Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Hutnictwo metali
nieżelaznych
–
–
–
–
–
–
–
–
Hutnictwo żelaza i stali
4,688
13,28
21,12
29,94
37,58
45,94
54,71
69,06
Przemysł cementowy
11,468
18,86
22,56
25,91
29,35
34,37
39,70
45,91
Przemysł ceramiczny
0
-
0,36
0,83
1,28
1,81
2,37
3,00
Przemysł chemiczny
4,191
11,23
17,48
24,62
30,62
37,25
44,21
55,42
Przemysł cukrowniczy
10,723
14,32
14,65
14,98
15,32
16,30
17,30
19,05
Przemysł drewnopochodny
–
–
–
–
–
–
–
–
Przemysł koksowniczy
–
0,34
1,56
2,82
4,00
5,33
6,75
8,61
Przemysł papierniczy
7,79
10,86
11,52
12,15
12,76
13,92
15,11
16,89
Przemysł pozostały
11,093
18,38
21,89
24,86
27,71
31,79
35,85
40,49
Przemysł rafineryjny
36,965
51,98
55,94
60,27
64,16
70,45
77,01
88,23
Przemysł szklarski
0,003
0,73
1,43
2,10
2,75
3,56
4,42
5,39
Przemysł wapienniczy
5,117
7,47
8,20
8,81
9,46
10,60
11,79
13,20
Razem
1 266,06
1 873,91
2 069,68
2 253,85
2 465,02
2 823,06
3 246,47
4 298,12
Źródło: Opracowanie KOBiZE

Tabela 6.1. Szacowany koszt zakupu brakujących uprawnień do emisji [mln
złotych], w przypadku wzrostu/spadku ceny uprawnień o 30% w stosunku do
prognozy
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

Szacowany koszt zakupu brakujących
uprawnień w latach 2013–2020, w
przypadku wzrostu ceny uprawnień o 30% w 1 266,06
2 436,08
2 690,58
2 930,01
3 204,52
3 669,98
4 220,42
5 587,55
stosunku do prognozy
Szacowany koszt zakupu brakujących
uprawnień w latach 2013-2020, w spadku
ceny uprawnień o 30% w stosunku do
1 266,06
1 311,74
1 448,78
1 577,70
1 725,51
1 976,14
2 272,53
3 008,68
prognozy
Źródło: Opracowanie KOBiZE

W przypadkach, gdy wystąpiła nadwyżka uprawnień do emisji w stosunku do prognozy
emisji, przyjęto koszty na poziomie zerowym.

110
Sumarycznie w całym okresie rozliczeniowym 2013–2020 koszty zakupu brakujących
uprawnień do emisji kształtują się według tabeli powyżej. Dodatkowo obniżono koszty
zakupu uprawnień do emisji w okresie 2013–2020, pomniejszono o wartość nadwyżek
uprawnień do emisji z okresu 2008–2012. Dodatkowo należy pamiętać, iż szacowane
koszty mogą ulec zwiększeniu w związku ze zmianami wielkości derogacji dla
energetyki.
Projektowana ustawa nie ma bezpośredniego wpływu na wielkość przydziału uprawnień
do emisji dla Polski, które zostaną rozdysponowane pomiędzy prowadzących instalacje
oraz operatorów statków powietrznych. Określenie wielkości przydziału uprawnień do
emisji dla poszczególnych prowadzących instalacje jest dokonywane na zasadach
określonych w projektowanej ustawie i co do zasady podlega ocenie Komisji
Europejskiej. Określenie wielkości przydziału uprawnień do emisji operatorom statków
powietrznych następuje na podstawie ogólnowspólnotowego wzorca porównawczego
określanego przez Komisję Europejską oraz zweryfikowaną liczbę tonokilometrów
pochodzących z operacji lotniczych w danym okresie. Warto jednak pamiętać, że
ustawa wprowadza rozwiązania mające na celu weryfikację wielkości indywidualnych
przydziałów uprawnień do emisji w przypadku całkowitego lub częściowego
zaprzestania działalności albo znaczącego zmniejszenia zdolności produkcyjnej, które
będą wpływały na wielkość nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji począwszy
od następnego roku. Mechanizm ten może generować po stronie przedsiębiorstw
dodatkowe koszty związane z zakupem brakujących uprawnień do emisji, jednak trudno
oszacować choćby przybliżoną skalę tych kosztów z uwagi na złożony mechanizm
korekt i konieczność ich przeprowadzania w oparciu o weryfikowane roczne
sprawozdania.
Trudno jest oszacować wielkość obciążeń wynikających z tytułu sankcji finansowych
przewidzianych w projektowanej ustawie. Ustawa modyfikuje nieco katalog czynów
zagrożonych administracyjną karą pieniężną, w stosunku do obowiązujących regulacji,
stąd można się spodziewać, że wystąpią obciążenia przedsiębiorców z tego tytułu.
Projektowana ustawa nakłada na przedsiębiorstwa będące uczestnikami systemu EU
ETS szereg dodatkowych obowiązków administracyjnych. Dotyczą one dwóch grup
podmiotów – prowadzących instalacje oraz operatorów statków powietrznych, chociaż
obciążenia administracyjne nie rozkładają się w obu przypadkach równomiernie.

111
Wprawdzie ustawa nie indukuje konieczności uzyskania przez podmioty dotychczas
uczestniczące w systemie EU ETS żadnych nowych decyzji administracyjnych, ale
projekt ustawy przewiduje uporządkowanie kwestii zezwoleń na emisję gazów
cieplarnianych z instalacji. Przewiduje się, że prowadzący instalacje w okresie
12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy wystąpią o wydanie nowych
zezwoleń, na podstawie projektowanej ustawy. Będzie się to wiązało z dodatkowym
obciążeniem podmiotów uczestniczących w systemie EU ETS. Przyjęcie tego
rozwiązania ma uporządkować kwestię zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych w ten
sposób, aby wszystkie decyzje odzwierciedlały zmianę siatki pojęciowej wprowadzonej
projektowaną ustawą oraz aby wyeliminować w ten sposób różne nieprawidłowe
rozstrzygnięcia administracyjne, które pozostają obecnie w obrocie prawnym (jak
np. decyzje wydawane bez podstawy w przepisach ustawy).
Z drugiej jednak strony, co należy podkreślić, rozwiązanie to powinno wyeliminować
także rozbieżności w zakresie orzecznictwa administracyjnego w sprawach, które
istotnie wpływają na sytuację prawną podmiotów – uczestników systemu EU ETS, jeśli
chodzi o różne traktowanie wymagań rozporządzenia Komisji nr 601/2012 w zakresie
metodyki monitowania wielkości emisji. Nowa ustawa wprowadza tu wymóg
opiniowania procesu zatwierdzania planów monitorowania przez KOBiZE, zatem nowe
zezwolenia powinny zawierać już spójne z rozporządzeniem Komisji wymagania
w zakresie monitorowania emisji.
W odniesieniu do operatorów statków powietrznych uczestniczących w systemie EU
ETS ustawa nie nakłada obowiązku występowania o wydanie nowych decyzji
zatwierdzających plany monitorowania, z uwagi na to, że decyzje w tej materii nie są
w tym obszarze problematyczne. Od początku wydawał je jeden organ właściwy –
Minister Środowiska, a ustalanie metodyki monitorowania wielkości emisji było
opiniowane przez KOBiZE. Zatem w tym zakresie projektowana ustawa nie będzie
implikowała konieczności zaangażowania dodatkowych środków technicznych
i organizacyjnych po stronie operatorów statków powietrznych.
Warto także zwrócić uwagę na bardziej restrykcyjne wymagania w zakresie
aktualizowania planów monitorowania wielkości emisji, które w projektowanej ustawie
dotkną zarówno operatorów statków powietrznych, jak i prowadzących instalacje.
Nowe przepisy przewidują notyfikowanie właściwym organom zmian w zakresie

112
monitorowania emisji i występowanie do tych organów z wnioskami o zatwierdzanie
zmian o charakterze istotnym. Do tych nowych obowiązków dochodzi także wymóg
zatwierdzania raportu z udoskonaleń w zakresie monitorowania wielkości emisji.
Zmiany te nie są jednak inicjatywą twórców projektu, a wynikają z konieczności
stworzenia stosownych procedur krajowych, które umożliwią podmiotom regulowanym
odniesienie się do bezwzględnie i bezpośrednio obowiązujących norm prawa unijnego
(rozporządzenie Komisji nr 601/2012).
Analizując obciążenia administracyjne po stronie podmiotów regulowanych,
projektowana ustawa zawiera szereg nowych obowiązków o charakterze
sprawozdawczym, które będą przez określone kategorie podmiotów realizowane
cyklicznie – każdego roku. Uwagę zwraca w szczególności obowiązek sporządzania
przez prowadzących instalacje corocznych informacji o rzeczywistych lub planowanych
zmianach zdolności produkcyjnej, zmianach poziomu działalności oraz zmianach
w działaniach w instalacji w danym roku, w podziale na podinstalacje.
Podobnie podmioty realizujące inwestycje ujęte w Krajowym planie inwestycyjnym
w ramach derogacji z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE mają realizować co roku
obowiązki sprawozdawcze (sprawozdania rzeczowo-finansowe), jeśli będą one ponosiły
koszty inwestycyjne, dzięki którym uzyskają tytuł prawny do ubiegania się o darmowe
uprawnienia do emisji. Uczestnicy derogacji będą także musieli przeprowadzać
coroczne kontrole realizowanych inwestycji, a sprawozdania rzeczowo-finansowe
poddawać niezależnej weryfikacji – przez biegłych rewidentów.
Tak jak miało to miejsce już na gruncie ustawy z 2004 r. oraz obecnie obowiązującej
ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji (ustawa z 2011 r.), uczestnicy
systemu mają co roku składać zweryfikowany raport o wielkości emisji, który jest
podstawą rozliczenia wielkości emisji. Jest to zatem kontynuacja dotychczasowych
obowiązków sprawozdawczych, a nie nowy jakościowo obowiązek wprowadzany
projektowaną ustawą.
Należy dodać, że wszystkie obowiązki sprawozdawcze wprowadzane projektowaną
ustawą mają swoje źródło w normach prawa unijnego, które również silnie determinują
ich treść. Nie można zatem zrezygnować z ich wprowadzania lub nawet ograniczać na
gruncie prawa krajowego treści tych obowiązków.

113
Wspomnieć także należy o mniej dotkliwych obowiązkach administracyjnych, które
będą realizowane w sposób incydentalny (np. notyfikowanie zaprzestania realizacji
inwestycji ujętej w Krajowym planie inwestycyjnym, składanie wniosków o przydział
uprawnień do emisji z unijnej rezerwy, sporządzanie i notyfikowanie właściwym
organom informacji o instalacji, w przypadkach znaczącego zwiększenia bądź
zmniejszenia zdolności produkcyjnej itd.). W przypadku tych obowiązków także należy
stwierdzić, że ich wprowadzenie jest zdeterminowane przepisami prawa unijnego
(m.in. dyrektywa 2003/87/WE, rozporządzenie Komisji nr 389/2013, decyzji Komisji
2011/287/UE i inne).
Projektowana ustawa ma znaczący wpływ na konkurencyjność polskiej gospodarki, jak
również na sytuację społeczną i rozwój regionów. Z uwagi na wysokie nawęglenie
produkcji energii elektrycznej, akt może wpływać na poziom cen energii elektrycznej,
a te wpłyną zarówno na przemysł, jak i na sektor MŚP, a także gospodarstwa domowe.
Należy także wspomnieć o pozytywnym wpływie projektowanej regulacji na
unowocześnienie gospodarki. Dzięki tworzeniu zachęt do oszczędzania energii i paliw
zmusza ona do inwestowania w nowe technologie. Podjęte działania w zakresie redukcji
emisji gazów cieplarnianych przez przedsiębiorstwa będą wpływały pozytywnie na
konkurencyjność tych przedsiębiorstw na arenie międzynarodowej. Należy również
pamiętać, że projekt ustawy wprowadza regulacje dotyczące dalszej redukcji emisji
gazów cieplarnianych także poza działaniami objętymi systemem EU ETS.
Projektowana regulacja może wpłynąć na środowisko naturalne bowiem ma być
instrumentem pomagającym zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych takich jak CO2,
N2O oraz PFCs do atmosfery. Regulacja ta ma swój początek we wcześniejszych
zobowiązaniach przyjętych przez Polskę i UE. Zapobieganie zmianom klimatu
i podjęcie działań ograniczających wzrost emisji gazów cieplarnianych uzyskało
akceptację na forum międzynarodowym Organizacji Narodów Zjednoczonych, która
w 1992 r. na szczycie Ziemi w Rio de Janeiro powołała do życia Ramową Konwencję
Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, podpisaną wówczas przez ponad
150 krajów, w tym również Polskę. Konwencja weszła w życie w marcu 1994 r.
Zarówno Polska, jak i UE są stroną Konwencji, co oznacza obowiązek podjęcia działań
na rzecz stabilizacji zawartości gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie
zabezpieczającym przed trwałymi zmianami klimatu globalnego. W drugiej połowie lat

114