Rządowy projekt ustawy o zdrowiu publicznym

kluczowych obszarów zainteresowania zdrowia publicznego. Centra będą sprawować kompleksową
opiekę psychiatryczną, udzielając opieki środowiskowej, ambulatoryjnej, dziennej oraz w razie potrzeby
stacjonarnej. Projektowana regulacja zostanie uzupełniona określeniem warunków funkcjonowania
centrów jako podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych w odpowiednich aktach wykonawczych. Narodowy Fundusz Zdrowia określi również
sposób finansowania centrów, pozwalający na zapewnienie kompleksowej opieki na danym obszarze.
Projektowane centra powinny obejmować opieką obszar, na którym mieszka od 50 do200 tys.
mieszkańców, a zatem docelowo w każdym powiecie, dużej gminie lub dzielnicy dużego miasta,
jednakże stosownie do lokalnych potrzeb (zgodnie z wytycznymi określonymi w Narodowym Programie
Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2011-2015). Przewiduje się, że spójny terytorialnie obszar
zabezpieczenia świadczeń w ramach centrum będzie określany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego
NFZ i będzie uwarunkowany wielkością populacji i warunkami geograficzno-terytorialnymi danego
obszaru. Przewiduje się, że celem szczegółowego określenia sposobu określenia obszarów
terytorialnych, dla których przeprowadzane będą postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie
świadczeń opieki psychiatrycznej minister właściwy do spraw zdrowia wyda rozporządzenie, o którym
mowa w art. 139 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581).

Regulacja korzystnie wpłynie również na programy zdrowotne opracowywane i realizowane przez
jednostki samorządu terytorialnego – dzięki działaniom na rzecz zwiększenia dostępności danych
dotyczących skuteczności i efektywności interwencji w zdrowiu publicznym i danych o chorobowości i
umieralności jednostki będą mogły w lepszy sposób dostosować programy do lokalnych potrzeb i
opierać je o aktualny stan wiedzy naukowej. W projektowanej ustawie wskazano również, celem
zapewnienia spójności interwencji zdrowia publicznego, że programy profilaktyki uzależnień (od
alkoholu i wyrobów tytoniowych) tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego powinny
uwzględniać odpowiednie cele operacyjne NPZ dotyczące profilaktyki uzależnień. Ustawa wprowadzi
również możliwość współuczestniczenia jednostek samorządu terytorialnego w programach
finansowanych np. przez Narodowy Fundusz Zdrowia, poprzez wspieranie świadczeń profilaktycznych
realizowanych w tej formie. Projektowana regulacja umożliwi również wnioskowanie przez jednostki
samorządu terytorialnego do dyrektorów oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia o
dofinansowanie programu polityki zdrowotnej opracowanego przez daną jednostkę. W przypadku
zgodności danego programu z regionalnymi priorytetami polityki zdrowotnej oraz celami NPZ, a także
pod warunkiem posiadania pozytywnej oceny projektu programu wydanej przez Prezesa Agencji Oceny
Technologii Medycznych i Taryfikacji dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może dofinansować
program w wysokości 80% lub 40% jego planowanej wartości. Wprowadzone zróżnicowanie wynika z
konieczności zwrócenia uwagi na sytuację zdrowotną w miejscowościach zamieszkałych przez mniej
niż 5 tys. mieszkańców. Jak wskazują analizy mężczyźni w najmniejszych miastach żyją przeciętnie o
ok. 3,5 lat krócej niż mężczyźni w dużych miastach i o ponad rok krócej niż mężczyźni na wsi,
natomiast kobiety w najmniejszych miastach żyją o ok. 2 lata krócej niż mieszkanki największych miast
i o prawie półtora roku krócej niż mieszkanki wsi. Zatem uzasadnione jest wspieranie najmniejszych
jednostek samorządu terytorialnego w większym stopniu niż pozostałych. Proponowane rozwiązanie
polegające na przekazywaniu środków jednostkom samorządu terytorialnego nie wpłynie na dostępność
do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. Rezerwa
na ten cel będzie stanowić nie więcej niż 0,5% kosztów świadczeń opieki zdrowotnej i będzie tworzona
bez możliwości pomniejszenia wysokości kosztów świadczeń sfinansowanych w odniesieniu do roku
poprzedzającego tworzenie rezerwy.

Nowym zadaniem, ujętym w NPZ będzie program profilaktyki otyłości, nieobjęty finansowaniem w
chwili obecnej. Otyłość stanowi w chwili obecnej jeden z największych problemów zdrowia
publicznego, a niemal wszystkie państwa członkowskie UE realizują tego typu programy.

Dzięki przyjęciu NPZ będzie możliwe zapewnienie spójności zadań z zakresu zdrowia publicznego i
uniknięcie dublowania lub pominięcia poszczególnych obszarów. NPZ będzie dokumentem
kompleksowo opisującym rozwiązania przyjmowane na rzecz ograniczenia występowania
poszczególnych problemów zdrowotnych, skali występowania czynników ryzyka zdrowotnego.
Program ustali zakres odpowiedzialności poszczególnych ministrów, zgodnie z przypisanymi
kompetencjami, wskaże rolę Narodowego Funduszu Zdrowia jako instytucji uczestniczącej już obecnie
w rozwiązywaniu niektórych problemów zdrowia publicznego. Na podstawie zadań przewidzianych do
realizacji w ramach NPZ będzie możliwe odpowiednie ukierunkowanie finansowania ze środków
budżetu państwa, co również będzie istotnym narzędziem ułatwiającym koordynację działań – np.
poprzez wspólne realizowanie programów przez dwóch lub więcej ministrów.

Dobór interwencji, które zostaną ujęte w NPZ, zostanie poprzedzony oceną skuteczności i efektywności
kosztowej planowanych zadań. Dokonane zostaną również porównania międzynarodowe pozwalające
na przeniesienie najlepszych rozwiązań, stosowanych z aktualnym stanem wiedzy.

Do przygotowania NPZ i do ewaluacji i analizowania informacji o zrealizowanych zadaniach z zakresu
zdrowia publicznego minister właściwy do spraw zdrowia będzie mógł powoływać zespoły robocze,
składające się z osób posiadających wiedzę i doświadczenie związane z realizacją zadań z zakresu
zdrowia publicznego. Działalność zespołów będzie finansowana z rezerwy celowej przewidzianej w
projektowanej ustawie. Przewiduje się, że skład takich zespołów nie będzie przekraczał 10 osób, a
koszty związane z ich zadaniami nie będą przekraczać kwoty 200 tys. zł. rocznie.

Projektowana ustawa zmodyfikuje funkcjonujący od lat sposób gromadzenia informacji o zadaniach
związanych ze zdrowiem publicznym, tj. ochroną i promocją zdrowia (czyli zadań własnych jednostek
samorządu terytorialnego). W chwili obecnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa sposób uzyskiwania tych informacji,
natomiast uzasadnione jest przyznanie kompetencji wojewodzie do wystąpienia do jednostki samorządu
terytorialnego w przypadku wątpliwości dotyczących przekazanych informacji, np. braku wskazania
liczby osób objętych daną interwencją lub określenia celu działania lub wysokości wydatkowanych
środków. Uzasadnione jest również dokonanie przez wojewodę oceny, czy jednostki samorządu
terytorialnego swoimi działaniami wpisują się w obszary określone w NPZ i czy są zgodne z
priorytetami dla regionalnej polityki zdrowotnej (o których mowa w ustawie o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Nowe zadania i modyfikacja dotychczasowych
zadań będą skutkować koniecznością zwiększenia kosztów funkcjonowania urzędów wojewódzkich
(założono koszty związane z zatrudnieniem jednej osoby na pół etatu).

3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich
OECD/UE?
Wiele krajów rozwiniętych prowadzi skoordynowane działania na rzecz zdrowia publicznego.
Rozwiązania stosowane w krajach Unii Europejskiej są bardzo zróżnicowane pod względem organizacji i
finansowania. Ponadto zakres przedmiotowy w sposób istotny różni się pomiędzy krajami.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej regulują zdrowie publiczne ustawowo już od wielu lat.
Przykładowo Wielka Brytania przyjęła pierwszą ustawę o zdrowiu publicznym już w 1848 r. Jej celem
była przede wszystkim walka z epidemią cholery, ale również poprawa warunków sanitarnych w miastach.
W chwili obecnej odpowiedzialność za regulacje i wykonywanie zadań z zakresu zdrowia publicznego (w
tym sprawy dotyczące bezpieczeństwa żywności oraz środowiska) w Anglii ponosi Departament Zdrowia
(utworzony w 1988 r.), współpracujący z Agencją Ochrony Zdrowia, Narodowym Instytutem
Doskonałości Klinicznej oraz innymi agencjami rządowymi. Rozwiązania angielskie nie przewidują
przyjmowania narodowej strategii zdrowotnej, jednakże z uwagi na uwarunkowania systemu zdrowotnego
opartego o przynależność świadczeniodawców do Systemu Narodowej Służby Zdrowia Ministerstwo
Zdrowia ma kompetencje do ustalania ramowego działania uczestników systemu zdrowotnego i
kluczowych zadań dla poszczególnych podmiotów. Każdy ze świadczeniodawców i płatników jest
zobowiązany do tworzenia własnych planów, które podobnie jak plany strategiczne agencji rządowych
uczestniczących w systemie zdrowia publicznego są zatwierdzane przez Ministerstwo Zdrowia.
W Niemczech kompetencje zdrowia publicznego są przypisane władzom poszczególnych landów i
obejmują monitorowanie chorób zakaźnych (w tym w szpitalach), promocję i edukację zdrowotną, badania
przesiewowe u dzieci i innych szczególnych grup czy działania w obszarze prewencji chorób
przenoszonych drogą płciową. Pomimo próby władz federalnych podjętej w 2005 r. nie udało się przyjąć
kompleksowej regulacji dotyczącej zdrowia publicznego, która konstytuowałaby struktury na szczeblu
centralnym i ustanawiała narodową strategię zdrowotną. We Francji celem uporządkowania bardzo
licznych i rozproszonych działań w obszarze zdrowia publicznego w 2004 r. uchwalono ustawę o zdrowiu
publicznym. W tym akcie określono podział odpowiedzialności władz publicznych za określone zadania z
zakresu zdrowia publicznego, a także dokonano instytucjonalizacji odpowiednich struktur. Ustawa
nałożyła również obowiązek przygotowywania planów pięcioletnich dotyczących profilaktyki
onkologicznej, zapobiegania przemocy i uzależnieniom, poprawy warunków środowiskowych, jakości
życia związanej ze zdrowiem oraz dostarczanie opieki pacjentom z chorobami rzadkimi . Rozwiązania
francuskie obejmują również Narodowy Program Zdrowego Żywienia, opierają się również na
Regionalnych Agencjach Zdrowia, które są odpowiedzialne za opracowywanie i wdrażanie regionalnych
strategii zdrowotnych.
Z uwagi na heterogeniczny kontekst organizacyjny, prawny i kulturowy, obszaru zdrowia publicznego
przejęcie wprost rozwiązań funkcjonujących w innych krajach nie jest możliwe. Rozproszenie funkcji
zdrowia publicznego, sposób przypisania ich poszczególnym podmiotom publicznym a także
różnorodność definiowania zakresu zdrowia publicznego pomiędzy poszczególnymi państwami nie
pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków dotyczących europejskiego modelu zdrowia
publicznego i jest podstawą do przyjęcia w projektowanych przepisach rozwiązań dostosowanych do
istniejących realiów organizacyjnych, finansowych oraz kompetencji instytucji publicznych.
Finansowanie profilaktyki w Polsce jest na istotnie niższym poziomie niż w państwach OECD należących
do regionu europejskiego Światowej Organizacji Zdrowia – wynosi jedynie około 65% średniej wartości w
tych państwach, co gorsza notuje się tendencję do dalszego ograniczania udziału tych wydatków (spadek o
7% w latach 2011-2013) przy stopniowym średnim wzroście w innych państwach, co obrazuje poniższy
wykres.

7,00
6,00
5,00
4,00
2011
3,00
2012
2013
2,00
1,00


Obecne działania profilaktyczne realizowane są w sposób dalece niesatysfakcjonujący, przede wszystkim z
uwagi na niewystarczające środki finansowe przeznaczane na programy profilaktyczne. Przykładowo
Program Ograniczania Następstw Zdrowotnych Palenia Tytoniu finansowany jest na poziomie ok. 400 tys.
zł (ze środków Głównego Inspektoratu Sanitarnego), podczas gdy wpływy do budżetu państwa z podatku
akcyzowego z tytułu sprzedaży wyrobów tytoniowych do budżetu państwa wynoszą 22 mld zł. Zatem
finansowanie Programu jest na poziomie 0,002% tych wpływów, czyli niemal 300-krotnie mniejszym niż
przewidziano w ustawie ustanawiającej Program.

W podobnej sytuacji są Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych czy Narodowy

2 Opracowano na podstawie WHO Global Health Expenditure Database,
="http://apps.who.int/nha/database/ViewData/Indicators/en" data wejścia 22.05.2015 r.
Program Ochrony Zdrowia Psychicznego, których finansowanie jest nieproporcjonalne do szkód
zdrowotnych, społecznych i ekonomicznych powodowanych przez następstwa tych problemów
zdrowotnych. W chwili obecnej Ministerstwo Zdrowia oraz jednostki podległe i nadzorowane (Państwowa
Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii,
Główny Inspektorat Sanitarny) wydają na zapobieganie czynnikom ryzyka kwotę około 23 mln zł – z
czego 13 mln zł stanowią środki Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych.

4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Grupa
Wielkość
Źródło danych
Oddziaływanie
Populacja polska
38 461 750
„Prognoza ludności na lata
Poprawa stanu zdrowia,
2014-2050”, Główny Urząd jakości życia związanej ze
Statystyczny,
zdrowiem oraz wydłużenie
http://stat.gov.pl/download/
przeciętnego trwania życia,
gfx/portalinformacyjny/pl/d
obniżenie
przedwczesnej
efaultaktualnosci/5469/1/5/
umieralności, zwiększenie
1/prognoza_ludnosci_na_lat
produktywności, obniżenie
a____2014_-_2050.pdf,
absencji chorobowej, odsetka
data akcesji 18.02.2015 r.
osób niepełnosprawnych.
str. 111.
Ministerstwo Zdrowia
10 osób

Realizacja zadań
dodatkowo
przewidzianych ustawą.
zatrudnionych w

Ministerstwie
Zdrowia.
Wojewodowie oraz
16 wojewodów,
Ministerstwo Administracji i Modyfikacja sposobu
jednostki samorządu
16 województw,
Cyfryzacji:
sprawozdawania informacji
terytorialnego
314 powiatów
="https://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html"
o zadaniach z zakresu
oraz 2.478 gmin
="https://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html"
zdrowia publicznego
="https://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html"
poprzez ujednolicenie
="https://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html"
formularza
data akcesji 15.03.2015 r.
sprawozdawczego.
Zwiększenie obowiązków
wynikających z opiniowania
programów JST,
występowania z prośba o
uzupełnienie informacji o
realizowanych programach.
Pozostałe podmioty
Liczba zostanie

Możliwość ubiegania się o
wskazane w
określona w NPZ
środki na realizację zadań
Narodowym
przewidzianych ustawą.
Programie Zdrowia
(jak pracodawcy,
uczelnie medyczne,
samorządy zawodowe)
5. Informacje na temat zakresu, czasu trwania i podsumowanie wyników konsultacji
Projekt był przedmiotem pre-konsultacji ze środowiskiem ekspertów z Polskiej Akademii Nauk,
uniwersytetów medycznych, jednostkami podległymi i nadzorowanymi przez Ministra Zdrowia
Projekt ustawy otrzymały do konsultacji publicznych następujące podmioty: Komisja Wspólna Rządu
i Samorządu Terytorialnego, Krajowy Konsultant w dziedzinie zdrowia publicznego, Narodowy Instytut
Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny, Instytut Kardiologii, Centrum Onkologii – Instytut
im. M. Skłodowskiej-Curie, Polskie Towarzystwo Onkologiczne, Polskie Towarzystwo Kardiologiczne,
Polskie Towarzystwo Diabetologiczne, Polskie Towarzystwo Chorób Płuc, Polskie Towarzystwo Zdrowia
Publicznego, Marszałkowie Województw, wojewodowie, Naczelna Rada Lekarska, Naczelna Rada
Pielęgniarek i Położnych, Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych, Krajowa Rada Bezpieczeństwa
Ruchu Drogowego, Rządowa Rada Ludnościowa, Związek Województw RP, Związek Powiatów
Polskich, Federacja Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej,
Sekretariat Ochrony Zdrowia KK NSZZ „Solidarność”, Ogólnopolskie Porozumienie Związków
Zawodowych, Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy, Ogólnopolski Związek Zawodowy
Pielęgniarek i Położnych, Forum Związków Zawodowych, Porozumienie Pracodawców Ochrony Zdrowia,
Kolegium Lekarzy Rodzinnych w Polsce, Pracodawcy Rzeczpospolitej Polskiej, Federacja Związków
Pracodawców Ochrony Zdrowia „Porozumienie Zielonogórskie”, Business Centre Club, Konfederacja
Lewiatan, Federacja Pacjentów Polskich, z terminem zgłaszania uwag w ciągu 30 dni od dnia otrzymania.
Wyniki konsultacji i opiniowania zostały omówione w raporcie dołączonym do niniejszej Oceny po ich
zakończeniu. Projekt ustawy z chwilą jego przekazania do uzgodnień, został zamieszczony w Biuletynie
Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministerstwa Zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 2005
r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) oraz
na stronie Rządowego Centrum Legislacji, zgodnie z uchwałą Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29
października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2013 r. poz. 979). Żaden podmiot nie
zgłosił zainteresowania pracami nad projektem ustawy o zdrowiu publicznym, w trybie przepisów o
działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

6. Wpływ na sektor finansów publicznych
(ceny stałe z 2015 r.)
Skutki w okresie 10 lat od wejścia w życie zmian [mln zł]
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Łącznie
(0-10)
Dochody ogółem












budżet państwa












JST












pozostałe jednostki












(oddzielnie)
Wydatki ogółem
-140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7
-1.407

budżet państwa

-70,7
-80,7
-80,7
-80,7
-80,7
-80,7
-80,7
-80,7
-80,7
-80,7
-797
JST












pozostałe jednostki

-70
- 60
- 60
- 60
- 60
- 60
- 60
- 60
- 60
- 60
-610
(oddzielnie)
Saldo ogółem

-140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7 -140,7
-140,7
-1.407
budżet państwa












JST












pozostałe jednostki












(oddzielnie)
Zadania przewidziane projektowaną ustawą będą sfinansowane ze środków
Źródła finansowania
budżetu państwa, z części 46.

Dodatkowe
Przyjęcie NPZ będzie wiązało się ze skutkami finansowymi w wysokości 70,7
informacje, w tym
mln zł dla budżetu państwa oraz 70 mln zl dla państwowych funduszy
wskazanie źródeł
celowych na realizację zadań koniecznych do osiągnięcia celów strategicznych
danych i przyjętych do tego programu w pierwszym roku obowiązywania ustawy. W kolejnych latach
obliczeń założeń
struktura wydatków ulegnie zmianie – z budżetu państwa będzie przeznaczać
się kwotę 80 mln zł, natomiast ze środków państwowych funduszy celowych
kwotę 60 mln zł.
Projektowana regulacja wpłynie na sposób i zakres finansowania zadań z
państwowych funduszy celowych, w tym przede wszystkim Funduszu
Rozwiązywania Problemów Hazardowych, ale również minister właściwy do
spraw kultury fizycznej będzie mógł finansować tego rodzaju zadania z
Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej oraz Funduszu Zajęć Sportowych dla