Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

w którym następuje proces spalania paliw w celu wytworzenia wyłącznie energii
o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 1 MW, nie przedstawi wyjaśnień ani nie
dokona korekty, Krajowy ośrodek może zawiadomić o tym wojewódzkiego inspektora
ochrony środowiska do dnia 15 września. W przypadku podmiotu, który eksploatuje
instalację wymagającą pozwolenia zintegrowanego lub instalację wymagającą
pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wojewódzki inspektor
ochrony środowiska dokona sprawdzenia informacji zawartych w raporcie, w zakresie
wskazanym przez KOBiZE. Projektowane rozwiązanie ma na celu zapewnienie
wiarygodności danych gromadzonych w Krajowej bazie, poprzez sprawdzanie przez
organy Inspekcji Ochrony Środowiska, we wskazanych przypadkach, poprawności
i zgodności ze stanem faktycznym złożonych przez podmiot informacji. Wyniki
sprawdzenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska przekazuje Krajowemu
ośrodkowi i podmiotowi korzystającemu ze środowiska, który dalej ma obowiązek
dokonać korekty raportu w terminie 14 dni od otrzymania informacji.
Zrezygnowano z terminu przeprowadzania weryfikacji raportów, tj. 15 marca – termin
ten jest zbyt krótki na weryfikację przez Krajowy ośrodek kilkudziesięciu tysięcy
danych przekazanych w raportach, z tego też między innymi względu został zmieniony
termin składania raportów do końca marca każdego roku, dlatego też w wielu
przypadkach niemożliwe byłoby przeprowadzenie weryfikacji raportów ze względu na
ich brak. Zrezygnowano także z przekazywania do weryfikacji wojewódzkim
inspektorom ochrony środowiska raportów, w których stwierdzono 10% różnicę
w raportowanej emisji czy produkcji w stosunku do roku poprzedniego. Takie
kryterium okazało się niewłaściwe, szczególnie przy większej ilości zanieczyszczeń
raportowanych przez podmiot, ponieważ spełnienie tej przesłanki przez jeden rodzaj
zanieczyszczenia powodował konieczność sprawdzenia raportu przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska. Utrzymanie tego kryterium spowodowałoby niezasadne
obciążenie wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska, przy jednoczesnym braku
faktycznego uzasadnienia do weryfikacji raportów w takim przypadku.
W art. 9 ust. 1 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 8 projektu) wprowadzono zmiany
w zakresie nomenklatury poszczególnych sektorów objętych obowiązkiem sporządzania
prognoz zmian aktywności lub dodano nowe sektory, które powinny zostać objęte tymi
prognozami. W pkt 2 w ust. 1 usunięto wyraz „sieciowe” w celu dostosowania nazwy
sektora do zakresu objętego bilansowaniem emisji na potrzeby Konwencji Klimatycznej
73
oraz Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie
odległości, w pkt 3 w ust. 1 z kolei dodano wyrazy „i wydobywania”, co wynika
z obecnie funkcjonującego nazewnictwa klasyfikacji PKD (sekcja B). Dodano także pkt
18 w ust. 1 w celu uzupełnienia informacji o istotnym sektorze przemysłu, jakim jest
przemysł spożywczy.
W art. 12 w ust. 3 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 11 projektu) został wydłużony
horyzont czasowy opracowywanych prognoz z 10 do 20 lat, ze względu na nowe
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 z dnia 21 maja
2013 r. w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji
gazów cieplarnianych oraz zgłaszania innych informacji na poziomie krajowym
i unijnym, mających znaczenie dla zmian klimatu, oraz uchylającego decyzję
280/2004/WE (Dz. Urz. UE L 165 z 18.06.2013, str. 13).
Na mocy obowiązującej ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami
gazów cieplarnianych i innych substancji, Krajowy ośrodek, w przypadku gdy uzyskane
dane wskazują, że wielkość emisji powoduje lub może powodować przekroczenie
krajowego pułapu emisji, opracowuje projekt Krajowego planu redukcji. W przypadku
przyjęcia Krajowego planu redukcji emisji przez Radę Ministrów opracowywane są
tzw. sektorowe plany redukcji emisji. W art. 16 ust. 2a zmienianej ustawy (art. 122
pkt 14 projektu) uzupełniono zakres informacji, koniecznych do uwzględnienia
w sektorowych planach redukcji emisji, o działania prowadzące do ograniczania emisji
z sektora transportu, emisji komunalno-bytowej (tzw. niskiej emisji) oraz o działania
zmierzające do zmiany rodzaju lub jakości paliw dopuszczonych do obrotu
gospodarczego. Uzasadnieniem wprowadzenia tego rozszerzenia jest fakt, iż emisja
z wymienionych obszarów ma znaczący, a w niektórych rejonach decydujący, wpływ
na wielkość emisji w kraju.
W załączniku do ustawy dokonano zmian polegających na dodaniu 13 nowych pozycji:
akrylonitryl, disiarczek węgla, bizmut i jego związki, cer i jego związki, cyna i jej
związki, disiarczek węgla, kobalt i jego związki, mangan i jego związki, molibden
i jego związki, pierwiastki metaliczne i ich związki z wyjątkiem wymienionych
w innych pozycjach, pierwiastki niemetaliczne z wyjątkiem wymienionych w innych
pozycjach, substancje organiczne, związki nieorganiczne z wyjątkiem wymienionych
w innych pozycjach i związki organiczne z wyjątkiem wymienionych w innych
74
pozycjach. Suma wpływów z tych pozycji jest niewielka (w 2007 r. stanowiła ok. 1%
udziału w kwocie sumarycznej opłat za emisję z kraju). Uzupełnienie listy substancji
jest niezbędne w celu ujednolicenia listy substancji z załącznika do ustawy z listą gazów
lub pyłów z Tabeli A załącznika 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196,
poz. 1217). Ujednolicenie to pozwoli na wykonywanie obowiązku wskazanego
w art. 286 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska
przedkładania od 2017 r. przez podmioty korzystające ze środowiska wykazów
opłatowych sporządzanych na podstawie danych wprowadzonych do Krajowej bazy.
Ostatnia grupa przepisów wprowadzana niniejszą ustawą dotyczy transpozycji decyzji
Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.
w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do
zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań
Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych. Decyzja
nr 2009/406/WE wprowadza mechanizm corocznego sprawozdawania wielkości emisji
gazów cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych ustanowionym na mocy przepisów dyrektywy 2003/87/WE oraz system
zbywania nadwyżek rocznych limitów przez państwa członkowskie. Decyzja
2009/406/WE jest aktem prawnym, który ma na celu uzupełnić narzędzia realizacji
polityki redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez objęcie monitorowaniem
i sprawozdawczością tych wielkości emisji gazów cieplarnianych, które pozostają poza
zasięgiem zainteresowania dyrektywy 2003/87/WE. Przyjęty przez Radę Europejską cel
redukcyjny w marcu 2007 r. sprowadza się do tego, że Unia do roku 2020 zredukuje
emisję gazów cieplarnianych w stosunku do emisji z roku 1990 o 20%. Cel ten ma być
osiągnięty poprzez wykorzystanie systemu, skierowanego do prowadzących instalacje
oraz operatów statków powietrznych, oraz systemu rocznych limitów emisji non-ETS
połączonego z możliwością zbywania nadwyżek tych limitów ustanowionego na mocy
decyzji 2009/406/WE i skierowanego do państw członkowskich.
Pierwszym elementem systemu jest obowiązek monitorowania i bilansowania na
poziomie kraju wielkości emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem. Poprzez
dodanie nowego art. 11a w zmienianej ustawie (art. 122 pkt 10 projektu) wprowadzono
transpozycję przepisu art. 6 decyzji 2009/406/WE, dotyczącego zakresu sprawozdań
rocznych składanych przez państwa członkowskie. Sprawozdanie będzie
75
przygotowywane przez Krajowy ośrodek i przekazywane ministrowi właściwemu do
spraw środowiska w celu uzgodnienia go z członkami Rady Ministrów. Sprawozdanie
będzie zawierało w szczególności informację o rocznej wielkości emisji gazów
cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji, poziomie
wykorzystywania jednostek poświadczonej emisji lub jednostek redukcji emisji,
przewidywanym postępie w realizacji krajowych polityk i prognoz oraz informację
o planowanych dodatkowych krajowych politykach i działaniach mających na celu
dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem.
W nowo dodanym rozdziale 6a w zmienianej ustawie (art. 122 pkt 17 projektu) zostały
zaproponowane regulacje mające za przedmiot określenie zasad zarządzania krajowym
limitem emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do
emisji. Na podstawie przepisów decyzji 2009/406/WE państwo członkowskie może
zarządzać niewykorzystaną w danym roku nadwyżką limitu emisji gazów
cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji poprzez podjęcie
decyzji o jej przeniesieniu na kolejny rok albo o zbyciu jej innemu państwu. Przepisy
decyzji wprowadziły jednocześnie mechanizmy ograniczenia i zabezpieczenia
dotrzymania przyjętych decyzją limitów przez państwa członkowskie. W art. 21a został
zdefiniowany limit, jakim dysponuje Polska, a ponadto wprowadzono przepisy
pozwalające corocznie rozliczać wielkość emisji gazów cieplarnianych nieobjętych
systemem handlu uprawnieniami do emisji poprzez pokrycie tej wielkości jednostkami
rocznego limitu emisji, jednostkami Kioto oraz poprzez pożyczenie z następnego roku
jednostek rocznego limitu do wysokości 5%, jak również poprzez nabycie jednostek
limitu od innego państwa członkowskiego. W celu ułatwienia ministrowi właściwemu
do spraw środowiska zarządzania krajowym limitem emisji gazów cieplarnianych
nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji, na podstawie nowego art. 21c,
zostanie opracowana strategia, która ma zoptymalizować pod względem kosztowym
i społecznym działania pozwalające wypełnić cele redukcyjne nałożone na
Rzeczpospolitą Polską decyzją 2009/406/WE. Strategia ma przede wszystkim
wypracować mechanizm, który pozwoli zbywać lub nabywać jednostki rocznych
limitów w sposób ekonomicznie uzasadniony. W przypadku zagrożenia przekroczenia
przez Polskę krajowego limitu emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem
handlu uprawnieniami do emisji, konieczne będzie opracowanie planu korygującego
w celu określenia odpowiednich działań redukcyjnych i ich wdrażania, które pozwolą
76
na wypełnienie w przyszłości przyjętego limitu. Projekt zmiany wprowadza przepisy
zabezpieczające środki finansowe na nabycie jednostek rocznych limitów emisji.
Kolejną zmianą wprowadzoną niniejszym projektem ustawy jest dodanie nowego art.
11b w zmienianej ustawie (art. 122 pkt 10 projektu), w którym zostały określone zasady
opracowywania projektów raportów rządowych w zakresie wypełniania zobowiązań
wynikających z Konwencji Klimatycznej i Protokołu z Kioto zgodnie z wymogami
zawartymi w wytycznych określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej lub
umowach międzynarodowych. Projekty raportów są sporządzane w oparciu
o informacje i dane zawarte w Krajowej bazie dotyczące w szczególności wielkości
emisji, informacje zawarte w prognozach zmian aktywności, jak również inne
informacje i dane udostępniane w szczególności przez organy administracji publicznej,
organizacje samorządu gospodarczego i organizacje pracodawców. Wprowadzenie tego
przepisu
jest
następstwem
obowiązków
sprawozdawczych
określonych
w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 z dnia 21 maja
2013 r. w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji
gazów cieplarnianych oraz zgłaszania innych informacji na poziomie krajowym
i unijnym, mających znaczenie dla zmian klimatu, oraz uchylającym decyzję
280/2004/WE (Dz. Urz. UE L 165 z 18.06.2013, str. 13), które wprowadza nowe
wymagania i uszczegóławia wymogi dotyczące opracowywania raportów rządowych.
Rozdział 16 Przepisy przejściowe i końcowe
Projektowana ustawa przewiduje stosunkowo rozbudowany katalog przepisów
intertemporalnych. Przepisy te mają na celu określenie statusu istniejących pod rządami
dotychczasowej ustawy instytucji (np. uprawnień do emisji, rachunków), pozostających
w obrocie decyzji administracyjnych czy wydanych uprawnień do emisji po wejściu
w życie nowych przepisów. Projektowana ustawa ma zastąpić dotychczasowe przepisy,
które regulowały problematykę handlu uprawnieniami do emisji, zatem jej przepisy
międzyczasowe muszą zapewnić ciągłość regulacji prawnej, która jest szczególnie
ważna w sprawach, w których konkretyzowane są prawa i obowiązki określonych
podmiotów. Brak jednoznacznych przepisów w tym zakresie może się stać przyczyną
trudności w stosowaniu przepisów nowej ustawy wobec stron tych stosunków
prawnych, które zostały ukształtowane pod rządami uchylanych przepisów.
Dotychczasowa praktyka stosowania przepisów ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r.
77