Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

w kategorii niższych stawek europejskich.
Zadania i obowiązki wynikające z projektowanej regulacji zostały rozdzielone
pomiędzy organy, które do tej pory realizowały obowiązki wynikające z ustawy z dnia
28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych,
z tym że projektowana ustawa niesie szereg zmian, jeżeli chodzi o zakres tych zadań
i obowiązków oraz intensywność obciążenia tymi zadaniami poszczególnych instytucji.
Niektóre z obowiązków wynikają wprost z przepisów unijnych zawartych
w rozporządzeniach Komisji oraz Parlamentu Europejskiego i Rady, inne zostały
wprowadzone w celu transpozycji niniejszych przepisów. Ustawa rozszerza katalog
dotychczasowych obowiązków ministra właściwego do spraw środowiska, przy
realizacji których będzie on wspierany przez KOBiZE. Minister właściwy do spraw
środowiska będzie organem przyjmującym wnioski od prowadzących nowe instalacje
o przydział uprawnień do emisji z unijnej rezerwy. Do zadań tego organu będzie
należało obliczanie i ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji
o przydzielonej dla danej instalacji liczbie uprawnień do emisji, ogłaszanie informacji
o liczbie uprawnień do emisji po przeprowadzeniu korekt (w przypadku całkowitego
lub częściowego zaprzestania działalności albo znaczącego zmniejszenia zdolności
produkcyjnej). Ponadto organ ten będzie realizował zadania w zakresie wdrożenia
przepisów derogacyjnych dotyczących instalacji wytwarzających energię elektryczną.
Projekt ustawy utrzymuje dotychczasowe obowiązki Ministra Środowiska w stosunku
do operatorów statków powietrznych. Minister będzie również pełnił rolę organu
odwoławczego rozpatrującego sprzeciwy od rozstrzygnięć KOBiZE w sprawie
wniosków podmiotów posiadających rachunki w rejestrze Unii lub ubiegających się
o otwarcie takiego rachunku.
Jak wspomniano, projekt ustawy rozszerza obowiązki organów wydających zezwolenia
na emisje gazów cieplarnianych z instalacji. W realizacji tych zadań organy te jednak
otrzymają wsparcie merytoryczne KOBiZE, który będzie formułował w tych sprawach
opinie. Przedstawione rozwiązania mają na celu odciążenie, w możliwie dużym stopniu,
organów administracji publicznej (ministra, marszałków i starostów) realizujących
zadania z zakresu systemu handlu uprawnieniami do emisji oraz wspomaganie ich
działań wiedzą i doświadczeniem ekspertów skupionych w KOBiZE. Jednocześnie
niektóre obowiązki dotychczas realizowane przez organy zostały przeniesione na
poziom ministra (np. ocena wniosków o przydział uprawnień do emisji dla nowych

98
instalacji). Obowiązki kontrolne, wynikające z projektowanej ustawy, dla
wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w zasadniczej części nie uległy
zmianie; niektóre z nich zostały zmodyfikowane i uszczegółowione. Projekt ustawy
powierza organom Inspekcji wykonywanie zadań dotyczących kontroli emisji
i wymierzania sankcji w postaci kar pieniężnych nakładanych na operatów statków
powietrznych właściwym wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska, z tym że
obowiązki w tym zakresie w stosunku do operatorów statków powietrznych, których
siedziba lub miejsce zamieszkania znajduje się poza terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej zostają powierzone Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Dotychczas
obowiązek ten spoczywał na Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorze Ochrony
Środowiska. Dodatkowo organom Inspekcji powierzono zadania związane
z „zastępczym” szacowaniem wielkości emisji, w sytuacji gdy podmioty zobowiązane
na gruncie ustawy (prowadzący instalacje i operatorzy statków powietrznych) nie
dopełnią obowiązku sporządzenia raportu na temat wielkości emisji.
Projektowana ustawa nakłada nowe obowiązki administracyjne na organy nadzoru
budowlanego. Związane są one z przeprowadzaniem kontroli realizacji inwestycji
ujętych w Krajowym planie inwestycyjnym. Mając na względzie, że Krajowy plan
inwestycyjny obejmuje około 340 zadań inwestycyjnych, spośród których faktycznie
realizowanych jest obecnie ponad 160, można przyjąć, że nowe zadania powierzane
organom nadzoru budowlanego nie będą generowały istotnych kosztów.
Projekt ustawy istotnie rozszerza katalog obowiązków realizowanych przez KOBiZE.
Są to m.in.: opiniowanie planów monitorowania, opiniowanie raportów z poprawy
metodyki monitorowania, zbieranie informacji od prowadzących instalacje
o planowanych i rzeczywistych zmianach w poziomie działalności, a w przypadku
zaistnienia takich zmian w instalacji, obliczanie dostosowanej liczby uprawnień do
emisji wydawanej w następnym roku okresu rozliczeniowego. Do zadań KOBiZE
będzie należała także ocena wniosków o przydział uprawnień do emisji dla nowych
instalacji, ocena informacji w przypadku znaczącego zmniejszenia zdolności
produkcyjnej, opiniowanie wniosków w sprawie połączenia albo podziału instalacji.
KOBiZE będzie sprawdzał przedkładane przez podmioty realizujące zadania
inwestycyjne ujęte w Krajowym planie inwestycyjnym sprawozdania rzeczowo-
-finansowe dokumentujące roczne nakłady inwestycyjne poniesione na realizację tych
zadań, czy nie zawierają one braków i uchybień. Ponadto KOBiZE będzie wykonywał

99
szereg nowych zadań związanych z administrowaniem rachunkami w rejestrze Unii,
których katalog istotnie rozszerza przyjęte w tym roku rozporządzenie Komisji
(rozporządzenie Komisji nr 389/2013). KOBiZE będzie także pełnił obowiązki
krajowego administratora w rozumieniu art. 3 pkt 22 rozporządzenia Komisji nr
389/2013.
Funkcjonowanie platformy aukcyjnej jest finansowane z opłat transakcyjnych
dotyczących zakupu uprawnień do emisji. Polska jest zobligowana do
współfinansowania monitorującego aukcję wraz z innymi państwami członkowskimi,
które to koszty będą jednak pomniejszały bezpośrednio wpływy z aukcji. Jednak
wyznaczenie w nowej ustawie KOBiZE do pełnienia funkcji krajowego administratora
w trzecim okresie rozliczeniowym będzie generowało szereg nowych zadań
i związanych z tym kosztów. Będą to koszty związane z wprowadzeniem odpowiedniej
polityki bezpieczeństwa i ubezpieczenia działań prowadzonych przez KOBiZE jako
aukcjonera.
Warto także zwrócić uwagę na nowe zadania KOBiZE wprowadzane na mocy
projektowanej ustawy w trybie zmiany ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie
zarządzania gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2013 r. poz. 1107,
z późn. zm.), w tym w szczególności zadania związane z monitorowaniem działań
w zakresie polityki klimatycznej, a także przygotowywaniem analiz, przeglądów i ocen
jej funkcjonowania, prognozowaniem skutków realizacji polityki klimatycznej,
rozwijaniem narzędzi do modelowania skutków gospodarczych, finansowych
i społecznych realizacji polityki klimatycznej. KOBiZE będzie realizował także zadania
związane z wprowadzeniem zintegrowanej sprawozdawczości środowiskowej.
Zadania KOBiZE obejmują także nowy zakres obowiązków wynikający z transpozycji
w ustawie o systemie zarządzania emisjami przepisów decyzji Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków
podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów
cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących
redukcji emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, s. 136). Do
nowych zadań należą m.in. opracowywanie sprawozdań dotyczących wielkości emisji
gazów cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji,
opracowanie planu działań korygujących czy opracowywanie projektów raportów

100
rządowych w zakresie wypełniania zobowiązań wynikających z Konwencji
Klimatycznej i Protokołu z Kioto zgodnie z wymogami zawartymi w wytycznych
określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej lub umów międzynarodowych.
Oszacowanie kosztów realizacji nowych zadań, w szczególności opracowania
projektów raportów rządowych, jak również rocznych sprawozdań dotyczących
wielkości emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do
emisji, nastręcza pewnych trudności. Z dotychczasowych doświadczeń resortu
środowiska w zakresie opracowywania projektów raportów rządowych, w tym zakupu
informacji, danych i ekspertyz zewnętrznych wynika, że średni koszt przygotowania
projektu raportu kształtował się na poziomie od 0,8–1,2 mln zł rocznie. Należy jednak
zaznaczyć, że opracowanie projektu raportu nie kończy pracy nad tym dokumentem,
ponieważ podlega on przeglądom zarówno przez służby unijne, jak i instytucje
międzynarodowe działające pod egidą ONZ, w systemie której przyjęto Konwencję
Klimatyczną i Protokół z Kioto. W przeglądach tych państwa-strony są zobowiązane
aktywnie uczestniczyć, a następnie wdrażać zarekomendowane zalecenia.
W przypadku rocznych sprawozdań dotyczących wielkości emisji gazów cieplarnianych
nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji trudność w oszacowaniu
kosztów polega na braku doświadczeń w realizacji tego specyficznego zadania. Można
jednak założyć, iż konieczny będzie m.in. zakup dodatkowych danych, informacji
i analiz, których KOBiZE nie gromadzi w związku z realizacją swoich zadań
ustawowych. Zgodnie z przepisami międzynarodowymi od 2015 r. rozszerzona zostanie
lista gazów cieplarnianych objętych obowiązkami sprawozdawczymi (gazy te
dotychczas nie były raportowane np. trifluorek azotu – NF3, nowe gazy z grupy HFC
i PFC). Konieczne będzie zatem określenie wielkości ich emisji i ustalenie źródeł jej
występowania.
Realizacja tych zadań generuje istotne koszty związane z pozyskiwaniem danych
źródłowych oraz zewnętrznych analiz i ekspertyz; jednak na tym etapie są one trudne do
oszacowania. Zadania powierzone niniejszym projektem ustawy, jak i zmienianą ustawą
o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji realizowane
przez KOBiZE, będą, podobnie jak dotychczas, finansowane ze środków NFOŚiGW
pochodzących z opłat cieplarnianych związanych z wydaniem nieodpłatnych uprawnień

101
do emisji oraz wpływów z opłat rocznych i jednorazowych związanych utrzymywaniem
lub otwarciem rachunków w rejestrze Unii.
Mechanizm wydatkowania środków na realizację zadań powierzonych KOBiZE jest
precyzyjnie określony w trójstronnym porozumieniu zawieranym pomiędzy IOŚ-PIB,
NFOŚiGW i Ministrem Środowiska. W ramach określonego preliminarza kosztów
i wydatków przeznaczonych na realizację zadań ustawowych, Minister Środowiska
dokonuje merytorycznej akceptacji poniesionych wydatków, a dodatkowo NFOŚiGW
co kwartał prowadzi kontrolę rozliczeniową tych wydatków. Corocznie Radzie
Ministrów jest przedstawiana informacja o realizacji zadań dotyczących wykonywania
zadań KOBiZE wraz z wykazem środków wydatkowanych na ich realizację. Organy
państwa sprawują wszechstronny nadzór nad realizacją zadań KOBiZE ponoszonymi
w związku z tym wydatkami.
Skutki finansowe wynikające z przyjęcia nowych regulacji, a będące następstwem
powierzenia KOBiZE nowych zadań związanych ze wsparciem merytorycznym innych
organów i instytucji publicznych oraz nadzorowaniem wypełniania obowiązków przez
uczestników systemu nie będą stanowiły obciążenia budżetu państwa.
Realizacja wszystkich zadań KOBiZE nakładanych ustawą będzie generowała
następujące koszty, podane w układzie rocznym (tabela 2).


Tabela 2. Wydatki związane z realizacją zadań KOBiZE (w złotych)
Razem
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
RAZEM
wydatki na
2015–2024
realizację
zadań
KOBiZE
Koszty bieżące
18 223 140
24 863 034
25 768 502
24 269 281
24 487 479
24 558 556
21 224 663
21 224 663
21 734 055
22 233 939
228 587 312
koszty
14 017 800
19 125 411
19 821 924
18 668 677
18 836 522
18 891 197
16 326 664
16 326 664
16 718 504
17 103 030
175 836 393
bezpośrednie
wynagrodzenia
10 415 000
11 675 000
11 675 000
11 675 000
11 675 000
11 675 000
11 675 000
11 675 000
11 955 200
12 230 170
116 325 370
osobowe
wynagrodzenia
279 000
197 050
201 976
207 025
211 994
217 083
222 292
222 292
227 627
232 862
2 219 201
bezosobowe
materiały
412 000
202 600
207 666
212 857
217 965
223 198
228 554
228 554
234 039
239 422
2 406 855
usługi obce
1 433 000
5 525 361
6 173 745
4 971 171
5 090 477
5 095 446
2 480 015
2 480 015
2 539 536
2 597 945
38 386 711
podróże
850 800
800 500
820 514
841 025
861 210
881 878
903 044
903 044
924 717
945 986
8 732 718
służbowe
pozostałe
628 000
724 900
743 023
761 599
779 876
798 592
817 759
817 759
837 385
856 645
7 765 538
koszty
koszty
4 205 340
5 737 623
5 946 578
5 600 604
5 650 957
5 667 359
4 897 999
4 897 999
5 015 551
5 130 909
52 750 919
pośrednie
zakupy
528 000
923 000
3 741 076
759 603
10 780 249
10 986 334
10 812 806
812 806
832 313
851 456
41 027 643
inwestycyjne

102