Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

RAZEM
18 751 140
25 786 034
29 509 578
25 028 884
35 267 728
35 544 890
32 037 469
22 037 469
22 566 368
23 085 395
269 614 955
Źródło: dane KOBiZE

Projektowana ustawa nakłada na KNF m.in. obowiązek wydawania zezwoleń dla spółki
prowadzącej giełdę i spółek prowadzących rynek pozagiełdowy na prowadzenie
platformy aukcyjnej, a także wydawania decyzji administracyjnych w zakresie ich
cofnięcia, prowadzenia postępowań administracyjnych w zakresie nakładania kar
pieniężnych na podmioty kontrolowane.
W związku z nałożeniem przedmiotową ustawą nowych obowiązków na KNF
dotyczących kontroli nad działalnością aukcyjną, zachodzi potrzeba stworzenia
3 nowych etatów w UKNF. Szacuje się, że średnie miesięczne wynagrodzenie w UKNF
wynosi 9 431 zł brutto. Sfinansowanie 3 etatów w kwocie 29 293 zł brutto będzie się
odbywało w ramach limitu właściwego dysponenta części ustalonego w trakcie prac nad
projektem ustawy budżetowej, bez konieczności zapewnienia dodatkowych środków na
ten cel z budżetu państwa.
4. Wpływ aktu normatywnego na rynek pracy
Projektowana regulacja może wywrzeć pewien wpływ na tworzenie nowych miejsc
pracy zarówno po stronie podmiotów uczestniczących w systemie, jak i w sferze
usługowej. Przewiduje się możliwy rozwój rynku usług finansowych w zakresie zakupu
uprawnień do emisji sprzedawanych na aukcji. Rynek ten jest mało rozwinięty
w Polsce, zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi może spowodować wzrost
zatrudnienia w tym sektorze.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na szereg nowych obowiązków związanych
z koniecznością weryfikacji różnych dokumentów, o których mowa w ustawie
(np. wniosków o przydział uprawnień dla nowych instalacji). Przepisy te mogą także
spowodować wzrost zatrudnienia w sektorze usług weryfikacyjnych.
5. Wpływ aktu normatywnego na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość,
w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw
System EU ETS obejmuje szereg instalacji z sektora elektroenergetycznego oraz
z innych sektorów przemysłowych, takich jak przemysł chemiczny, rafineryjny,

12)).
Sektor cementowy w Polsce obejmuje 11 cementowni pracujących w pełnym cyklu
produkcyjnym, jedną przemiałownię cementu i jeden zakład produkujący cement
glinowy, z czego w systemie EU ETS znajduje się 10 cementowni. W 2003 r. została
zakończona techniczna modernizacja cementowni, przede wszystkim najbardziej
energochłonnego procesu, czyli wypalania klinkieru cementowego. Wyeliminowanie
mokrej metody produkcji klinkieru cementowego przyniosło zmniejszenie zużycia
energii cieplnej, a tym samym ilości emitowanych gazów odlotowych. Pozwoliło to
w dużym stopniu ograniczyć emisję CO2 – o około 40% na jednostkę wypalanego
klinkieru w porównaniu do początku lat dziewięćdziesiątych. Obecnie instalacje
wchodzące w skład sektora cementowego w Polsce są jednymi z nowocześniejszych
w UE. Przemysł cementowy w Polsce zatrudnia bezpośrednio i pośrednio ponad
24 tys. osób.

Wykres 2. Produkcja cementu w Polsce w latach 2008-2012 [w mln ton]
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2008
2009
2010
2011
2012
produkcja cementu

Polski przemysł szklarski i wełny mineralnej obejmuje przeszło 100 przedsiębiorstw.
Około jedna trzecia z nich posiada zdolność produkcyjną przekraczającą 20 ton
dziennie. Polskie huty produkują około 2 700–3 000 tys. ton szkła rocznie. Wyrobami

13) Energetyka cieplna w liczbach – 2012, Raport Prezesa URE, Warszawa 2013.

105
szklanymi produkowanymi w Polsce na największą skalę są opakowania szklane.
Zdecydowanie dominują wśród nich butelki i słoje wykonane ze szkła bezbarwnego
(blisko 80% produkcji). Większość polskich hut szkła opakowaniowego przeszła w
ostatnich latach gruntowną modernizację. Sektor ten obejmuje również produkuję
wełny szklanej i mineralnej, które to materiały izolacyjne pozwalają istotnie
zredukować straty ciepła w budynkach.
Przemysł metalurgiczny w ramach systemu EU ETS obejmuje produkcję żelaza i stali,
a od 2013 r. również metali nieżelaznych. W skład tego sektora wchodzą głównie duże
koncerny metalurgiczne. Sektor stalowy w Polsce obejmuje produkcje stali w procesie
konwertorowym i elektrycznym. Zatrudnienie w sektorze stalowym wynosi
ok. 25 tys. osób.

Wykres 3. Produkcja stali surowej według procesów w latach 2008–2012 [w mln
ton]


Należy tu również wspomnieć o sektorze koksowniczym powiązanym z sektorem
metalurgicznym. Polska jest w ścisłej czołówce producentów koksu. Większość
wyprodukowanego koksu w Polsce przeznaczona jest na eksport. W 2012 r. Polska
utrzymała pozycję światowego lidera w eksporcie koksu. Około 73% eksportowanego
koksu przeznaczone jest na rynek UE.
Przemysł pozostały w systemie EU ETS obejmuje instalacje z różnych gałęzi przemysłu
o zróżnicowanej produkcji, w których wykorzystuje się ciepło i energię elektryczną na
cele technologiczne.
Liczba instalacji, które przestały spełniać przesłanki uczestnictwa w systemie EU ETS
w latach 2012 i 2013 w Polsce wyniosła łącznie 94 instalacje, jednak tylko
38 całkowicie zaprzestało działalności. Pozostałe instalacje w wyniku modernizacji
zmniejszyły nominalną moc cieplną lub zdolność produkcyjną, a co za tym idzie
przestały spełniać kryteria objęcia systemem handlu uprawnieniami do emisji.

106
Perspektywa zmiany w przepisach prawa, szczególnie widoczna jest w sektorze
produkcji ciepła. Zanotowano spadek liczby podmiotów o 2,7% w 2012 r. w stosunku
do 2011 r. łącznie w Polsce. Jednocześnie w systemie EU ETS w 2012 r. przestało
uczestniczyć 41 instalacji, z czego 14 ciepłowni zawodowych, pozostałe instalacje
należały do sektora przemysłowego (przemysł pozostały).
Tabela 4. PKB i zatrudnienie w Polsce
Produkt krajowy brutto
2012/w mln zł
OGÓŁ EM
1 595 264
w tym

przemysł ogółem
350 317
przetwórstwo przemysłowe 248 677
wytwarzanie
i zaopatrywanie w energię
elektryczną,
gaz,
parę
wodną
i
gorącą
wodę
48 574
Zatrudnienie
w przeliczeniu na
Sektor
pełne etaty
Produkcja energii elektrycznej i ciepła
36 084
Produkcja papieru i wyrobów z papieru
56 100
Produkcja koksu i produktów rafinacji ropy naftowej 13 700
Produkcja chemikaliów i wyrobów chemicznych
76 600
Produkcja wyrobów z pozostałych mineralnych
surowców niemetalicznych
138 100
Produkcja metali
64 400
Źródło: Mały Rocznik Statystyczny GUS 2012

Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na
funkcjonowanie przedsiębiorstw, odnosi się przede wszystkim do wynikających
z projektu ustawy kosztów obciążających podmioty uczestniczące w systemie i relacje
tych kosztów do dochodów przedsiębiorstw.
Nie ulega wątpliwości, że polityka klimatyczna UE, a przede wszystkim system handlu
uprawnieniami do emisji, jest instrumentem generującym koszty dla uczestników
systemu EU ETS. Przedsiębiorcy, którzy nie podejmą działań mających na celu
ograniczenie emisji, narażają się na ponoszenie kosztów zakupu dodatkowych
uprawnień do emisji lub obowiązek ponoszenia kar. Koszty zakupu brakujących
uprawnień do emisji będą w nowym okresie rozliczeniowym rosły sukcesywnie
w związku z przyjętym założeniem stopniowego zmniejszania puli uprawnień do emisji

107
przyznawanych nieodpłatnie, aż do objęcia uczestników systemu EU ETS obowiązkiem
pozyskania w pełnym zakresie uprawnień do emisji na rynku.
Analizy kosztów, jakie ponosić będą w kolejnych latach przedsiębiorstwa objęte
systemem EU ETS, dokonano, szacując koszt zakupu uprawnień do emisji niezbędnych
do rozliczenia emisji rzeczywistej. Szacunków dokonano, grupując poszczególne
instalacje objęte systemem EU ETS na odpowiednie sektory przemysłu. Taka agregacja
zapewnia odpowiednie uwzględnienie przepływów ciepła pomiędzy instalacjami, gdyż
jedną z głównych zasad przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w latach
2013–2020 jest to, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w przypadku
przepływów ciepła pomiędzy instalacjami otrzymuje odbiorca tego ciepła.
Przykładowo, jeżeli elektrociepłownia, powodując emisję CO , produkuje ciepło na
2
potrzeby innego zakładu przemysłowego objętego systemem EU ETS (np. huta,
rafineria), to przydział uprawnień związany z produkcją tego ciepła otrzymuje zakład
przemysłowy, mimo iż emisja CO2 wystąpiła w elektrociepłowni i to ona musi rozliczyć
tę emisję.
W przypadku większości sektorów wystąpi deficyt liczby uprawnień do emisji
w stosunku do prognozy emisji i w związku z tym konieczne będzie zakupienie
uprawnień do emisji np. na aukcji. Jednakże w przypadku sektorów hutnictwa metali
nieżelaznych oraz przemysłu płyt drewnopochodnych w całym okresie występuje
nadwyżka przydzielonych uprawnień do emisji w stosunku do prognozowanej emisji.
Należy mieć na uwadze, że szacowane wielkości przedstawiono w ujęciu sektorowym,
co oznacza, że wewnątrz danego sektora mogą znajdować się zarówno instalacje
posiadające znaczny deficyt, jak i znaczną nadwyżkę bezpłatnych uprawnień do emisji.
Tabela 5. Szacowany niedobór uprawnień do emisji w okresie 2013–2020

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ciepłownie
zawodowe
-2 136 556
-3 162 269
-4 080 731
-4 894 437
-5 596 859
-6 160 691
-6 548 534
-6 884 687
Elektrociepłownie
przemysłowe
-616 605
-838 577
-1 058 083
-1 285 394
-1 473 956
-1 615 374
-1 736 442
-1 910 606
Elektrociepłownie
zawodowe
-7 509 479
-9 312 078
-9 735 546
-11 950 983 -14 750 582
-16 663 470
-18 481 376
-22 526 678
Elektrownie
zawodowe
-48 495 403 -53 789 174 -60 144 128 -65 350 580 -70 981 156
-78 545 797
-88 306 620
-116 369 660
Hutnictwo metali
nieżelaznych
738 041
674 033
605 946
530 422
462 090
402 358
343 979
266 692
Hutnictwo żelaza i
stali
-234 609
-516 132
-837 172
-1 221 392
-1 563 841
-1 854 093
-2 143 528
-2 593 429
Przemysł
-573 955
-733 105
-894 128
-1 056 830
-1 221 283
-1 387 338
-1 555 462
-1 724 169

108
cementowy
Przemysł
ceramiczny
23 769
4 774
-14 408
-33 778
-53 303
-72 990
-92 889
-112 839
Przemysł
chemiczny
-209 761
-436 375
-692 765
-1 004 097
-1 274 129
-1 503 527
-1 731 887
-2 081 084
Przemysł
cukrowniczy
-536 690
-556 430
-580 415
-611 231
-637 475
-657 793
-677 740
-715 560
Przemysł
drewnopochodny
602 903
581 779
560 282
538 343
516 350
494 363
472 132
449 222
Przemysł
koksowniczy
32 826
-13 102
-61 965
-115 090
-166 337
-215 053
-264 340
-323 437
Przemysł
papierniczy
-389 879
-421 941
-456 706
-495 774
-531 095
-561 979
-591 931
-634 271
Przemysł pozostały -555 168
-714 542
-867 504
-1 014 259
-1 153 074
-1 283 174
-1 404 322
-1 520 394
Przemysł
rafineryjny
-1 850 064
-2 020 356
-2 216 828
-2 458 393
-2 669 875
-2 843 382
-3 017 032
-3 313 511
Przemysł szklarski -139
-28 336
-56 796
-85 490
-114 422
-143 569
-172 977
-202 450
Przemysł
wapienniczy
-256 091
-290 502
-324 901
-359 232
-393 510
-427 711
-461 909
-495 852
Razem
-61 966 859 -71 572 332 -80 855 847 -90 868 194 -101 602 456 -113 039 219 -126 370 877 -160 692 712
Źródło: Opracowanie KOBiZE

Koszt zakupu brakujących uprawnień do emisji oszacowano, mnożąc niedobór
uprawnień w latach 2013–2020 przez następujące prognozowane ceny uprawnień do
emisji:

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Prognoza cen uprawnień wg ICE/ECX EUA
4,76*
6,17
6,34
6,52
6,75
6,96
7,17
7,48
Futures December (z dnia 31 lipca 2014 r.)
Kurs walutowy PLN/EUR wg wytycznych 4,1976**
4,17
3,98
3,76
3,56
3,56
3,56
3,56
Ministra Finansów z czerwca 2014 r.
*
dla 2013 r. faktyczny średni kurs EUA, po którym PL sprzedała 51,25 mln EUA w 2013 roku
**
dla 2013 r. faktyczny średni kurs walutowy PLN/EUR z notowań w dniach, w których odbywały się aukcje
PL uprawnień EUA

Wyniki obliczeń w milionach złotych przedstawia tabela poniżej.

Tabela 6. Szacowany koszt zakupu brakujących uprawnień do emisji [mln złotych]
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ciepłownie za
wodowe
42,69
81,36
102,97
119,99
134,49
152,65
167,15
183,33
Elektrociepłownie
przemysłowe
12,32
21,58
26,70
31,51
35,42
40,03
44,32
50,88
Elektrociepłownie zawodowe
150,044
239,59
245,66
292,98
354,46
412,88
471,74
599,86
Elektrownie zawodowe
968,966
1 383,94
1 517,63
1 602,08
1 705,68
1 946,18
2 254,04
3 098,78

109