Rządowy projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa

Zakłada się, że osoba o wysokiej świadomości i kulturze prawnej nie tylko będzie dochodziła
ochrony swoich praw, lecz również nie będzie naruszała praw i wolności innych.
Konsekwencją tego będzie zmniejszenie liczby sporów, a także większa skłonność do ich
rozwiązywania w drodze polubownej.
Organy administracji publicznej powinny zatem realizować pozostające w ich właściwości
zadania z zakresu edukacji prawnej społeczeństwa. W tym celu powinny podejmować
działania edukacyjne zmierzające do zwiększenia świadomości prawnej społeczeństwa,
dotyczące w szczególności upowszechnienia wiedzy o:
1) możliwościach dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej;
2) prawach i obowiązkach obywatelskich;
3) działalności krajowych i międzynarodowych organów ochrony prawnej;
4) mediacji oraz sposobach pozasądowego rozwiązywania sporów;
5) możliwościach udziału obywateli w konsultacjach publicznych oraz w procesie
stanowienia prawa.
Rozpropagowanie omawianej wiedzy powinno nastąpić w sposób najbardziej dostępny
i przyswajalny dla społeczeństwa. Zakłada się, że najbardziej efektywną formą osiągnięcia
tego rodzaju celu będzie prowadzenie różnego rodzaju kampanii, akcji społecznych
i podobnych działań. Dużym doświadczeniem na tym polu dysponują organizacje pożytku
publicznego, które niejako z definicji powołane są do prowadzenia działalności społecznie
użytecznej. Stąd przyjmuje się w projektowanym art. 23 ust. 2, że zadania będące
przedmiotem omawianej problematyki mogą być realizowane również za pośrednictwem
organizacji pożytku publicznego wyłonionych w trybie określonym w ustawie z dnia
24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Pozwoli to
wykorzystać ich wiedzę, dorobek i doświadczenie. Projektowany zapis nie wyklucza
jednocześnie możliwości realizacji tych zadań w innym trybie przez innego rodzaju podmioty
oraz umożliwi finansowanie realizacji zadań o tym charakterze.
Rozdział piąty zawiera regulacje dotyczące oceny wykonywania zadań z zakresu nieodpłatnej
pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej i edukacji prawnej społeczeństwa.
Na Ministra Sprawiedliwości nakłada się obowiązek dokonywania corocznej oceny
wykonywania zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej
oraz edukacji prawnej społeczeństwa. Ocena tego rodzaju ma następować w terminie do dnia
30 czerwca roku następnego. O wynikach dokonanej oceny Minister Sprawiedliwości
informuje Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rozwiązanie to ma
24
zapewniać monitorowanie funkcjonowania projektowanych instytucji i ewentualne ich
dostosowywanie do zmieniających się warunków i potrzeb społecznych.
W ramach realizacji tego obowiązku Minister Sprawiedliwości będzie mógł powołać Radę
Nieodpłatnej Pomocy Prawnej, Nieodpłatnej Informacji Prawnej i Edukacji Prawnej
Społeczeństwa. Będzie ona organem opiniodawczo-doradczym Ministra Sprawiedliwości.
Członków Rady będzie powoływał i odwoływał Minister Sprawiedliwości oraz będzie
wskazywał jej przewodniczącego.
W przypadku powołania Rady do zakresu jej działania będą należały:
– analiza wykonywania zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej
informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa;
– zgłaszanie propozycji w zakresie usprawnienia organizacji udzielania nieodpłatnej pomocy
prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa;
– opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej,
nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa;
– wyrażanie opinii w innych sprawach z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej
informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa.
Proponuje się, aby Rada składała się z:
– dwóch przedstawicieli wybranych spośród kandydatów wskazanych przez stronę
samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego;
– dwóch przedstawicieli wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje
pozarządowe działające na rzecz dostępu obywateli do nieodpłatnej pomocy prawnej,
nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa;
– po jednym przedstawicielu wskazanym przez Naczelną Radę Adwokacką i Krajową Radę
Radców Prawnych;
– po jednym przedstawicielu ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego,
ministra właściwego do spraw administracji publicznej i ministra właściwego do spraw
finansów publicznych;
– czterech przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości.
Za udział w pracach Rady wynagrodzenie nie będzie przysługiwać. Na wniosek członków
Rady, zamieszkałych poza miejscem obrad Rady, będzie przyznawany zwrot kosztów
podróży i zakwaterowania na zasadach określonych w przepisach dotyczących należności
przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce
budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie kraju.
25
Obsługę organizacyjno-techniczną Rady będzie zapewniło Ministerstwo Sprawiedliwości.
Tryb działania określi Rada w drodze uchwały zatwierdzanej przez Ministra Sprawiedliwości.
W rozdziale szóstym reguluje się zagadnienia związane z zasadami finansowania nieodpłatnej
pomocy prawnej i nieodpłatnej informacji prawnej.
Przewiduje się, że zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej będzie
finansowane z budżetu państwa w części – Budżety wojewodów przez udzielanie dotacji
celowej powiatom. Z kolei zadanie związane z zapewnieniem informacji prawnej będzie
finansowane z budżetu państwa w części – Budżety wojewodów przez udzielanie dotacji
celowej organizacji pozarządowej wyłanianej corocznie w otwartym konkursie ofert. Koszty
zadania w postaci organizacji usługi telekomunikacyjnej w zakresie infolinii ponosić będzie
Minister Sprawiedliwości.
Należy podkreślić, że sposób finansowania nowych zadań publicznych, wprowadzanych
przez ustawę, skonstruowano w postaci dwóch algorytmów, opartych na liczbie mieszkańców
odpowiedniej jednostki podziału terytorialnego, oraz na kwocie bazowej. Jej wysokość
corocznie określałby Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do
spraw budżetu, zgodnie z projektowanym art. 30 ust. 1.
Algorytm obliczenia dotacji na potrzeby sfinansowania nieodpłatnej pomocy prawnej został
zawarty w projektowanym art. 28. Podstawę ustalenia jej wysokości stanowi kwota bazowa,
której wysokość będzie określana corocznie przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu
z Ministrem Finansów. Kwota dotacji stanowi dwunastokrotność iloczynu kwoty bazowej
i mnożnika. Mnożnik oblicza się w ten sposób, że liczbę mieszkańców powiatu, przyjętą
według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata, ustaloną
przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, dzieli się przez 25 000, z zastrzeżeniem że
nie może on być mniejszy niż 2 i większy niż 35. Mnożnik wyrażony liczbą niecałkowitą
zaokrągla się w górę do liczby całkowitej, jeżeli końcówka jest równa lub wyższa niż 5, lub
w dół, jeżeli końcówka jest niższa niż 5. Zakłada się, że dotacja będzie przeznaczana w 97%
na wynagrodzenia z tytułu umów, o których mowa w art. 10, a w wypadku powierzenia
zadania organizacji pozarządowej na rzecz tej organizacji oraz w 3% na pokrycie kosztów
obsługi organizacyjno-technicznej zadania przez powiat.
Aby projektowana sieć pomocy prawnej była w stanie efektywnie zrealizować cel, w jakim
została utworzona, przyjęto, że musi być oparta na co najmniej dwóch punktach pomocy
prawnej w każdym powiecie (zadecydowało kryterium dostępności i bliskości obywatela oraz
26
obawa wystąpienia ewentualnego konfliktu interesów w przypadku funkcjonowania tylko
jednego punktu w małym powiecie).
Zważywszy na bardzo duże dysproporcje w liczbie mieszkańców poszczególnych powiatów
(trzy najmniejsze: powiat sejneński – 20 891 mieszkańców; powiat bieszczadzki – 22 204;
powiat węgorzewski – 23 693; trzy największe: powiat m. Łódź – 711 332,
powiat m. Kraków – 758 992, powiat m.st. Warszawa – 1 724 404), uznano, że w przypadku
20% najmniejszych powiatów dwa punkty pomocy w każdym z nich pozwolą efektywnie
zapewnić dostęp do pomocy prawnej (stąd zapis, że mnożnik nie może być mniejszy niż 2).
Liczba ludności powiatu zamykającego listę 20% najmniejszych (powiat łaski) podzielona
przez 2 zakładane punkty pomocy prawnej to 25 344 – w zaokrągleniu 25 tys. – którą to
liczbę przyjęto jako podstawę obliczania mnożnika – a więc liczby punktów pomocy prawnej
– w pozostałych powiatach.
Z kolei w przypadku największego powiatu (Warszawa), mając na względzie obecnie
istniejącą sieć poradnictwa prawnego, zdecydowano ograniczyć liczbę punktów do 35.
Zakłada się, że kwota jednej dotacji w 97% będzie odpowiadać kosztowi ponoszonemu na
wynagrodzenie adwokata lub radcy prawnego w przeciętnym wymiarze 5 dni w tygodniu
przez co najmniej 4 godziny dziennie. W przypadku powierzenia prowadzenia punktu
nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej kwota ta będzie również
wystarczająca na zapewnienie w tym samym przedziale czasowym świadczenia przez
adwokata lub radcę prawnego nieodpłatnej pomocy prawnej w takim punkcie.
Natomiast algorytm obliczenia dotacji na potrzeby sfinansowania obsługi infolinii został
zawarty w art. 29 projektu. Dotacja ta jest przeznaczona na pokrycie kosztów udzielania
informacji prawnej w wojewódzkim centrum informacji prawnej przez organizację
pozarządową.
Wysokość tej dotacji udzielanej na dany rok budżetowy obliczać się będzie w ten sposób, że
na każdy 1 000 000 mieszkańców danego województwa, według liczby mieszkańców na
dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata, ustalonej przez Prezesa
Głównego Urzędu Statystycznego, przypada dwanaście stawek kwoty bazowej, o której
mowa w art. 29 ust. 2, przy czym każdy kolejny rozpoczęty milion zaokrągla się:
1) w górę do pełnego miliona, jeżeli liczba mieszkańców przekracza 500 000;
2) w dół do pełnego miliona, jeżeli liczba mieszkańców wynosi do 500 000.
27
Jeżeli liczba mieszkańców danego województwa nie przekracza 2 000 000, wysokość dotacji
wynosi 24 stawki kwoty bazowej.
Przyjęta na potrzeby określenia dotacji liczba mieszkańców, tj. 1 000 000, wynika z potrzeby
zapewnienia równomiernego dostępu do infolinii poszczególnym województwom. Kluczowe
znaczenie odgrywa więc najmniej ludne województwo, tj. opolskie, liczące nieco ponad
1 000 000 mieszkańców. To prowadziło do przyjęcia, że dotacja powinna być wyliczana na
taką liczbę mieszkańców.
W przypadku, o którym mowa w art. 19 ust. 4 pkt 1, środki na finansowanie tego zadania
będą przeznaczane na pokrycie kosztów udzielania informacji prawnej we własnym zakresie.
Przepis art. 29 ust. 2 w takim przypadku stosować się będzie odpowiednio.
Projektowany art. 30 stanowi regułę budżetową określającą maksymalny limit wydatków
budżetu państwa będący skutkiem finansowym wejścia w życie ustawy.
W związku z wprowadzanym do polskiego porządku prawa systemem nieodpłatnej pomocy
prawnej i informacji prawnej zaistniała konieczność nowelizacji poszczególnych ustaw,
w celu dostosowania ich regulacji do tego systemu. Stąd w rozdziale siódmym przewiduje się
nowelizacje odpowiednich ustaw.
W ustawie z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635, z późn.
zm.) oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 507)
przewiduje się dodanie przepisów nakładających na samorząd zawodowy zadania
polegającego na współdziałaniu z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu
udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz określenia zasad wyznaczania adwokatów
i radców prawnych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowania.
Natomiast w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U.
z 2013 r. poz. 743, z późn. zm.) projektuje się rozszerzenie działu sprawiedliwość
o nieodpłatną pomoc prawną i nieodpłatną informację prawną. W ustawie z dnia 24 kwietnia
2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie planuje się w art. 4 w ust. 1 po
pkt 1a dodać pkt 1b w brzmieniu: „1b) udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnej
informacji prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa;”.
Ze względu na to, że w obecnym porządku prawnym nie występują regulacje tworzące
i regulujące działanie instytucji nieodpłatnej pomocy prawnej na etapie przedsądowym
i powszechnej nieodpłatnej informacji prawnej, prawidłowe rozpoczęcie funkcjonowania
28