Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

Data sporządzenia
Nazwa projektu
3.12.2014 r.
Projekt ustawy – Prawo konsularne

Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Źródło:
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
Wykaz prac legislacyjnych Rady

Ministrów
Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza Stanu
lub Podsekretarza Stanu
Nr w wykazie prac
Artur Nowak-Far
UB 30
Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu

Jarosław Łasiński, jarosław.lasinski@msz.gov.pl; tel. 523 94 44
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
1. Usunięcie sytuacji rozproszenia prawa konsularnego w aktach różnej rangi (fragmentaryczne
uregulowanie ustawowe, rozporządzenia, zarządzenia).
2. Zapewnienie zgodności z Konstytucją RP obecnego unormowania zasad postępowania przed konsulem,
dotychczas zawartych w akcie prawa wewnętrznego – zarządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych
z 1985 r.
3. Wyeliminowanie anachroniczności norm regulujących postępowanie przed konsulem.
4. Wprowadzenie norm regulujących działalność konsula w zmienionym otoczeniu międzynarodowym –
w warunkach członkostwa RP w Unii Europejskiej.
5. Dostosowanie przepisów dotyczących służby konsularnej do zmian organizacyjnych, którym uległa ona
od 1984 r., jak również do zmian cywilizacyjnych.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
1. Stworzenie spójnej i kompleksowej regulacji obejmującej w jednym akcie organizację służby
konsularnej, funkcje konsularne, postępowanie przed konsulem, opłaty konsularne i materię konsulów
honorowych.
2. Wprowadzenie przepisów umożliwiających funkcjonowanie konsula w ramach prawnych wyznaczonych
przez członkostwo w UE (udzielanie pomocy konsularnej obywatelom niereprezentowanych państw
członkowskich).
3. Stworzenie klarownej i kompleksowej regulacji postępowania przed konsulem, zakładającej
odformalizowanie przedmiotowej procedury i wprowadzenie właściwych gwarancji praw strony.
3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Tworzenie kompleksowych aktów prawnych normujących prawo konsularne jest tendencją dającą się zauważyć
w innych państwach UE. Od 2009 r. obowiązuje nowa ustawa konsularna (Consular Act) w Republice
Estońskiej. Podobny akt prawny (code consulaire) przygotowywany jest obecnie w Królestwie Belgii. Jednolite
uregulowanie materii konsularnej ma też miejsce w aktach prawnych przyjętych w Republice Finlandii (Consular
Services Act z 1999 r.), Republice Federalnej Niemiec (Konsulargesetz z 1974 r.) i Republice Włoskiej (decreto
legislativo – Ordinamento e funzioni degli uffici consolari z 2011 r.).
Należy przy tym zauważyć, że ze względu na odmienności ustrojowe oraz specyfikę szczegółowych rozwiązań
prawnych przyjętych w poszczególnych państwach (w odniesieniu do czynności z zakresu ruchu osobowego –
tj. wydawania paszportów i wiz krajowych oraz dokumentów związanych z legalizacją pobytu; tłumaczeń,
legalizacji, czynności notarialnych, spraw morskich, a także w odniesieniu do kwestii trybu postępowania przed
konsulem i zakresu funkcji konsula honorowego), uregulowania przyjęte w ustawodawstwie innych państw są
zbyt różnorodne, aby mogły posłużyć za źródło inspiracji projektowanej ustawy.
Nowoczesne ustawy regulujące zagadnienia konsularne wprowadzają szczegółowe normy dotyczące pomocy
konsularnej (Republika Estońska, Republika Finlandii, Republika Federalna Niemiec, Republika Włoska) oraz
działań konsula wynikających z członkostwa tych państw w UE. Przewidziana w tych aktach pomoc konsularna
60

udzielana jest zasadniczo w pięciu podstawowych sytuacjach: ciężka choroba, wypadek, konieczność powrotu do
kraju, bycie ofiarą przemocy, zgon. Co do zasady pomoc konsularna udzielana jest jedynie w pilnych sytuacjach
i w niezbędnym zakresie.
4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Grupa
Wielkość
Źródło danych
Oddziaływanie
Obywatele polscy,
Trudność w ustaleniu
Uregulowanie
środowiska polonijne,
rzeczywistej
–
i odformalizowanie
turyści i migranci
liczebności
postępowania,
przebywający
w stosunku do
wprowadzenie dodatkowych
w okręgach
potencjalnej grupy
gwarancji proceduralnych
konsularnych urzędów
oddziaływania –
dla strony
konsularnych
potencjalnie kilka
i przedstawicielstw
milionów osób.
dyplomatycznych RP
Na rzecz tej kategorii
osób wykonano
w 2013 r. 443 330
czynności,
a w 2012 r. –
631 919. Nie jest
możliwe oszacowanie
czynności, które nie
podlegają
rejestrowaniu (pomoc
konsularna, funkcje
informacyjne,
interwencyjne itp.).
Cudzoziemcy
Brak danych –

Uregulowanie
przebywający
trudność w ustaleniu
i odformalizowanie
w okręgach
rzeczywistej liczby
postępowania,
konsularnych urzędów
–
w stosunku do
wprowadzenie dodatkowych
konsularnych
potencjalnej grupy
gwarancji proceduralnych
i przedstawicielstw
oddziaływania.
dla strony
dyplomatycznych RP
Na rzecz tej kategorii
osób w 2013 r.
wykonano 1 444 578
czynności wizowych
(w 2012 r. –
1 350 516) oraz
przyjęto od tych osób
226 724 wnioski
o wydanie
zezwolenia na
przekraczanie granicy
w ramach MRG
(w 2012 r. – 77 133).
Członkowie personelu
499 osób
Dane wewnętrzne
Konieczność dostosowania
dyplomatyczno-
istniejącej praktyki do
-konsularnego
wprowadzanych norm
wyznaczeni do
wykonywania funkcji
61

konsularnych
w placówkach RP
5. Informacje na temat zakresu, czasu trwania i podsumowanie wyników konsultacji
W 2013 r. projekt został poddany konsultacjom wewnętrznym i uzgodniony z właściwymi komórkami
organizacyjnymi MSZ oraz z konsulami RP w niektórych urzędach konsularnych i przedstawicielstwach
dyplomatycznych. Projekt został przekazany do konsultacji w drodze elektronicznej, a w przypadku właściwych
komórek MSZ zgłaszających uwagi zorganizowano konferencję uzgodnieniową.
W marcu 2014 r. projekt został skierowany do konsultacji publicznych z następującymi podmiotami:
– Stowarzyszenie „Wspólnota Polska”,
– Fundacja Pomocy Polakom na Wschodzie,
– Fundacja Semper Polonia,
– Stowarzyszenie Rodzin Dyplomatów,
– Komisja Zakładowa NSZZ „Solidarność” Pracowników Służby Zagranicznej,
– Naczelna Rada Adwokacka,
– Krajowa Rada Radców Prawnych.
O wyrażenie opinii odnośnie do projektu zwrócono się także do Prokuratora Generalnego oraz Generalnego
Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
Przeprowadzenie konsultacji publicznych odbywało się równolegle z uzgodnieniami międzyresortowymi.
W dniu 23 czerwca 2014 r. odbyła się konferencja uzgodnieniowa poświęcona projektowi ustawy – Prawo
konsularne. W rezultacie konferencji projekt został uznany za uzgodniony.
Projekt, wraz z dokumentami towarzyszącymi, został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie
z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169,
poz. 1414, z 2009 r. Nr 42, poz. 337 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 161, poz. 966).
W toku prac nad projektem ustawy – Prawo konsularne nie zgłoszono zainteresowania pracami nad nim w trybie
przepisów wymienionej ustawy.
6. Wpływ na sektor finansów publicznych
(ceny stałe z …… r.)
Skutki w okresie 10 lat od wejścia w życie zmian [mln zł]
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Łącznie (0–10)
Dochody ogółem












budżet państwa












JST












pozostałe jednostki (oddzielnie)












Wydatki ogółem












budżet państwa












JST












pozostałe jednostki (oddzielnie)












Saldo ogółem












budżet państwa












JST












pozostałe jednostki (oddzielnie)












Źródłem finansowania funkcjonowania i działań służby konsularnej jest część 45
Źródła finansowania
wydatków budżetu państwa – Sprawy zagraniczne i członkostwo Rzeczypospolitej

Polskiej w Unii Europejskiej. Co do zasady, finansowanie to odbywać się będzie
w ramach ustalonego w ustawie budżetowej limitu wydatków (z wyjątkiem trudnych do
62

przewidzenia sytuacji nadzwyczajnych). Nie jest możliwe dokładne oszacowanie
kosztów działania służby konsularnej, w szczególności wydatków przeznaczonych na
funkcjonowanie urzędów konsularnych (koszty administracyjne, koszty wyposażenia
biurowego i informatycznego, wynagrodzenia i inne świadczenia dla pracowników
itp.), gdyż wiele urzędów konsularnych działa jako wydziały lub referaty ambasad,
a zatem odpowiednie środki przekazywane są łącznie na utrzymanie całego
przedstawicielstwa dyplomatycznego. Nie jest też możliwe efektywne ustalenie
średnich wydatków ponoszonych w związku z działaniem jednego urzędu konsularnego
z powodu znacznego zróżnicowania przedmiotowych kosztów ze względu na państwo
urzędowania, strukturę urzędu itp. Łączne wydatki na utrzymanie wszystkich
przedstawicielstw dyplomatycznych (96) i urzędów konsularnych będących
samodzielnymi placówkami zagranicznymi (40) zostały zaplanowane w budżecie
państwa na 2014 r. na sumę 899,79 mln zł (w 2013 r. – 928,1 mln zł). Z kolei wydatki
przeznaczane na pomoc konsularną kształtują się na poziomie ok. 2–3 mln zł rocznie
(2012 r. – 3,42 mln zł, 2013 r. – 3,42 mln zł, 2014 r. – 2,39 mln zł).
Natomiast dochód budżetu państwa stanowią wpływy z opłat konsularnych, które
wykazują stałą tendencję wzrostową: w 2011 r. wyniosły one 206,6 mln zł, w 2012 r. –
215,35 mln zł, zaś w 2013 r. – 233,07 mln zł.
Dodatkowe informacje, Projektowana ustawa nie będzie skutkować dodatkowymi wydatkami czy też
w tym wskazanie
oszczędnościami w sektorze finansów publicznych, w tym w budżecie państwa. Nie
źródeł
danych tworzy ona dodatkowych organów, urzędów ani innych struktur. Jej wdrożenie nie
i przyjętych do obliczeń
założeń
wymaga dostosowania do jej przepisów pomieszczeń urzędów konsularnych

i przedstawicielstw dyplomatycznych i nie skutkuje koniecznością wprowadzenia
dodatkowych systemów informatycznych lub powodujących koszty zmian do
istniejących systemów. Ustawa nie zmienia co do meritum zasad pobierania opłat
konsularnych, stanowiących dochód budżetu państwa, jak również zwrotu wydatków.
Wyjątek w tej mierze stanowi jedynie rozwiązanie przewidziane w art. 119 ust. 3,
tj. dopuszczenie możliwości pobierania i zaliczenia na poczet wydatków opłaty
konsularnej przez konsula honorowego za wykonywanie przez niego określonych
czynności notarialnych, których zakres jest ściśle ograniczony przepisem ustawy
(art. 24 ust. 1) i upoważnieniem ministra właściwego do spraw zagranicznych (art. 119
ust. 1). Przyjęcie rozwiązania w postaci umożliwienia konsulowi zaliczenia pobranej
opłaty na poczet jego wydatków uzasadnione jest zarówno tradycją (por. art. 4 zd. 5
ustawy o organizacji konsulatów honorowych i o czynnościach konsulów z 1924 r.), jak
i słusznością zrekompensowania konsulowi honorowemu kosztów, które będzie on
ponosił w związku z wykonywaniem czynności notarialnych (takich jak: odpowiednie
przygotowanie pomieszczeń służących do przyjmowania interesantów, utrzymanie
urządzeń biurowych, wyrobienie pieczęci itp.). Wprowadzenie przedmiotowego
rozwiązania, z racji jego ograniczonej skali (w założeniu obejmie jedynie kilku
konsulów), nie będzie stanowić uszczerbku w dochodach budżetu państwa. Nie istnieje
także obawa, że uczyni ono z funkcji konsula honorowego zajęcie dochodowe.
Projektowane w ustawie nowe regulacje dot. zakresu funkcji konsula, np. pomoc
konsularna (art. 16) czy wspieranie sprawnego powrotu obywateli polskich
z zagrożonego obszaru (art. 30), nie powinny wywrzeć istotnego skutku na budżet
państwa, gdyż działania te w istocie podejmowane są przez konsula już obecnie mimo
braku wyraźnej podstawy ustawowej. Ponadto działania podejmowane przez konsula na
podstawie art. 30 określić należy jako sporadyczne.




63

7. Wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorców
oraz na rodzinę, obywateli i gospodarstwa domowe
Skutki
Czas w latach od wejścia w życie zmian
0
1
2
3
5
10
Łącznie
(0–10)
W ujęciu
duże przedsiębiorstwa







pieniężnym
sektor mikro-, małych






(w mln zł,
i średnich
ceny stałe
przedsiębiorstw
z ... r.)
rodzina, obywatele oraz






gospodarstwa domowe








W ujęciu
duże przedsiębiorstwa

niepieniężnym
sektor mikro-, małych
i średnich
przedsiębiorstw
rodzina, obywatele oraz
gospodarstwa domowe


Niemierzalne




Dodatkowe informacje,
Projektowana ustawa nie będzie miała bezpośredniego wpływu na konkurencyjność
w tym wskazanie
gospodarki i przedsiębiorczość ani na rodzinę i gospodarstwa domowe.
źródeł danych
Jednocześnie można spodziewać się pozytywnego wpływu projektowanych regulacji na
i przyjętych do obliczeń
założeń
obywateli, związanych w szczególności z wprowadzeniem dodatkowych gwarancji
proceduralnych dla strony (możliwość wznowienia postępowania, nowa instytucja
odwoławcza – zażalenie itp.) oraz rozbudowaniem funkcji interwencyjnych,
ochronnych i informacyjnych konsula.
8. Zmiana obciążeń regulacyjnych (w tym obowiązków informacyjnych) wynikających z projektu

nie dotyczy
Wprowadzane są obciążenia poza bezwzględnie
tak
wymaganymi przez UE (szczegóły w odwróconej
nie
tabeli zgodności).
X nie dotyczy
zmniejszenie liczby dokumentów
X zwiększenie liczby dokumentów (po stronie konsula)
X zmniejszenie liczby procedur (po stronie
zwiększenie liczby procedur
obywatela)
wydłużenie czasu na załatwienie sprawy
skrócenie czasu na załatwienie sprawy
inne:
inne:

Wprowadzane obciążenia są przystosowane do ich
tak
elektronizacji.
nie
X nie dotyczy

Komentarz:
Projektowany akt prawny może zwiększać obciążenia po stronie konsula, wynikające z formalnego
i szczegółowego uregulowania trybu postępowania przed konsulem i w szczególności związane z obowiązkiem
przygotowywania na piśmie decyzji i postanowień (w tym postanowień w przypadku odmowy wykonania
czynności) w postępowaniu.
Projekt nie wprowadza obciążeń regulacyjnych dla obywatela. Przykładem zmniejszenia liczby procedur jest
64