Rządowy projekt ustawy o zdrowiu publicznym

3

również tzw. przyczyny zewnętrzne, przede wszystkim wypadki drogowe, powodujące wiele
zgonów i przyczyniające się do powstawania niepełnosprawności.
Zapewnienie obywatelom dostępu do ochrony zdrowia polegające przede wszystkim na
udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej (tzw. medycyny naprawczej) może przyczynić się
jedynie w niewielkim stopniu do poprawy ogólnego stanu zdrowia populacji. Niezbędne jest
wdrożenie systematycznych oddziaływań mających na celu zmniejszenie skali występowania
głównych czynników ryzyka powstawania wspomnianych chorób niezakaźnych i urazów,
wczesne wykrywanie chorób, a także kształtowanie właściwych zachowań prozdrowotnych,
ułatwianie dokonywania właściwych wyborów i kreowanie warunków środowiska (w tym
społeczno-ekonomicznego) umożliwiających zachowanie i poprawę zdrowia.
Zdrowie publiczne definiuje się jako naukę i sztukę zapobiegania chorobom, wydłużania życia
oraz promowania zdrowia fizycznego i sprawności przez zorganizowane wysiłki społeczeństwa
mające na celu higienizację środowiska, zwalczanie zakażeń występujących w
społecznościach, edukację jednostek odnośnie do zasad higieny osobistej, organizację
świadczeń lekarskich i pielęgniarskich mających na celu wczesną diagnozę oraz profilaktycznie
ukierunkowane leczenie oraz rozwój mechanizmów społecznych, które zapewnią każdej
jednostce w społeczeństwie standard życia właściwy dla utrzymania zdrowia.
W chwili obecnej można wskazać na bardzo wiele działań wpisujących się w mniejszym lub
większym stopniu w obszar zdrowia publicznego.
Obecnie obowiązują przepisy posługujące się terminem zdrowie publiczne, w szczególności
ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212,
poz. 1263, z późn. zm.) czy ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu
zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947, z późn. zm.), i regulują one
znaczny obszar zadań realizowanych na rzecz zdrowia publicznego (zapobieganie oraz
zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nadzór nad warunkami higieny środowiska,
higieny pracy w zakładach pracy, higieny rekreacji i wypoczynku, nadzór nad jakością wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi, jakością zdrowotną żywności i żywienia). Projektowana
ustawa o zdrowiu publicznym stawia sobie jednak za cel stworzenie systemu prowadzenia
spójnej polityki zdrowia publicznego, mając na uwadze wyzwania, jakim kraj rozwinięty musi
sprostać w XXI wieku.

5 „Sytuacja Zdrowotna ludności”…, str. 224.
6 „Zdrowie publiczne, wybrane zagadnienia”, J. Opolski (red.). Szkoła Zdrowia Publicznego Centrum
Medycznego Kształcenia Podyplomowego, Warszawa 2011 r., str. 18.
4

Sektorowa polityka zdrowotna jest realizowana przez szereg programów polityki zdrowotnej
prowadzonych przez Ministra Zdrowia i programów zdrowotnych Narodowego Funduszu
Zdrowia, jak również inne działania, np. Program szczepień ochronnych. Wśród programów
polityki zdrowotnej na pewno trzeba wymienić Narodowy program zwalczania chorób
nowotworowych na lata 2006-2015, Narodowy program wyrównywania dostępności do
profilaktyki i leczenia chorób układu sercowo-naczyniowego POLKARD na lata 2013–2016,
Program badań przesiewowych noworodków w Polsce na lata 2015–2018, Program
profilaktyki raka piersi, czy Program profilaktyki raka szyjki macicy. Wspomniane programy
łączą elementy promocji zdrowia z działaniami profilaktycznymi różnej fazy. Trudno nazwać
te programy zadaniami z zakresu zdrowia publicznego, gdyż w dużej mierze polegają na
zadaniach inwestycyjnych lub zakupie leków antyretrowirusowych czy czynników krzepnięcia
dla pacjentów z hemofilią i innymi skazami krwotocznymi.
Wydatki innych ministerstw na zdrowie (a zatem nie tylko zdrowie publiczne) wahają się od 0
zł do kilku- kilkunastu milionów zł rocznie. Przy czym należy zauważyć, że w większości te
zadania nie są działaniami intencjonalnie tworzonymi na rzecz poprawy zdrowia, ale w
pewnym stopniu przyczyniają się do poprawy warunków środowiska pracy czy nauki (jak np.
program „Bezpieczna i przyjazna szkoła”. Wyodrębnienie udziału komponenty „zdrowotnej” w
takim programie nie jest możliwe, zatem nie jest również możliwe przeprowadzenie szacunku
zaangażowania finansowego innych ministerstw w problematykę zdrowia, a tym bardziej
zdrowia publicznego.
Finansowanie profilaktyki w Rzeczypospolitej Polskiej jest na istotnie niższym poziomie niż w
państwach członkowskich OECD należących do regionu europejskiego Światowej Organizacji
Zdrowia – wynosi jedynie około 65% średniej wartości w tych państwach, co gorsza notuje się
tendencję do dalszego ograniczania udziału tych wydatków (spadek o 7% w latach 2011-2013)
przy stopniowym średnim wzroście w innych państwach, co obrazuje poniższy wykres


7 Opracowano na podstawie WHO Global Health Expenditure Database,

Wiele działań ukierunkowanych na poprawę sytuacji zdrowia publicznego realizowanych jest
w ramach zadań ustawowych przez organy centralne, jednostki samorządu terytorialnego oraz
współpracujące z nimi organizacje pozarządowe. Wymagają one jednak koordynacji i
wsparcia.
Wszelkie działania podejmowane przez instytucje i podmioty zajmujące się tą problematyką
powinny być ukierunkowane na promowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i
wyrównywanie nierówności zdrowotnych (obserwowanych przykładowo w dużym
zróżnicowaniu oczekiwanej długości życia pomiędzy regionami i grupami społecznymi). Dla
zdrowia publicznego kluczowa jest również trwała współpraca międzysektorowa na wszystkich
szczeblach administracji rządowej i samorządowej, na każdym etapie organizowania działań z
zakresu zdrowia publicznego.
Zmiany dla zdrowia publicznego są możliwe nie tylko przez programy polityki zdrowotnej
i programy zdrowotne oraz kampanie społeczne. Konieczne jest takie kształtowanie środowiska
pracy, nauki i odpoczynku, aby możliwe było prowadzenie prozdrowotnego stylu życia.
Ponadto istotne jest zachęcanie do zachowań poprawiających stan zdrowia i zmniejszanie
narażenia na szkodliwe czynniki. Oprócz prowadzonych działań polegających na edukacji i
promocji zdrowia istnieją znacznie większe możliwości oddziaływania na czynniki
warunkujące zdrowie. Przede wszystkim są to działania o charakterze regulacyjnym –
wprowadzające zakazy (np. palenia), nakazy (np. obowiązek zapinania pasów bezpieczeństwa
w samochodzie), a także cała gama rozwiązań o charakterze fiskalnym (zmiana struktury
opodatkowania żywności zalecanej do spożycia lub używek). Narzędziem służącym do
realizacji tych celów jest też dokonywanie stosownych zmian legislacyjnych przez ministrów
innych niż Minister Zdrowia, a także działania podejmowane przez władze lokalne. Koszt
finansowy związany z ich wprowadzeniem jest niewielki, a relacja do efektów znacznie
bardziej korzystna w porównaniu do programów interwencyjnych. Jednakże uzyskanie
konsensusu różnych środowisk i interesariuszy w procesie uzgadniania realizowanej polityki
wymaga najczęściej prowadzenia intensywnego dialogu i szukania trudnych kompromisów.
Aby zapewnić bliską współpracę resortów i budować koalicję na rzecz zdrowia niezbędne jest
utworzenie forum współdziałania w zakresie zdrowia publicznego, w skład którego będą
wchodzić przedstawiciele administracji rządowej, samorządowej, organizacji pozarządowych i

8 Dane Ministerstwa Zdrowia zgromadzone na podstawie art. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
8

jednostek naukowych. Instytucjonalizacja funkcjonalna i operacyjna zdrowia publicznego
umożliwi współpracę międzysektorową na rzecz zdrowia publicznego na szczeblu
strategicznym oraz wykonawczym. Podstawowym założeniem projektowanej ustawy jest
praktyczna implementacja generalnej zasady polityki Unii Europejskiej i Światowej
Organizacji Zdrowia stanowiącej, że zdrowie powinno być obecne we wszystkich politykach, a
nie stanowić wyłącznie wyodrębniony element polityki zdrowotnej Ministra Zdrowia.
Projektowana ustawa wzmocni mechanizmy diagnozowania problemów zdrowia publicznego i
racjonalnego planowania interwencji, które będą wytyczną do działań podmiotów
odpowiedzialnych za prowadzenie polityki zdrowotnej, w tym jednostek samorządu
terytorialnego, Narodowego Funduszu Zdrowia, służby medycyny pracy, Państwowej Inspekcji
Sanitarnej, kuratoriów oświaty, szkół czy uczelni wyższych. Projektowana ustawa umożliwi
wspieranie jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności małych gmin, w realizowaniu
ustawowych obowiązków związanych z promowaniem i ochroną zdrowia. Wsparcie to będzie
polegało przede wszystkim na dostarczaniu wiedzy o wpływie czynników determinujących
zdrowie oraz umiejętności skutecznego tworzenia warunków lokalnych sprzyjających
utrzymaniu i poprawianiu stanu zdrowia – polegających na realizacji programów polityki
zdrowotnej i koordynowaniu działań jednostek organizacyjnych działających w ramach sektora
zdrowotnego, edukacji czy pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi, kościołami i
związkami wyznaniowymi oraz wszelkimi podmiotami przyczyniającymi się do zmian w stanie
zdrowia społeczeństwa.
2. Podstawowe cele regulacji
Pierwszym celem projektowanej ustawy jest utworzenie struktur odpowiedzialnych za
koordynację i monitorowanie działalności władz publicznych wpływających na zmianę stanu
zdrowia populacji. Kolejnym celem jest zapewnienie stabilnych mechanizmów finansowania.
Projektowana ustawa ma również na celu usystematyzowanie zadań z zakresu zdrowia
publicznego realizowanych obecnie, zapewnienie ich ciągłości, adekwatności i kompleksowości.
Funkcje zdrowia publicznego realizowane dzięki przyjęciu ustawy będą odpowiadały celom z
zakresu zdrowia publicznego wynikającym z dokumentów regionu europejskiego WHO -
„Zdrowie 2020: Europejskie ramy polityczne i strategia na XXI wiek” i „Zdrowie 2020:

9 “Health in All Policies - Prospects and potentials”, T. Stahl et al. (red.), Ministerstwo Zdrowia i Polityki
Społecznej Finlandii, Finlandia 2006 r. str. 18
http://ec.europa.eu/health/archive/ph_information/documents/health_in_all_policies.pdf
oraz “Health in All Policies - Seizing opportunities, implementing policies”, K. Leppo et al. (red.), Ministerstwo
Zdrowia i Polityki Społecznej Finlandii, Finlandia 2013 r. str. 20
http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0007/188809/Health-in-All-Policies-final.pdf
9

Europejska polityka wspierająca działania rządów i społeczeństw na rzecz zdrowia i dobrostanu
człowieka” oraz w „Wieloletnim programie działań w dziedzinie zdrowia Unii Europejskiej na
lata 2014–2020”, tj. przede wszystkim takim celom jak:
1) promocja zdrowia i zapobieganie chorobom;
2) poprawa zdrowia całego społeczeństwa i wyrównywanie nierówności społecznych w
zdrowiu;
3) wspieranie innowacyjności i stabilności systemu opieki zdrowotnej;
4) wzmocnienie przywództwa i procesów rządzenia z udziałem podmiotów działających
na rzecz zdrowia.
Istotne dla projektowanej regulacji są również dokumenty dotyczące zdrowia psychicznego, jak
Zielona Księga: Poprawa zdrowia psychicznego ludności. Strategia zdrowia psychicznego dla
Unii Europejskiej z 2005 r. oraz Deklaracja Helsińska (Mental Health Declaration for Europe
Facing the Challenges, Building Solutions).
Dzięki realizacji zadań przewidzianych projektowaną ustawą możliwa będzie znacząca
poprawa sytuacji zdrowotnej i zbliżenie się przynajmniej do poziomu średniej wartości
analizowanych wskaźników dla państw członkowskich Unii Europejskiej. Długość życia
mieszkańców Rzeczypospolitej Polskiej była w 2012 r. krótsza niż przeciętna w krajach Unii
Europejskiej – kobiet o 2,1 lat, a mężczyzn o 4,8 lat. O ile nie zostaną podjęte bardziej
intensywne działania na rzecz poprawy zdrowia naszego społeczeństwa i tempo wzrostu
długości trwania życia ludności kraju będzie nadal takie jak w ostatnich latach, to obecną
średnią długość życia dla krajów Unii Europejskiej osiągniemy w przypadku kobiet w latach
2021–2022, a w przypadku mężczyzn dopiero 10 lat później – tj. w latach 2031–2032Realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego przewidzianych w ustawie i Narodowym
Programie Zdrowia przyczyni się do wielu korzystnych zmian zdrowotnych. Podstawowe z
nich obejmą:
1) zmniejszenie odsetka palących o 2% do 2020 r.;
2) zatrzymanie wzrostu otyłości i cukrzycy do 2025 r.;
3) zmniejszenie odsetka osób nieuprawiających aktywności fizycznej o 10% do 2025 r.;
4) zmniejszenie liczby osób pijących szkodliwie alkohol o 10% do 2025 r.;
5) długofalowym efektem będzie wydłużenie trwania życia do 78 lat (mężczyźni) i 84 lat
(kobiety) w 2030 r. oraz zmniejszenie różnicy w przeciętnej długości życia między
kobietami a mężczyznami z 8 lat do 6 lat.

10 Sytuacja zdrowotna ludności Polski… str. 12
10

Trudno oszacować precyzyjnie oszczędności z tytułu poprawy stanu zdrowia wynikającej ze
zmniejszenia zapadalności i umieralności na choroby cywilizacyjne, jednak z pewnością będą
one liczone w miliardach złotych rocznie. Dopiero wieloletnie monitorowanie prowadzone w
ramach Narodowego Programu Zdrowia umożliwi przeprowadzenie dokładnych kalkulacji.
3. Operacjonalizacja zadań przewidzianych ustawą
Wykonanie projektowanej ustawy będzie możliwe przez:
1) utworzenie Rady do spraw Zdrowia Publicznego, w ramach której będzie prowadzone
planowanie, monitorowanie i ewaluacja zadań prowadzonych w zdrowiu publicznym;
2) określenie, w formie rozporządzenia Rady Ministrów, Narodowego Programu Zdrowia
(NPZ) będącego dokumentem strategicznym dla zdrowia publicznego.
Do zadań z zakresu zdrowia publicznego, które będą realizowane na podstawie projektowanej
ustawy należą w szczególności:
1) systematyczne monitorowanie i ocena stanu zdrowia i jego zagrożeń oraz jakości życia
związanej ze zdrowiem społeczeństwa w celu identyfikacji priorytetów dla polityki
zdrowotnej państwa oraz wskazywanie skutecznych programów prewencji i promocji
zdrowia;
2) prowadzenie edukacji zdrowotnej dostosowanej do potrzeb różnych grup
społeczeństwa, a zwłaszcza dzieci, i młodzieży oraz osób starszych, z wykorzystaniem
programów o dobrej jakości i sprawdzonej skuteczności;
3) promocja zdrowia i profilaktyka chorób;
4) ograniczanie nierówności w zdrowiu wynikających z uwarunkowań społeczno-
ekonomicznych;
5) podejmowanie działań w celu rozpoznawania, eliminowania lub ograniczenia zagrożeń
i szkód dla zdrowia fizycznego, psychicznego w środowisku zamieszkania, nauki, pracy
i rekreacji;
6) kształcenie i racjonalne wykorzystanie kadr w zakresie zdrowia publicznego;
7) analiza adekwatności i efektywności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w
odniesieniu do rozpoznanych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa – uzupełniająca
działania polegające na opracowaniu map potrzeb zdrowotnych;
8) inicjowanie i prowadzenie badań naukowych oraz współpracy międzynarodowej w
zakresie zdrowia publicznego.
Zadania te w dużym stopniu są zgodne z priorytetami zdrowotnymi określonymi przez Ministra