Rządowy projekt ustawy o zdrowiu publicznym

21

środowiska) w Anglii ponosi Departament Zdrowia (utworzony w 1988 r., współpracujący z
Agencją Ochrony Zdrowia, Narodowym Instytutem Doskonałości Klinicznej oraz innymi
agencjami rządowymi. Rozwiązania angielskie nie przewidują przyjmowania narodowej
strategii zdrowotnej, jednakże z uwagi na uwarunkowania systemu zdrowotnego opartego o
przynależność świadczeniodawców do Systemu Narodowej Służby Zdrowia Ministerstwo
Zdrowia ma kompetencje do ustalania ramowego działania uczestników systemu zdrowotnego i
kluczowych zadań dla poszczególnych podmiotów. Każdy ze świadczeniodawców i płatników
jest zobowiązany do tworzenia własnych planów, które podobnie jak plany strategiczne agencji
rządowych uczestniczących w systemie zdrowia publicznego są zatwierdzane przez Ministerstwo
Zdrowia.
W Niemczech kompetencje zdrowia publicznego są przypisane władzom poszczególnych landów
i obejmują monitorowanie chorób zakaźnych (w tym w szpitalach), promocję i edukację
zdrowotną, badania przesiewowe u dzieci i innych szczególnych grup czy działania w obszarze
prewencji chorób przenoszonych drogą płciową. Pomimo próby władz federalnych podjętej w
2005 r. nie udało się przyjąć kompleksowej regulacji dotyczącej zdrowia publicznego, która
konstytuowałaby struktury na szczeblu centralnym i ustanawiała narodową strategię zdrowotną.
We Francji celem uporządkowania bardzo licznych i rozproszonych działań w obszarze zdrowia
publicznego w 2004 r. uchwalono ustawę o zdrowiu publicznym. W tym akcie określono podział
odpowiedzialności władz publicznych za określone zadania z zakresu zdrowia publicznego, a
także dokonano instytucjonalizacji odpowiednich struktur. Ustawa nałożyła również obowiązek
przygotowywania planów pięcioletnich dotyczących profilaktyki onkologicznej, zapobiegania
przemocy i uzależnieniom, poprawy warunków środowiskowych, jakości życia związanej ze
zdrowiem oraz dostarczanie opieki pacjentom z chorobami rzadkimi. Rozwiązania francuskie
obejmują również Narodowy Program Zdrowego Żywienia, opierają się również na
Regionalnych Agencjach Zdrowia, które są odpowiedzialne za opracowywanie i wdrażanie
regionalnych strategii zdrowotnych
Z uwagi na heterogeniczny kontekst organizacyjny, prawny i kulturowy obszaru zdrowia
publicznego przejęcie wprost rozwiązań funkcjonujących w innych krajach nie jest możliwe.

16 Transfer of Functions (Health and Social Security) Order 1988,
http://www.legislation.gov.uk/uksi/1988/1843/article/1/made , data akcesji 14.03.2015 r.
17 “United Kingdom (England): Health system review”. S. Boyle, Health Systems in Transition, 2011, str. 22, 26
oraz 209.
18 Ibidem, str. 148.
19 “Germany: health system review”, Busse R, Blümel M. Health Systems in Transition, 2014, str. 27.
20 “France: Health system review”, Chevreul K et al., Health Systems in Transition,2010, Str. 165
21 Ibidem, str. 266
22 Ibidem, str. XXVIII.
22

Rozproszenie funkcji zdrowia publicznego, sposób przypisania ich poszczególnym podmiotom
publicznym, a także różnorodność definiowania zakresu zdrowia publicznego między
poszczególnymi państwami nie pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków
dotyczących europejskiego modelu zdrowia publicznego i są podstawą do przyjęcia w
projektowanych przepisach rozwiązań dostosowanych do istniejących realiów organizacyjnych,
finansowych oraz kompetencji instytucji publicznych.

Projekt ustawy nie zawiera przepisów technicznych i nie podlega notyfikacji

na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239,
poz. 2039, z późn. zm.).
Projekt ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej i nie wymaga przedstawienia
właściwym instytucjom i organom Unii Europejskiej, w tym Europejskiemu Bankowi
Centralnemu, celem uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia
projektu.
Nazwa projektu
Data sporządzenia
Ustawa o zdrowiu publicznym
7.07.2015 r.
Ministerstwo wiodące i ministerstwa
współpracujące
Źródło:
Ministerstwo Zdrowia
1. Strategia „Europa 2020, strategia na rzecz
Osoba odpowiedzialna za projekt w
inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
randze Ministra, Sekretarza Stanu lub
sprzyjającego włączeniu społecznemu”,
Podsekretarza Stanu
2. Strategia Światowej Organizacji Zdrowia pod nazwą
Beata Małecka-Libera, Pełnomocnik Rządu
„Zdrowie 2020: Europejska polityka wspierająca
do spraw projektu ustawy o zdrowiu
działania rządów i społeczeństw na rzecz zdrowia i
publicznym, Sekretarz Stanu w
dobrostanu człowieka”,
Ministerstwie Zdrowia,
3. Strategia Rozwoju Kraju 2020,
Kontakt do opiekuna merytorycznego
4. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego.
projektu

Dariusz Poznański, zastępca dyrektora
Nr w Wykazie Rady Ministrów:
Departamentu Zdrowia Publicznego, tel.
UD210
(22) 53 00 318, e-mail:
d.poznanski@mz.gov.pl
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
Rozwój gospodarczy i społeczny Rzeczpospolitej Polskiej w ostatnich trzech dekadach przyniósł wiele
korzystnych zmian dla sytuacji zdrowotnej w naszym kraju. Wśród najistotniejszych czynników można
wymienić poprawiające się warunki życia, wzrastającą wiedzę i dbałość o własne zdrowie, a także
reformy systemu opieki zdrowotnej. Ich efektem jest nieustająca poprawa stanu zdrowia Polaków.
Jednak umieralność i przeciętna długość życia w naszym kraju są wciąż na poziomie gorszym niż
wynoszą średnie wskaźniki dla krajów Unii Europejskiej, a poprawa tych wskaźników nie następuje w
wystarczająco szybki sposób. Społeczeństwo jest obciążone istotnie chorobami cywilizacyjnymi,
powodowanymi przede wszystkim stylem życia.
Koszty tych chorób cywilizacyjnych, liczone w dziesiątkach miliardów złotych rocznie,
kilkudziesięciokrotnie przekraczają wydatki przeznaczane na zapobieganie tym chorobom. Jak pokazują
zagraniczne badania naukowe, znacznej części przewlekłych chorób cywilizacyjnych można
zapobiegać. Wg szacunków WHO (Światowej Organizacji Zdrowia) nawet 80% chorób sercowo-
naczyniowych i 40% nowotworów można skutecznie zapobiec redukując narażenie na czynniki ryzyka.
Całkowite koszty chorób sercowo-naczyniowych (hospitalizacje, leki, produktywność utracona z
powodu wcześniejszych rent i emerytur, przedwczesna umieralność, zwolnienia chorobowe itd.)
wyniosły w 2011 r. 42 mld zł. Wzrost kosztów związanych z chorobami sercowo-naczyniowymi będzie
jeszcze silniejszy i zdecydowanie bardziej dotkliwy dla gospodarki. Szacuje się, że całkowite koszty
związane z tą grupą chorób wzrosną z obecnych 42 mld zł rocznie do 93,0 mld zł w 2030 roku, z czego
koszty bezpośrednie (świadczenia zdrowotne i leki) wyniosą 39,6 mld zł (obecnie 15,3 mld zł), zaś
pośrednie – 53,3 mld zł (obecnie 26,7 mld zł). Według danych Instytutu Żywności i Żywienia otyłość
jest co roku przyczyną ok. 1,5 mln hospitalizacji w Rzeczpospolitej Polskiej, a leczenie otyłości i jej
powikłań pochłania 21% budżetu przeznaczonego na ochronę zdrowia (tj. 14,5 mld zł). Liczba zgonów
w Polsce z powodu chorób uznanych jako zależnych od palenia tytoniu jest szacowana na ok. 67 tys.
rocznie (a zatem nawet co piąty zgon jest efektem palenia tytoniu). Dodatkowo straty spowodowane
wyłącznie biernym paleniem tytoniu sięgają 5,5 mld zł.
Rosnące w zastraszającym tempie koszty opieki zdrowotnej należy zestawić z niekorzystnymi
prognozami demograficznymi, które to czynniki w istotny sposób będą determinować przyszły rozwój
gospodarczy. Najnowsze prognozy wskazują na dalszy spadek liczby ludności Rzeczpospolitej Polskiej
oraz istotne zmiany w strukturze wieku populacji. Zdecydowanie niepokoi fakt, że największe ubytki
następują w grupie osób w wieku produkcyjnym. O ile w 2013 r. liczba Polaków w tej grupie
przekraczała 24 mln, o tyle w 2050 r. będzie to już tylko 19 mln. Zatem tak istotna jest dbałość o dobry
stan zdrowia osób, które będą przyczyniać się do podtrzymania i rozwoju gospodarki. Jednym ze
szczególnie ważnych aspektów branych pod uwagę przy analizie kosztów społecznych chorób są nie
tylko wydatki Narodowego Funduszu Zdrowia ponoszone na finansowanie świadczeń zdrowotnych, ale
także koszty związane z niezdolnością do pracy.
Prognozowany gwałtowny wzrost wydatków związanych z chorobami cywilizacyjnymi, które bardzo
istotnie obciążą Narodowy Fundusz Zdrowia, będą miały istotny wpływ na budżet państwa przy
jednoczesnym spadku liczby osób utrzymujących stabilność finansową z podatków i składek
zdrowotnych. Pogorszenie stanu zdrowia społeczeństwa wpłynie na wszystkie sektory, zmniejszy
produktywność i spowoduje konieczność alokowania dodatkowych środków na leczenie kosztem innych
działów administracji. Obciążenie populacji problemami zdrowotnymi i struktura umieralności w ciągu
ostatnich lat nie uległy istotnym zmianom. Prawie połowa zgonów w naszym kraju jest następstwem
chorób układu sercowo-naczyniowego. Choroby te stanowią jedną z najważniejszych przyczyn absencji
chorobowej, hospitalizacji oraz niepełnosprawności. Wpływają w znaczący sposób na jakość życia
Polaków, szczególnie osób w wieku średnim i podeszłym. W leczeniu ostrych zdarzeń wieńcowych,
udarów mózgu i innych problemów z układem sercowo-naczyniowym Rzeczpospolita Polska zrobiła w
ostatnich latach krok do przodu, jednak nadal dużo pozostaje do zrobienia.
Nadal niepokojąco wzrasta liczba osób zmagająca się z chorobami nowotworowymi. Liczba ta będzie
rosnąć wraz ze starzeniem się społeczeństwa. Główne czynniki ryzyka to wiek, obciążenia genetyczne i
styl życia (używki, alkohol, palenie tytoniu oraz brak aktywności fizycznej i niewłaściwe nawyki
żywieniowe). Ryzyko zachorowania rośnie po 50 roku życia.
Najczęściej występującymi nowotworami u mężczyzn są nowotwory płuca stanowiące około 1/5
zachorowań na nowotwory. W dalszej kolejności znajduje się rak gruczołu krokowego (13%), rak jelita
grubego (12%) i rak pęcherza moczowego (7%). Wśród dziesięciu najczęstszych nowotworów u
mężczyzn znajdują się również nowotwory żołądka, nerki, krtani, białaczki i chłoniaki. Wśród kobiet
nowotworem jest rak piersi stanowiący ponad 1/5 zachorowań na nowotwory. Nowotwory jelita grubego
są drugim co do częstości nowotworem u kobiet (10%). Trzecie miejsce zajmuje rak płuca (9%). W
dalszej kolejności występują nowotwory trzonu macicy (7%), jajnika (5%), szyjki macicy, nerki,
żołądka i tarczycy.

Obecnie obowiązują przepisy posługujące się terminem „zdrowie publiczne”, w szczególności ustawa z
dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn.
zm.), czy ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u
ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947, z późn. zm) i regulują one znaczny obszar zadań realizowanych na
rzecz zdrowia publicznego (zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nadzór
na warunkami higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny rekreacji i wypoczynku,
nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, jakością zdrowotną żywności i
żywienia). Ustawa o zdrowiu publicznym stawia sobie jednak za cel stworzenie systemu prowadzenia
spójnej polityki zdrowia publicznego, mając na uwadze wyzwania, jakim kraj rozwinięty musi sprostać
w XXI wieku. Polityka zdrowotna jest realizowana przez szereg programów polityki zdrowotnej i
programów zdrowotnych prowadzonych, odpowiednio, przez Ministerstwo Zdrowia i Narodowy
Fundusz Zdrowia. Wiele innych ministerstw inicjuje i podejmuje programy przyczyniające się do
kreowania środowisk prozdrowotnych, w różnych wymiarach istotnych dla ich funkcjonowania.
Kolejnym ważnym elementem wpisującym się w obszar zdrowia publicznego jest realizacja zadań
własnych jednostek samorządu terytorialnego, polegająca na opracowywaniu i wdrażaniu programów
polityki zdrowotnej. Jednostki samorządu terytorialnego sprawozdały w 2014 r. realizację niemal trzech
tysięcy programów ukierunkowanych przede wszystkim na zapobieganie chorobom przewlekłym,
poprawę stanu zdrowia dzieci i młodzieży oraz profilaktykę alkoholizmu.
Duża liczba i zakres działalności publicznej dotyczącej poprawy zdrowia populacji wymaga koordynacji
i wsparcia, aby możliwe było osiągnięcie stanu zdrowia społeczeństwa zbliżonego do przeciętnego w Unii
Europejskiej.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Projektowana ustawa:
- określi katalog zadań podejmowanych przez administrację publiczną mającą na celu poprawę stanu
zdrowia populacji,
- ureguluje zasady koordynacji, wspierania i finansowania działań administracji publicznej i współpracy
innych podmiotów w tym zakresie,
- utworzy podstawę do przyjęcia Narodowego Programu Zdrowia (NPZ) – rozporządzenia Rady
Ministrów,
- utworzy Komitet Sterujący Narodowego Programu Zdrowia,
- utworzy się Radę do spraw Zdrowia Publicznego,
- usprawni zasady sprawozdawania zadań finansowanych przez administrację publiczną dotyczących
zdrowia publicznego,
- dostosuje obecnie obowiązujące przepisy do proponowanej regulacji.
Efektem będzie usystematyzowanie działań w obszarze zdrowia publicznego, co przyczyni się
do zmniejszenia nierówności społecznych w zdrowiu (czyli różnic w stanie zdrowia uwarunkowanych
statusem społeczno-ekonomicznym). Realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego przyczyni się do
zwiększenia liczby lat przeżywanych w zdrowiu, poprawy jego jakości związanej ze zdrowiem i
zmniejszenia liczby chorób i urazów możliwych do uniknięcia.

Projektowana ustawa przyczyni się do poprawy efektywności (w tym alokacyjnej) programów polityki
zdrowotnej i programów zdrowotnych poprzez ich lepszą koordynację i możliwość wsparcia
finansowego ze środków budżetu państwa i Narodowego Funduszu Zdrowia. W momencie wejścia w
życie ustawy istniejące programy nie ulegną modyfikacji. Najważniejsze z istniejących programów
objętych nową regulacją, które będą kontynuowane w przyszłości to:
- programy skutkujące wzrostem dostępu do świadczeń zdrowotnych, w tym w zakresie onkologii,
kardiologii i transplantologii (m.in. zadania umożliwiające rozwój infrastruktury niezbędnej w leczeniu
nowotworów, patologii układu krążenia oraz przeszczepianiu komórek tkanek i narządów,
- programy, które koncentrują się na zakupie leków, tj. Leczenie antyretrowirusowe osób żyjących z
wirusem HIV w Polsce, Narodowy program leczenia chorych na hemofilię i pokrewne skazy
krwotoczne,
- programy obejmujące świadczenia wysokospecjalistyczne oraz programy o charakterze edukacyjnym
mające na celu upowszechnianie wśród społeczeństwa zdrowego trybu życia,
- programy profilaktyki uzależnień, w tym od substancji psychoaktywnych,
- programy polegające na prowadzeniu badań przesiewowych mające na celu ograniczenie umieralności
noworodków, niemowląt i dzieci, spowodowanej wadami metabolizmu.

Zakłada się, że wszystkie wskazane powyżej programy wymagają kontynuacji – nie ma uzasadnienia dla
ich ograniczenia lub zaprzestania realizacji. Celem uporządkowania programów profilaktycznych,
szczególnie realizowanych przez Ministra Zdrowia, jednostki podległe i nadzorowane przez niego,
ustawa wprowadza przepisy, dzięki którym dotychczas realizowane na szczeblu centralnym programy
(dotyczące profilaktyki uzależnień od alkoholu, narkotyków i wyrobów tytoniowych), staną się częścią
jednego programu – NPZ. Programy realizowane do tego czasu będą stopniowo wygaszane i
zastępowane przez NPZ oraz dofinansowywane, a docelowo finansowane w całości poprzez
mechanizmy przewidziane w projektowanej ustawie o zdrowiu publicznym oraz ustawach właściwych
dla danych czynników ryzyka i problemów zdrowotnych. Do tego momentu regulacja nie będzie miała
wpływu na jednostki realizujące te programy dotychczas.

Zmiany w tych programach będą obejmować zwiększenie efektywności środków wydawanych na te
programy, z uwagi na możliwość uzupełnienia ich o komponenty związane z edukacją zdrowotną i
promocją zdrowia a także dzięki możliwości analizy skuteczności tych interwencji, ich lepszą,
systematyczną ewaluację a także wsparcie finansowe istniejących programów profilaktyki uzależnień -
konieczne jest przede wszystkim wzmocnienie realizowanego programu zapobiegania następstw
zdrowotnych palenia wyrobów tytoniowych, finansowanego w niewystarczający sposób (około 1 mln zł
rocznie) z uwagi na fakt, iż palenie jest przyczyną największej liczby zgonów w Polsce.

Kolejną istotną zmianą, wynikającą z wniosków z realizacji Narodowego Programu Ochrony Zdrowia
Psychicznego na lata 2011-2015 (przyjętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010
r.w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 24, poz. 128))
jest zdefiniowanie w projektowanej regulacji centrów zdrowia psychicznego, które mają stanowić
podstawową formę organizacyjną odpowiedzialną za ochronę zdrowia psychicznego – jednego z

1 Sytuacja zdrowotna ludności Polski i jej uwarunkowania, B. Wojtyniak, P. Goryński, B. Moskalewicz, NIZP-
PZH, Warszawa 2012 r., str. 287.