatnymi do realizacji celów kontroli skarbowej.
Niejednokrotnie wynik tych czynności, w szczególności określonych w art. 11a ust. 1 pkt 2
i 3, jest jedyną drogą organów kontroli skarbowej do potwierdzenia i weryfikacji posiadanych
informacji o naruszeniach prawa w zakresie należącym do właściwości kontroli skarbowej,
dających podstawę do wszczynania właściwych postępowań. Ze względu na charakter
szczególnych uprawnień kontroli skarbowej, nowelizacja art. 11a utrzymuje zasadę, iż
czynności zatrzymywania i przeszukiwania osób oraz przeszukiwania pomieszczeń, bagażu
i ładunku oraz zatrzymywania pojazdów i innych środków przewozowych przeprowadzać
będą wyłącznie inspektorzy lub pracownicy zatrudnieni w wyodrębnionych komórkach
organizacyjnych kontroli skarbowej. Jednocześnie czynności zatrzymania i przeszukania osób
i pojazdów będą mogły zostać podjęte wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych
w Kodeksie postępowania karnego lub Kodeksie karnym skarbowym.

Dodanie w art. 11b ust. 7 oraz zmiana delegacji ustawowej w art. 11c ust. 3 ma na celu
dostosowanie kształtu regulacji w zakresie zatrzymywania osób i pojazdów do wymogów
postawionych przez Rządowe Centrum Legislacji, tj. o uzupełnienie zakresu spraw
podlegających uregulowaniu w rozporządzeniu o określenie nie tylko trybu wykonywania
czynności, o których mowa w art. 11a ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2, ale także sposobu i warunków
ich wykonania. Ponadto upoważnienie powinno wskazywać uprawnienie do określenia
wzorów stosowanych dokumentów. Tym samym zakres upoważnienia przepisu odpowiadałby
analogicznym regulacjom obowiązującym w Policji i Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego.

Nadanie nowego brzmienia art. 11d ust. 1 ma charakter dostosowawczy do zmian
wprowadzonych w art. 11a i 11g. Ponadto w ust. 2 rozszerza się przesłanki stosowania

19
przymusu bezpośredniego o przypadki konieczności skutecznego odparcia bezpośredniego
i bezprawnego zamachu na pracownika jednostki organizacyjnej kontroli skarbowej oraz
mienie i obiekty administracji skarbowej.

Dodawany art. 11da reguluje zasady użycia środków przymusu bezpośredniego, uwzględ-
niając w szczególności zasadę proporcjonalności. Mogą one być stosowane w taki sposób,
aby osiągnięcie podporządkowania się poleceniom albo skuteczne odparcie bezpośredniego
i bezprawnego zamachu na inspektora, pracownika lub mienie powodowało możliwie
najmniejszą dolegliwość. Dodanie powyższej regulacji ma na celu spełnienie wymogów
wynikających z art. 41 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zmiana w art. 11g ust. 2 wprowadza analogiczne rozwiązanie obowiązujące inspektorów
kontroli skarbowej zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw
finansów publicznych, wykonujących czynności kontrolne w postępowaniu kontrolnym
prowadzonym przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Tacy inspektorzy kontroli
skarbowej mogą prowadzić czynności kontrolne na terytorium całego kraju. Analogicznie
komórka organizacyjna, o której mowa w ust. 1, utworzona w urzędzie obsługującym ministra
właściwego do spraw finansów publicznych, będzie właściwa na terytorium całego kraju oraz
sprawować będzie nadzór nad takimi komórkami umiejscowionymi w urzędach kontroli
skarbowej.
Zgodnie z ust. 3, za zgodą Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, zadania komórek,
o których mowa w ust. 1, będą mogły być realizowane poza obszarem właściwości dyrektora
urzędu kontroli skarbowej i urzędu, w którym dana komórka została utworzona.
Niejednokrotnie z uwagi na szczególny charakter zadań i ograniczoną liczebność
pracowników takich komórek dla prawidłowej realizacji określonego zadania zachodzi
potrzeba wykorzystania pracowników zatrudnionych w innych urzędach. Ponadto ze
względów organizacyjnych nie we wszystkich urzędach tworzone są komórki, o których
mowa w ust. 1.
Dodanie ust. 5 ma na celu zmianę zakresu upoważnienia, w stosunku do dotychczasowego,
zawartego w ust. 3, ponieważ określenie zasad naboru pracowników do komórek, o których
mowa w ust. 1, nastąpi w przepisach ustawowych.

Zmiana w art. 12 ma na celu ujednolicenie terminologii stosowanej w ustawie. Obecnie
kontrola skarbowa realizowana jest poprzez prowadzenie postępowań kontrolnych. Kontrola

20
podatkowa może zostać przeprowadzona natomiast wyłącznie w ramach postępowania i nie
występuje jako samodzielna forma działania organów kontroli skarbowej. Tym samym
zasadne jest wskazanie, iż to postępowania kontrolne prowadzone są na podstawie planów
kontroli lub w wyjątkowych sytuacjach poza planem.

Nowelizacja art. 13
Nowelizacja ust. 5 ma na celu dostosowanie go do brzmienia art. 284 § 1 Ordynacji
podatkowej.
Nowelizacja ust. 8 ma charakter doprecyzowujący. W obecnym brzmieniu przepis nie
przewiduje możliwości udziału w czynnościach kontrolnych osób z państw, które uczestniczą
wraz z podmiotami krajowymi w realizacji wspólnego programu finansowanego ze środków
Unii Europejskiej.

Zmiana w art. 13b
Nowelizacja ust. 1 obejmuje w pierwszej kolejności przyznanie pracownikom jednostek
organizacyjnych kontroli skarbowej uprawnienia do żądania od kontrahentów przedstawiania
dokumentów, w zakresie objętym kontrolą u kontrolowanego. Czynności tzw. „kontroli
krzyżowej” są w znacznym stopniu czynnościami o charakterze technicznym. Wobec tego nie
jest bezwzględnie konieczne wykonywanie ich jedynie przez inspektorów kontroli skarbowej.
Umożliwienie dokonywania tych czynności przez pracowników spowoduje odciążenie
inspektorów od przeprowadzania „kontroli krzyżowych”, które są czasochłonne i pra-
cochłonne.
Ponadto w celu eliminacji wątpliwości interpretacyjnych dokonano zmiany redakcyjnej
w tym przepisie, polegającej na zastąpieniu wyrazu „podatnika” wyrazem „kontrolowany”.
Nowe brzmienie ust. 1 usuwa wątpliwości w zakresie możliwości występowania o przed-
stawienie dokumentów przez organy kontroli skarbowej do osób fizycznych nieprowadzących
działalności gospodarczej. Osoby te będą mogły być poddane kontroli krzyżowej wyłącznie,
jeżeli prowadziły działalność gospodarczą w okresie, którego dotyczy postępowanie
kontrolne, i w tym czasie dokonały nabycia lub sprzedaży towarów i usług kontrolowanemu.
Jednocześnie przepis umożliwia występowanie do kontrahentów kontrolowanego,
nieprowadzących działalności gospodarczej, ale dokonujących nabycia towarów i usług
w związku z realizacją swoich zadań, np. fundacji lub zakładów opieki zdrowotnej.

21
Celem regulacji ust. 2 jest zwiększenie skuteczności organów kontroli skarbowej w zwal-
czaniu wyłudzeń zwrotu podatku VAT. Projekt zakłada rozszerzenie pojęcia kontrahenta
w sytuacji, w której odbywają się co najmniej dwie dostawy towaru lub usługi, pomiędzy co
najmniej trzema podmiotami, przy czym towar wydawany jest bezpośrednio przez pierwszego
dostawcę ostatniemu nabywcy. Wprowadzenie przedmiotowego rozwiązania jest szczególnie
ważne z punktu widzenia problematyki uchylania się od opodatkowania podatkiem od
towarów i usług (oszustwa karuzelowe, oszustwa typu znikający podatnik) i zwalczania
przestępstw w tym zakresie, ponieważ obecne regulacje uniemożliwiają organom kontroli
skarbowej zbadanie bez wszczynania odrębnych postępowań kontrolnych całego łańcucha
transakcji, co do którego zachodzi podejrzenie, iż może być wykorzystywany do wyłudzenia
zwrotu podatku VAT. Brak projektowanej zmiany powoduje mniejszą skuteczność w walce
z oszustwami w podatku VAT.
Należy zauważyć ponadto, iż proponowana nowelizacja obok usprawnienia działań kontroli
skarbowej wpłynie pozytywnie na sytuację i zakres obowiązków podmiotów gospodarczych,
które zostaną objęte zakresem projektowanego art. 13b ust. 2. Zgodnie z obecnie
obowiązującymi przepisami w przypadku tzw. transakcji łańcuchowej za kontrahenta można
uznać wyłącznie podmiot, któremu kontrolowany wystawił fakturę, natomiast pozostałe
podmioty uczestniczące w obrocie danym towarem lub usługą (polegającym wyłącznie na
przepływie dokumentów) nie mogą być uznane za kontrahentów w świetle obowiązującego
brzmienia art. 13b. Tym samym w celu zbadania dokumentów przedsiębiorcy, wobec którego
art. 13b ust. 2 nie ma obecnie zastosowania, a który brał udział w łańcuchu transakcji
dotyczącego tego samego towaru lub usługi, organy kontroli skarbowej zmuszone są
wszczynać odrębne postępowania kontrolne i kontrole podatkowe, co niewątpliwie stanowi
znaczną uciążliwość dla takiego podmiotu gospodarczego.
Natomiast wprowadzenie
projektowanej zmiany spowoduje, iż wobec kontrahentów kontrolowanego będzie można
uniknąć prowadzenia postępowania kontrolnego w pełnym zakresie, lecz badane będą
wyłącznie dokumenty związane z określoną transakcją w celu ustalenia ich prawidłowości
i porównania z dokumentami kontrolowanego. Ponadto obowiązki podmiotów uznanych za
kontrahentów na podstawie ust. 2, w zakresie przekazywania dokumentów, będą w znacznym
stopniu ograniczone w stosunku do obowiązków bezpośrednich kontrahentów
kontrolowanego. Od podmiotów, o których mowa w ust. 2, organy kontroli skarbowej będą
mogły żądać przekazania wyłącznie dokumentów dotyczących konkretnej dostawy towaru lub
usługi, w której brały udział, a będącej przedmiotem postępowania kontrolnego wobec

22