Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

Lokalizowanie inwestycji na takich terenach wyłącznie na podstawie planu miejscowego
jest gwarantem udziału społeczności lokalnej w podejmowaniu rozstrzygnięć
planistycznych, a przede wszystkim powinno pozwolić na wykreowanie ładu
przestrzennego na tych obszarach. Dziś faktyczne poniechanie procedur scaleń i
podziałów na terenach intensywnej urbanizacji jest przyczyną zjawiska tzw. urbanistyki
zagonowej, a więc zabudowy na działkach o strukturze rolnej. Jest ono jednym z symboli
chaosu przestrzennego, narastającego zwłaszcza na obszarach podmiejskich.
Zwiększenie kontroli społecznej w procesie planowania przestrzeni nastąpi także przez
wzmocnienie roli studium, związanie treści decyzji WZ z polityką przestrzenną gminy
wyrażoną w studium, uzupełnienie obowiązku aktualizacji studium o przepisy
określające konsekwencje braku realizacji tego obowiązku. Zgodnie z proponowanym
brzmieniem art. 32 – wójt, burmistrz albo prezydent miasta będzie obowiązany dokonać
analizy m.in.: faktycznego stanu korzystania z terenu i jego zagospodarowania, zmian w
zagospodarowaniu, faktycznego stanu systemów komunikacji oraz infrastruktury
technicznej i ich wykorzystania, spójności treści studium i planów miejscowych z
potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, w tym wynikającymi z prognoz
demograficznych, chłonności terenów gminy przeznaczonych pod zabudowę na
obszarach zurbanizowanych oraz możliwości realizacji przez gminę infrastruktury
technicznej i społecznej, należącej do zadań własnych gminy. W przypadku
nieprzeprowadzenia oceny aktualności studium rada gminy nie będzie mogła uchwalać
planów miejscowych, w których przeznacza się teren pod zabudowę mieszkaniową
jedno- i wielorodzinną.
3. Wzmocnienie planowego gospodarowania przestrzenią oraz wzmocnienie
powiązania polityki przestrzennej gminy (studium) z jej realnymi potrzebami i
możliwościami
Przepisy obecnie obowiązującej ustawy formułują wymóg zgodności planów
miejscowych ze studium. Zgodność ta nie jest jednak wymagana w przypadku
zagospodarowania terenów na obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, co w
efekcie powoduje problemy w funkcjonowaniu systemu planowania przestrzennego, jak
również przyczynia się do jego znaczących dysfunkcji, przejawiających się m.in. tym, iż
decyzja WZ, która w założeniu miała być instytucją stosowaną wyjątkowo – do
lokalizacji obiektów budowlanych w ramach uzupełnienia istniejącej zabudowy, w
miejscach, w których uchwalanie planu miejscowego nie jest zasadne, często zastępuje,
w swojej funkcji lokalizacyjnej, plany miejscowe. Jest to widoczne szczególnie przez
24

pryzmat wydawanych pozwoleń na budowę – podstawą ok. połowy z nich jest decyzja
WZ.
W sytuacji gdy tak znaczącą rolę odgrywa decyzja WZ, co do której brak jest prawnego
wymogu jej zgodności z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium, w systemie
planowania przestrzennego zachodzą następujące, niekorzystne skutki:
1) brak faktycznego wpływu rady gminy, do której zadań należy kształtowanie polityki
przestrzennej, na realizację uchwalonej przez siebie polityki przestrzennej;
2) wydawanie decyzji przez organ wykonawczy gminy stojących w sprzeczności z
uchwałami organu uchwałodawczego (niezgodność z ustawą o samorządzie
gminnym);
3) z uwagi na odszkodowania wiążące się ze skutkami planu miejscowego:
a) wypaczenie roli planu miejscowego i ograniczenie ich kreacyjnej roli – gminy
ich treść (rozstrzygnięcia i dyspozycje przestrzenne) ograniczają do prób ujęcia
treści możliwie dużej liczby już wydanych decyzji WZ dotyczących terenów
objętych projektem planu miejscowego,
b) nieuchwalanie planów miejscowych – w sytuacji gdy dla danego terenu jest
wydana decyzja WZ o treści sprzecznej ze studium, brak jest możliwości
uchwalenia planu miejscowego uwzględniającego treść tej decyzji, więc gminy
rezygnują całkowicie z uchwalania planów miejscowych dla tych przestrzeni, co
sprzyja chaosowi przestrzennemu i niepewności inwestycyjnej.
W celu zniwelowania powyższych skutków obecnego stanu prawnego, mając na
względzie fakt, iż studium stanowi podstawę:
1) postanowień zawieszających postępowanie o wydanie decyzji WZ, które dotyczyły
obszarów określonych w studiach jako tereny, dla których obowiązkowe jest
uchwalenie planu miejscowego (art. 62 ust. 2) – czyli de facto stanowi podstawę do
umorzenia postępowania,
2) do przyznania dotacji dotyczących zalesiania terenu
– proponuje się wprowadzenie, w art. 60 ust. 1b, wymogu, aby decyzja WZ, w przypadku
gdy wniosek jest niezgodny z polityką przestrzenną gminy, w szczególności wyrażoną w
studium, była wydawana po uzyskaniu stanowiska rady gminy w przedmiotowym
zakresie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydawałby decyzję WZ w przypadku,
gdyby rada gminy w swoim stanowisku wskazała, iż przedstawiony we wniosku sposób
zagospodarowania i korzystania z terenu jest zgody z polityką przestrzenną gminy, lub
wyraziła zgodę na wydanie decyzji, mimo stwierdzenia, iż wniosek jest z tą polityką
25

niezgodny, o ile rada gminy dołączyłaby do stanowiska uchwałę o przystąpieniu do
sporządzania studium lub zmiany studium uwzględniającą przedstawiony przez
wnioskodawcę sposób zagospodarowania i korzystania z terenu. Wójt, burmistrz albo
prezydent miasta odmawiałby wydania decyzji WZ, w sytuacji gdy rada gminy
przedstawiłaby stanowisko, iż przedstawiony przez wnioskodawcę sposób
zagospodarowania i korzystania z terenu jest niezgodny z polityką przestrzenną gminy i
nie wyraziła zgody na wydanie takiej decyzji.
Równocześnie, analizując powyższą propozycję, uwzględnić należy szczególny charakter
decyzji WZ, jest to bowiem:
1) decyzja o jednoznacznie deklaratywnym charakterze, z której wydaniem przepisy
ustawy nie wiążą jakichkolwiek praw i uprawnień strony, jak również obowiązków;
2) decyzja, która, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, wygasa w przypadku
uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu;
3) decyzja specyficzna, ponieważ:
a) nie jest związana z posiadaniem praw do terenu, którego dotyczy,
b) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję WZ można wydać więcej niż
jednemu wnioskodawcy,
c) w odniesieniu do tego samego wnioskodawcy i terenu można wydać więcej niż
jedną decyzję WZ, o ile decyzje te dotyczą innych inwestycji,
d) wydanie decyzji WZ dotyczącej inwestycji, która nie może współistnieć z
inwestycjami określonymi w uprzednio wydanych decyzjach WZ, nie powoduje
konieczności uchylenia poprzednich decyzji
– co skutkuje tym, iż zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jednocześnie w
obiegu prawnym może funkcjonować wiele decyzji WZ dotyczących tego samego terenu,
ale odmiennych inwestycji, tj. określających odmienne i często wykluczające się
(zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa przemysłowa, zalesienie) sposoby
zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.
W świetle obowiązujących obecnie przepisów treść decyzji o warunkach zabudowy
nabiera istotnego charakteru dopiero w szczególnych okolicznościach, tj. gdy podmiot
dysponujący nieruchomością lub częścią nieruchomości będący stroną decyzji (pierwotną
lub wskutek cesji lub zmiany decyzji) ubiega się o realizację konkretnej inwestycji, a
więc z uwzględnieniem „systemu Prawa budowlanego”.
Proponowane regulacje wpłyną również pozytywnie na zwiększenie bezpieczeństwa
inwestycyjnego – dzięki uzyskaniu uchwały rady gminy o zgodności decyzji WZ ze
26

studium potencjalni inwestorzy, jeszcze przed rozpoczęciem ubiegania się o uzyskanie
decyzji o warunkach zabudowy, będą mieli wiedzę, jaki rodzaj inwestycji będzie
dopuszczony na danym terenie oraz na terenie z nim sąsiadującym, co często ma
kluczowe znaczenie dla realizacji i funkcjonowania inwestycji.
4. Określenie zasad efektywnego gospodarowania przestrzenią, w tym zasad miasta
zwartego, niskoemisyjnego, przyjaznego pieszym i rowerzystom
Projektowane zmiany będą polegały na uzupełnieniu treści art. 1 ust. 2 ustawy o
dodatkowe wskazanie, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia
się, obok dotychczasowych wymagań, zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad
studium, planem miejscowym oraz planem zagospodarowania przestrzennego
województwa, realizację zasad projektowania uniwersalnego, które wynikają z art. 2
Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia
13 grudnia 2006 r., a także zapewnia się zachowanie jawności i przejrzystość procedur
planistycznych. Dodaje się również zasadę dotyczącą zapewnienia odpowiedniej ilości i
jakości wody do zaopatrzenia ludności, uznając, że zagadnienie to w świetle zmian
klimatycznych nabiera szczególnej wagi.
Dodatkowo proponuje się wprowadzenie, obok wymagań planowania przestrzennego
określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, katalogu zasad ogólnych planowania i
zagospodarowania
przestrzennego dotyczących sytuowania nowej zabudowy,
wywodzących się z wymagań tworzenia miasta zwartego i niskoemisyjnego, ładu
przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz zachowania walorów
ekonomicznych przestrzeni. Zasadami tymi będzie:
1) kształtowanie
struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do
minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;
2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający
mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako
podstawowego środka transportu;
3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i
rowerzystów;
4) dążenie do lokalizowania nowej zabudowy:
a) w pierwszej kolejności na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze
funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu
art. 2 pkt 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów
fizjograficznych (w szczególności przez uzupełnianie istniejącej zabudowy),
27

b) następnie na terenach położonych na obszarach innych niż wyżej wymienione,
wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej liczby terenów przeznaczonych pod
dany rodzaj zabudowy położonych na takich obszarach, przy czym w pierwszej
kolejności lokalizowanie zabudowy powinno następować na obszarach w
najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się
obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do systemów komunikacji
oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne,
elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze i telekomunikacyjne oraz
infrastrukturę telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy – Prawo
telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.
Powyższe regulacje stanowić będą zasady stosowane w procesach gospodarowania
przestrzenią, którymi będą się kierować organy samorządowe przede wszystkim w
procesie uchwalania prawa miejscowego. Zgodność z nimi oraz z zasadami uchwalonych
aktów planistycznych będzie przedmiotem badania w postępowaniach nadzorczych i
sądowych. Będą one miały również zastosowanie, przez ich uwzględnienie (jako
wytycznych, co będzie stanowiło odzwierciedlenie poglądu prawnego zawartego w
wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/08 z dnia 20 lipca 2010 r.) w treści
aktów wykonawczych do ustawy, a także w procedurze wydawania decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jednocześnie tak sformułowane zasady będą służyły wsparciu realizacji jednego z
głównych celów regulacji, jakim jest przekierowanie strumienia inwestycji na tereny do
tego przygotowane.
Przełożenie przedmiotowych zasad na praktykę realizacji inwestycji będzie możliwe
dzięki instrumentom i narzędziom przewidywanym do wprowadzenia w innych
ustawach.
5. Stworzenie prawnych uwarunkowań do wykreowania prawidłowej relacji
przychodów i kosztów gmin związanych z ich działaniami planistycznymi
Obecnie obowiązujące przepisy zobowiązują gminę do wypłaty odszkodowań, w
przypadku gdy wskutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w
sposób dotychczasowy stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Uprawniony
właściciel może w takim przypadku również żądać wykupienia nieruchomości.
Odszkodowanie powinno obejmować wyłącznie rzeczywistą szkodę.
Przedmiotowa regulacja zrównuje uprawnienia właściciela, niezależnie od przyczyn
wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości do treści planu miejscowego.
28