Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

Zgodnie z obwiązującymi przepisami ustawy gminna komisja urbanistyczno-
-architektoniczna opiniuje w szczególności projekty studiów i projekty planów
miejscowych. Ustalenia tych aktów, ze względu na ich znaczenie dla rozwoju
przestrzennego gminy, potrzeb lokalnych społeczności, a jednocześnie konieczność
uwzględnienia wymogów dotyczących zachowania odpowiednich standardów w
zagospodarowaniu przestrzeni, powinny podlegać obiektywnej ocenie, dokonywanej
przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie fachowe, związane z teorią i
praktyką planowania przestrzennego. Tym samym przepisy ustawy powinny zapewniać
członkom komisji pełną niezależność w wyrażaniu poglądów w sprawach z zakresu
planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym celu proponuje się
wprowadzenie zmiany w zakresie minimalnej liczby członków komisji (3 osoby) oraz
wymagań, jakim muszą odpowiadać osoby powoływane do składu komisji. Do składu
komisji nie będzie mogła zostać powołana osoba pozostająca z organem, przy którym
działa ta komisja, ani z organem, na rzecz którego jest przygotowywana opinia, w
zależności służbowej (art. 8 ust. 7). Tożsame zasady będą dotyczyły komisji powiatowej,
wojewódzkiej i głównej.
Dodatkowo wprowadza się przepis, zgodnie z którym do wyłączenia członka komisji od
udziału w sprawie stosuje się przepis art. 24 ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego, z tym że członek podlega wyłączeniu od udziału w sprawie również
w przypadku, gdy dotyczy ona dokumentu, przy którego opracowaniu brał udział (art. 8
ust. 8). Aby uniknąć niejasności w zakresie wpływu faktu, iż członek komisji jest
właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem zależnym nieruchomości
położonych na obszarze będącym przedmiotem prac komisji, na jego obiektywność,
jednoznacznie wskazano, iż własność, użytkowanie wieczyste lub posiadanie zależne
nieruchomości nie stanowi samoistnej podstawy do podlegania wyłączeniu członka
komisji od udziału w sprawie.
2b. Regulacje dotyczące inwestycji wywołujących konflikty społeczne
Obecnie obowiązujące przepisy ustawy przewidują szczególny sposób lokalizacji dwóch
typów obiektów znacząco oddziaływujących na przestrzeń, są to:
1) obiekty służące wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii o mocy
przekraczającej 100 kW (OZE);
2) wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (WOH).
Ponieważ przepisy obowiązujące posługują się nieprecyzyjnymi sformułowaniami,
pojawiła się linia orzecznicza i wykładnia, zgodnie z którą, w sytuacji gdy w studium nie
19

przewidziano obszarów, na których OZE lub WOH mogą być lokalizowane, OZE i WOH
można lokalizować w dowolnym miejscu. Następnie linia ta, mimo analogicznego
brzmienia przepisów, uległa podziałowi – obecnie powszechnym w orzecznictwie
poglądem jest to, iż OZE można lokalizować, gdy studium nie przewiduje obszarów ich
lokalizowania, na dowolnym terenie, jak również, że można je lokalizować na podstawie
decyzji WZ, natomiast w odniesieniu do WOH dominuje uznanie, iż można obiekty te
lokalizować wyłącznie wówczas, gdy studium określa obszar lokalizacji, a jej podstawą
może być wyłącznie plan miejscowy.
Wobec powyższego, w celu osiągnięcia pierwotnych celów ustawodawcy, proponuje się
wprowadzenie, w miejsce obecnie obowiązujących przepisów, regulacji jednoznacznie
wskazujących, iż OZE (nie dotyczy mikroinstalacji) oraz WOH mogą być lokalizowane
wyłącznie na obszarach wskazanych w studium, a podstawę tej lokalizacji może stanowić
wyłącznie plan miejscowy – art. 10 ust. 2a oraz związane z nim przepisy art. 61 ust. 1
pkt 8.
Dodatkowo z lokalizacją OZE wiąże się konieczność doprecyzowania terminów
ustawowych w „słowniczku” ustawy, m.in. zmiana definicji dotyczącej uzbrojenia terenu
– obecna definicja jest nieprecyzyjna, odsyła do przepisów ustawy o gospodarce
nieruchomościami i powoduje pojawianie się interpretacji, iż np. elektrownia wiatrowa
stanowi tzw. uzbrojenie terenu (a więc urządzenia, które podwyższają wartość
nieruchomości i służą zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania zabudowy na niej
usytuowanej), tj. prowadzi do interpretacji niezgodnej z celami ustawy (pojęcie zostanie
zastąpione pojęciem „infrastruktura techniczna” – należy przez to rozumieć sieci
wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze i
telekomunikacyjne oraz infrastrukturę telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 8
ustawy – Prawo telekomunikacyjne). Ponadto, w celu zapewnienia spójności
projektowanych regulacji z zawartymi w ustawie o odnawialnych źródłach energii,
proponuje się zmianę dotychczasowego limitu mocy przez zmianę 100 kW na posłużenie
się pojęciem mikrointstalacja, co uspójni przepisy ustawy z regulacjami ustawy o
odnawialnych źródłach energii. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż zgodnie z przepisami
ustawy o odnawialnych źródłach energii, podmiot produkujący energię za pomocą innej
instalacji niż mikroinastalacja jest producentem, co w systemie planowania
przestrzennego oznacza konieczność lokalizowania takich obiektów na terenach
oznaczonych jako tereny przemysłowe – produkcyjne. Natomiast mikrointsalacje to
obiekty służące przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb energetycznych prosumenta, tym
20

samym mogłyby być one lokalizowane na terenach o innym oznaczeniu w planach
miejscowych niż przemysł – produkcja, co służyłoby osiągnięciu celów przyjętych w
projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii, tj. utworzeniu sieci źródeł energii
odnawialnej.
Natomiast, odnosząc się do obecnego stanu prawnego dotyczącego WOH, należy
zauważyć, że w dniu 11 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa o tworzeniu i działaniu
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która w art. 12 wprowadziła zmianę
przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. W efekcie nastąpiło obniżenie wielkości powierzchni
sprzedaży, powyżej której obiekt handlowy miał być traktowany jako
wielkopowierzchniowy w rozumieniu przepisów ustawy, tj. z 2000 m2 do 400 m2. W
takiej formie przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obowiązywał do dnia 11 lipca 2008 r.
Ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, została
uznana za niezgodną z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji. Wyrok ten został opublikowany
w dniu 11 lipca 2008 r. Wobec braku innych uregulowań dotyczących daty utraty mocy
obowiązującej ww. ustawy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z tym dniem utracił
również moc obowiązującą art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, wprowadzający zmianę do art. 10 ust. 2
pkt 8 ustawy. Wobec rozbieżnych poglądów prezentowanych w doktrynie dotyczących
obowiązywania normy powierzchniowej dla wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych, w celu usunięcia wątpliwości w powyższym zakresie, proponuje się
wprowadzenie jednoznacznej normy, zgodnie z którą za wielkopowierzchniowe obiekty
handlowe uznaje się obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Uzasadnieniem dla objęcia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych
obowiązkiem lokalizacji wyłącznie na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy,
jest ich istotny wpływ na stan zagospodarowania przestrzennego oraz równowagę
procesów ekonomicznych w gminie. Rozbudowane regulacje dotyczące lokalizowania
tego typu obiektów obecne są niemal w każdym z państw Unii Europejskiej.) Jako
przykład można wskazać duńską ustawę planistyczną (tekst jednolity nr 813 z 21 lipca
2007 r.), która zawiera wyeksponowany rozdział (2D) poświęcony regulacji handlu. W
art. 5l tej ustawy stwierdzono, że wśród celów planowania przestrzennego znajduje się
promowanie dostępności do zróżnicowanych obiektów handlowych w małych i średnich

6) Raport sporządzony przez Holland Van Gijzen na zlecenie Komisji Europejskiej – Grupy Eksperckiej
ds. Dyrektywy Usługowej (niepubl.).
21

miastach, a także dzielnicach dużych miast, zapewnienie, aby obszary przeznaczone pod
cele handlowe miały zapewniony dobry dostęp za pomocą różnych środków transportu,
włączając transport pieszy, rowerowy oraz publiczny, a także promowanie
zrównoważonej struktury handlu, która ogranicza dystans, jaki mają do pokonania
klienci. Dalsze regulacje tej ustawy dają gminie możliwość szerokiej regulacji w zakresie
handlu detalicznego, m.in. przez ustalanie ilościowych limitów obiektów danego typu na
obszarze objętym aktem planistycznym. Również w polskich regulacjach prawnych
można natrafić na ograniczone rozwiązania mające cechy regulacji działalności
handlowej – wspomniano o nich w kwestionowanym akapicie. Niezbędne jest także
przeanalizowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 46/07, dotyczącej
ustawy regulującej działalność obiektów wielkopowierzchniowych. Istotą badanego w
sprawie problemu był uznaniowy i indywidualny charakter rozstrzygnięcia
pozwalającego na funkcjonowanie takiego obiektu, mający w istocie charakter koncesji,
do której uzyskania wymagane były np. opinie organów kolegialnych. W uzasadnieniu
wyroku Trybunał zawarł jednak niezwykle istotne stwierdzenia. Przede wszystkim TK
stwierdził, że „»Wolność działalności gospodarczej« […] nie ma charakteru absolutnego,
może i musi podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, co wynika choćby z
zaakcentowania w art. 20 „społecznego” charakteru gospodarki rynkowej. Ograniczenia
te, ze względu na charakter działalności gospodarczej i jej bliski związek z interesami
innych osób oraz interesem publicznym, mogą być większe niż w odniesieniu do praw
lub wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. W interesie państwa leży
bowiem tworzenie ram prawnych obrotu gospodarczego, pozwalających zminimalizować
niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, o ile skutki te ujawniają się w
sferze nieobojętnej dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych
wartości. Mimo powyższego ustawodawca nie może wolności działalności gospodarczej
reglamentować w sposób dowolny, a art. 22 Konstytucji stawia w tym względzie dwa
warunki: w płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w
drodze ustawy, w płaszczyźnie materialnej zaś – by uzasadnione było „ważnym
interesem publicznym”. Ów „ważny interes publiczny” – choć jest kategorią ocenną – nie
może być interpretowany rozszerzająco ani prowadzić do ograniczenia innego odrębnego
prawa, a konstytucyjnie dopuszczalne ograniczenie musi być na tyle merytorycznie
uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej rachunek
aksjologiczny przeważył na jego korzyść.”. W końcowej części uzasadnienia zawarto
ponadto stwierdzenie, że „Trybunał Konstytucyjny nie traci z pola widzenia faktu, że
22

funkcjonowanie sklepów, zwanych potocznie supermarketami, rodzi problemy, natury
zarówno ekonomicznej, jak i społecznej.”. Rozwiązanie zakładające wprowadzenie
regulacji dotyczącej handlu wielkopowierzchniowego w drodze aktu prawa miejscowego
jest również zgodne z dyrektywą usługową [dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym
(Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, str. 36)], której ograniczenia dotyczą w przeważającej
mierze postępowań indywidualnych w przedmiocie umożliwienia wykonywania
działalności gospodarczej.
Kolejnymi inwestycjami wywołującymi konflikty społeczne są inwestycje inne niż
publiczne, lokalizowane na terenach przestrzeni publicznych określonych w studium. W
celu zapewnienia niewykorzystywania tych terenów (np. dzięki uzyskaniu decyzji WZ)
wbrew polityce przestrzennej gminy, proponuje się, z uwagi na rolę przestrzeni
publicznej w prawidłowym funkcjonowaniu społeczności lokalnych, aby na tych terenach
(wyznaczonych w studium) lokalizowanie inwestycji było możliwe wyłącznie na
podstawie planu miejscowego (art. 10 ust. 2 pkt 8a lit. c oraz art. 61 ust. 1 pkt 7).
Ponadto istotnym problemem prowadzącym do nieefektywnego wykorzystania
przestrzeni jest lokalizowanie inwestycji na terenach, których struktura własności nie
odpowiada planowanej funkcji, tj. terenach, które przed rozpoczęciem procesów
inwestycyjnych wymagają scaleń i podziału. Często realizacja jednej inwestycji
zaprzepaszcza możliwość efektywnego scalenia i podziału pozostałych nieruchomości, tj.
działania inwestycyjne jednego właściciela wpływają negatywnie na potencjalną wartość
sąsiednich nieruchomości. Wobec powyższego proponuje się, aby lokalizowanie
inwestycji na terenach o strukturze własności nieodpowiadającej planowanej funkcji było
możliwe wyłącznie na podstawie planu miejscowego (art. 10 ust. 2 pkt 8a lit. a oraz
art. 61 ust. 1 pkt 7).
Projektowana regulacja będzie stanowiła narzędzie pozwalające na rozwiązanie
ewentualnych konfliktów i ustalenie nowego, funkcjonalnego podziału nieruchomości,
przyczyniającego się zarówno do zmniejszenia kosztów budowy infrastruktury i
podniesienia komfortu życia mieszkańców, jak również do wzrostu atrakcyjności, a tym
samym wartości nieruchomości.
Dodatkowo proponuje się analogiczną regulację dotyczącą terenów rolniczych i leśnych,
co będzie sprzyjało prawidłowej gospodarce rolnej i ich wykorzystaniu – zakaz
lokalizowania zabudowy dotyczyłby terenów wymagających dokonania scalenia i
wymiany określonych w studium i obowiązywał do czasu dokonania scalenia i wymiany.
23