Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

Tym samym, zgodnie z obecnymi przepisami odszkodowanie od gminy przysługuje także
w sytuacji, gdy treść planu miejscowego stanowi odzwierciedlenie uwarunkowań
fizjograficznych (dotyczących powodzi), treści ustaw, rozstrzygnięć innych organów. Co
więcej powstała linia orzecznicza, zgodnie z którą zwrot „dotychczasowe użytkowanie”
nie jest rozumiany zgodnie z wykładnią językową, jako sposób korzystania przez
właściciela z nieruchomości przed dniem uchwalenia planu miejscowego, ale jako
potencjalnie możliwe wykorzystanie nieruchomości przed dniem uchwalenia planu,
niezależne od tego, jak nieruchomość była faktycznie wykorzystywana. Prowadzi to do
zasądzania odszkodowań, w sytuacjach gdy de facto nie następuje szkoda – np. właściciel
nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego użytkował ją rolniczo, a plan
miejscowy przewiduje przeznaczenie na cele rolnicze, tj. w sytuacji, gdy nie dochodzi do
zmiany przeznaczenia terenu ani zmiany jego funkcji.
Należy wskazać, iż kwestie odszkodowań związanych z wejściem w życie planu
miejscowego stanowią podstawową barierę dla gmin w sporządzaniu planów
miejscowych dla kolejnych obszarów oraz barierę w aktywnym i kreacyjnym podejściu
gmin do gospodarowania przestrzenią. Mając także na względzie ostatnie stanowisko
Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 518/13), zgodnie z którym „co do zasady
nie można twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro
to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo
wykonywanie jest dopuszczalne”, proponuje się dokonanie zmian art. 36 oraz art. 37
ustawy. Zmiany będą polegały na rozróżnieniu prawnym sytuacji, gdy:
1) teren, którego dotyczy plan miejscowy, był uprzednio objęty planem i gdy teren jest
obejmowany planem miejscowym (o którym mowa w ustawie) po raz pierwszy;
2) plan miejscowy przeznacza dany teren pod inwestycję celu publicznego, i sytuacji,
gdy określa jego inną funkcję i przeznaczenie;
3) treść
planu stanowi odzwierciedlenie uwarunkowań hydrologicznych,
geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania
powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów
odrębnych;
4) wynika z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu określonych
w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich
podstawie;
5) wynika z decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego,
wydanych przez inne niż organy gminy organy administracji publicznej.
29

W pierwszym przypadku proponuje się, aby odpowiedzialność finansowa gminy za
rozstrzygnięcia planistyczne pojawiała się:
1) zawsze, gdy był uprzednio uchwalony i obowiązywał plan miejscowy, a na skutek
nowego planu miejscowego (lub zmiany planu miejscowego) korzystanie z
nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem w
planie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (art. 36 ust. 1b),
2) zawsze, gdy teren nie był objęty obowiązującym planem miejscowym, a na skutek
uchwalenia planu miejscowego użytkowanie nieruchomości lub jej części w sposób
zgodny z faktycznym użytkowaniem terenu i gruntu, mającym miejsce w dniu
uchwalenia planu, stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (art. 36 ust. 1a)
– przy czym odpowiedzialność ta polegałaby na wypłacie odszkodowania za
rzeczywiście poniesioną szkodę (z możliwością zaproponowania przez gminę innej
nieruchomości).
Proponuje się również, aby w sytuacji gdy uchwalony plan miejscowy przeznacza tereny
pod lokalizację celów publicznych, wskutek czego korzystanie z nieruchomości lub jej
części stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, przysługiwało roszczenie wykupu
nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1c). Przy czym żądanie wykupu nie będzie się
wiązało z koniecznością wykazania przez właściciela nieruchomości, iż istnieje związek
przyczynowo-skutkowy między przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego
a ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości lub jej części. Podkreślić należy, iż w
omawianej sytuacji nie jest zasadne dokonywanie wypłaty odszkodowania związanego z
ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości – nieruchomość przeznaczona pod
inwestycję celu publicznego musi w przyszłości stać się własnością inwestora
publicznego, a więc docelowo „ograniczenie” to przyjmie postać przeniesienia własności.
Przepis będzie skutkował zwiększeniem pewności właścicieli nieruchomości oraz
pewności inwestycyjnej inwestora publicznego. W obecnym stanie prawnym, w
omawianej sytuacji, właściciel (użytkownik wieczysty), aby przysługiwało mu roszczenie
o wykup nieruchomości, musi wykazywać związek między treścią planu miejscowego a
utratą dotychczasowej funkcji terenu – co może zostać uznane za niesłuszne ograniczenie
jego praw, zwłaszcza w sytuacji, gdy teren był przewidziany pod inwestycję publiczną
we wszystkich kolejno uchwalanych planach.
Zakłada się, iż gmina, podobnie jak ma to miejsce obecnie, będzie ponosić
odpowiedzialność odszkodowawczą w przypadku uchwalenia planu miejscowego lub
jego zmiany, jeżeli jego skutkiem będzie brak możliwości lub istotne ograniczenie
30

użytkowania nieruchomości w sposób dotychczasowy, jednakże odpowiedzialność ta
zostanie ograniczona do tych ustaleń planów miejscowych, które są skutkiem
rozstrzygnięć władczych gminy – gmina nie będzie ponosiła odpowiedzialności
odszkodowawczej, w sytuacji gdy ograniczenia będą wynikały z warunków
hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących
występowania powodzi, z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu
określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych
na ich podstawie, z decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu
publicznego wydanych przez inne organy (art. 36 ust. 1d).
Proponuje się także, aby gmina nie ponosiła odpowiedzialności finansowej związanej z
wprowadzeniem do planu miejscowego rozstrzygnięć podejmowanych przez inne organy
publiczne, jak również ograniczeń wynikających z innych ustaw (art. 36 ust. 1d pkt 2 i 3)
– obowiązek odszkodowawczy, związany z ochroną praw nabytych obciążający gminę,
nie może dotyczyć sytuacji, gdy ustalenia aktów planistycznych gminy lub wydawane
decyzje w zakresie zagospodarowania terenu, określające warunki przyszłego
zagospodarowania terenu, wynikają z przepisów prawa lub rozstrzygnięć innych organów
– wówczas o prawie do odszkodowania powinny decydować przepisy właściwych
merytorycznie ustaw. Niezbędne będzie przy tym wykazanie, że treść normy planu
miejscowego nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego
przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z okoliczności
zewnętrznych, opisanych powyżej. Zauważyć bowiem należy, iż w obecnym stanie
prawnym i przy obecnej, powszechnej linii orzeczniczej przyznawane są odszkodowania
związane z sytuacjami, za których wystąpienie ustawodawca regulujący dane kwestie nie
przewidział odszkodowań, tj. uznał, iż dane ograniczenie nie wiąże się z wystąpieniem
szkody, lub uznał, iż szkoda co prawda występuje, lecz nie jest należne odszkodowanie.
Tym samym nie jest zasadne, aby gmina, uchwalając plan miejscowy obejmujący
przedmiotowy teren, doprowadzała do zmiany woli pierwotnego ustawodawcy w
zakresie odszkodowania – tj. aby mocą wydawanych przez nią aktów prawa miejscowego
przysługiwało odszkodowanie jednoznacznie nieprzewidziane przez ustawę właściwą
merytorycznie. Dodatkowo należy zauważyć, iż sytuacja, gdy mimo że w ustawie
właściwej merytorycznie nie przewidziano odszkodowań związanych z określeniem
granicy praw lub określeniem jej np. w decyzjach, plan miejscowy jest wskazywany
(przez linię orzeczniczą) jako źródło prawa do odszkodowania, skutkuje nie tylko ww.
naruszeniem woli ustawodawcy, ale także wprowadzeniem nierówności podmiotów
31

wobec prawa. Zauważyć bowiem należy, iż w omawianej sytuacji, mimo wystąpienia
tożsamych granic w korzystaniu z praw, to w zależności od faktu objęcia danego terenu
planem miejscowym będzie pojawiało się bądź nie prawo do odszkodowania związane z
ograniczeniem określonym w innym akcie (mającym swoje źródło w innym akcie niż
plan miejscowy). Dodatkowo należy podkreślić, iż efektem omawianej sytuacji jest
obciążenie finansowe gmin za ograniczenia ustanowione przez inne podmioty.
Proponowana regulacja odzwierciedla także językowe brzmienie obowiązującego
przepisu, zgodnie z którym tylko takie ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej
części, które nastąpiło wskutek uchwalenia planu miejsowego, stanowi podstawę do
powstania roszczenia o odszkodowanie, tj. doprecyzowuje, iż ograniczenia, które nie są
skutkiem treści planu, a treści innych aktów (i są odzwierciedlone w planie miejscowym),
nie stanowią podstawy do odszkodowania – językowa wykładania przepisu, jak wyżej
wskazano, została znacząco zmieniona przez orzecznictwo, a tym samym pojawia się
konieczność jego zmiany, tak aby został przywrócony jego pierwotny, zakładany przez
prawodawcę, cel.
Powyższe rozwiązanie proponuje się również ze względu na to, aby w sytuacji gdy
określenie granic wykonywania prawa własności w planie miejscowym będzie wynikało
z czynników hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych
dotyczących występowania powodzi, a więc w sytuacji, gdy treść planu miejscowego
będzie miała wtórny do sytuacji przyrodniczej (fizjograficznej) charakter, nie
przysługiwało prawo do odszkodowania – niezależnie od treści planu miejscowego
granice te zostały określone przez stan faktyczny dotyczący gruntu, plan miejscowy nie
tyle rozstrzyga o możliwych sposobach zagospodarowania i korzystania z gruntu, co
obrazuje ograniczenia uwarunkowane jego stanem (art. 36 ust. 1d pkt 1).
Jednocześnie zakłada się, iż ww. wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w
sposobie zagospodarowania terenu (w tym, w szczególnych przypadkach zakaz
zabudowy) będą uprawniały do roszczeń odszkodowawczych tylko w sytuacji, gdy
roszczenia za określone rozstrzygnięcie nie będą przysługiwały na podstawie przepisów
innych niż ustawa, tj. przepisach ustaw materialnych wprowadzających te ograniczenia.
Dzięki proponowanemu rozwiązaniu zniwelowane zostaną obecnie występujące sytuacje,
gdy jedno rozstrzygnięcie planistyczne stanowi podstawę do ubiegania się dwukrotnie o
odszkodowanie (wypłacane na podstawie dwóch różnych aktów prawnych). Stan taki w
oczywisty sposób wymaga korekty, gdyż jest niesprawiedliwy społecznie (skutek zmian
w ramach art. 36 ust. 1d).
32

Elementem tworzenia prawnych uwarunkowań do ukształtowania prawidłowej i
sprawiedliwej relacji przychodów i kosztów gmin, związanych z ich działaniami
planistycznymi, są również regulacje dotyczące dwuletniego czasu ważności decyzji WZ.
Ponadto decyzje WZ będące w obrocie przed dniem wejścia w życie ustawy, dla których
nie został określony termin ważności, wygasną mocą przepisów projektu ustawy po
dwóch latach od dnia jej wejścia w życie, zaś te wydane po dniu wejścia w życie projektu
ustawy, ale na podstawie przepisów dotychczasowych (co wynika z rocznego vacatio
legis dla przepisów dotyczących decyzji WZ), będą ważne przez okres 2 lat od dnia ich
wydania. Ograniczenie terminu ważności decyzji WZ wpłynie na sposób wyceny
nieruchomości – rzeczoznawcy będą w większym stopniu brali pod uwagę indywidualne
jej uwarunkowania (np. dostęp do infrastruktury) czy potencjalne zagrożenia dotyczące
możliwości realizacji inwestycji niż samą treść decyzji WZ odnoszącej się zawsze do
stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji. Tym samym
czasowość decyzji WZ i uzupełnienie katalogu kryteriów jej wydawania wpłynie na
urealnienie cen nieruchomości, co będzie miało bezpośredni wpływ na poziom
odpowiedzialności finansowej gminy, w sytuacji gdy teren, którego dotyczy plan
miejscowy, jest nim obejmowany po raz pierwszy.
Kolejnym elementem propozycji regulacji jest dokonanie zmian w zakresie opłaty
planistycznej (art. 36 ust. 4). Obecnie przepisy nie wskazują dolnej wartości stawki, co
budziło wątpliwości NIK. Ponadto przepisy nie wskazują możliwości określenia stawki
opłaty jako 0% czy też rezygnacji z jej ustanawiania. Obecnie gminy, zwłaszcza w
sytuacji, gdy oczywistym jest, że proces obliczania zmiany wartości nieruchomości
wskutek uchwalenia planu miejscowego (np. wynagrodzenie rzeczoznawców
majątkowych) przekroczy wpływy z opłaty planistycznej, nie naliczają tej opłaty, mimo
że nie mogą formalnie od tego odstąpić, co również wykazano w raporcie NIK. Wobec
tego proponuje się wskazanie, iż opłata planistyczna będzie wynosiła nie mniej niż 10% i
nie więcej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie proponuje się
wprowadzenie zasady, iż w sytuacji gdy ze sporządzonej prognozy skutków finansowych
uchwalenia planu wynika, iż przewidywane przychody będą niższe niż koszty ustalenia i
poboru opłaty, gmina będzie miała prawo odstąpić od jej ustalenia.
Ostatnim z proponowanych rozwiązań w zakresie relacji przychodów i kosztów gmin
związanych z ich działaniami planistycznymi jest jednoznaczne określenie i zrównanie

7)
Informacja o wynikach kontroli opłaty planistyczne i roszczenia odszkodowawcze związane z uchwaleniem
lub zmianą planów miejscowych Nr ewid. 188/2012/P/12/147/LLU.
33