Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Prowadzący instalację, zakupując uprawnienia do emisji w drodze aukcji, płaci de facto
za prawo do zanieczyszczania środowiska. Coroczne rozliczanie całej wielkości emisji
poprzez umarzanie odpowiedniej liczby uprawnień do emisji będzie stanowiło podstawę
do zwolnienia prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych od
wnoszenia w tym zakresie opłat za korzystanie ze środowiska na zasadach określonych
w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Jeżeli jednak podmioty te nie dokonają
rozliczenia wielkości emisji lub rozliczą tę emisję w niepełnym zakresie, ponownie
zostaną objęte obowiązkiem wnoszenia opłat (niezależnie od faktu, że niedokonanie
rozliczenia emisji będzie podstawą do nałożenia na nie administracyjnej kary pieniężnej
przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska). Podobnie jeżeli prowadzący instalację
nie będzie podlegał projektowanej regulacji (np.: wskutek zmniejszenia zdolności
produkcyjnych lub innych parametrów progowych instalacja przestanie spełniać
przesłanki objęcia systemem handlu), ponownie obejmie go obowiązek uiszczania opłat
za korzystnie ze środowiska za wprowadzone do powietrza gazy cieplarniane, na
zasadach ogólnych (ustawa – Prawo ochrony środowiska). Na marginesie warto dodać,
że instalacja taka (po wyłączeniu z systemu EU ETS będzie funkcjonowała w tzw.
non-ETS, co oznacza, że powodowana przez nią emisja będzie rozliczana w ramach
krajowego limitu emisji w ramach non-ETS).
Przyjęcie rozwiązania polegającego na ustanowieniu zwolnienia od obowiązku
wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w związku z rozliczeniem emisji
w projektowanym akcie, jak wspomniano, może w pewnym stopniu generować
uszczuplenie dochodów JST z tytułu mniejszych opłat za korzystanie ze środowiska
w zakresie emisji gazów cieplarnianych objętych systemem. Oszacowanie tego
uszczuplenia jest dość trudne, ponieważ nie ma spójnych zasad obliczania wielkości
emisji gazów cieplarnianych podlegających opłatom środowiskowym na potrzeby
ustalania wysokości opłat i rozliczania wielkości emisji tych samych zanieczyszczeń
w ramach systemu EU ETS. Ustalanie opłat za korzystanie ze środowiska zgodnie
z art. 284 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska zostało powierzone podmiotom
korzystającym ze środowiska, które ustalają te opłaty we własnym zakresie, bez
narzucania metodyki określania wielkości emisji. Aby ustalić wysokość należnej opłaty,
bierze się pod uwagę rzeczywistą wielkość emisji danego gazu i jednostkową stawkę
opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Przepisy nie określają, w jaki
sposób ma być ustalona rzeczywista wielkość emisji. W przypadku gazów

93
cieplarnianych, których emisja jest objęta systemem (CO
O) została ustalona
2 i N2
precyzyjna metodyka monitorowania tej emisji oraz określania jej wielkości. Podmiot
korzystający ze środowiska nie ma w tym zakresie żadnej dowolności, brak takiego
związania występuje z kolei w związku z ustalaniem wielkości emisji na potrzeby opłat
środowiskowych. Mając to na względzie (brak porównywalności wyników związanych
z ustalaniem wielkości emisji), trudno jest precyzyjnie ustalić, o ile zmniejszą się
wpływy JST w związku z wprowadzeniem przedmiotowego zwolnienia.
W 2013 r. wysokość dochodów w skali kraju wszystkich JST z tytułu wszystkich opłat
za korzystanie ze środowiska, o których mowa w art. 273 ust. 1 ustawy – Prawo
ochrony środowiska, wyniosła 383 776,297 zł.
Zakładając, że wielkość emisji, która byłaby podstawą określenia wysokości opłaty za
korzystanie ze środowiska, opiera się na ustaleniach zweryfikowanych raportów
o wielkości emisji opracowywanych przez prowadzących instalacje uczestniczące
w systemie EU ETS w 2013 r., wysokość uszczuplenia przychodów wszystkich
beneficjentów systemu opłatowego (tj. gmin, powiatów, wojewódzkich funduszy
ochrony środowiska i NFOŚiGW) w skali roku szacunkowo wynosiłaby około
34 mln zł (w ramach tej kwoty uszczuplenie dochodów JST wyniosłoby około
10,37 mln zł).
Zmiana w systemie wnoszenia opłat środowiskowych dotycząca przedmiotowego
zwolnienia została zaakceptowana przez Radę Ministrów na etapie założeń do ustawy
z uwagi na to, że utrzymanie dotychczasowego systemu wnoszenia opłat za emisję,
która i tak musiała być rozliczona uprawnieniami do emisji nabywanymi na rynku po
cenach stukrotnie wyższych niż wysokość wnoszonej opłaty, jest wyrazem
nadmiernego fiskalizmu i trudno znaleźć dla takiego rozwiązania racjonalne
uzasadnienie.
Warto także dodać, że Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego
zaakceptowała przedmiotowy projekt w dniu 30 lipca 2014 r. i nie wniosła zastrzeżeń
do projektowanych zmian w systemie wnoszenia opłat.
Projektowana ustawa wprowadza także inną zmianę w obszarze systemu opłat, która
polega na modyfikacji sposobu lokowania środków z tytułu opłaty związanej z emisją
do powietrza dwutlenku siarki i tlenków azotu. Zmiana ta polega na tym, że opłaty
wnoszone w związku z emisją tych zanieczyszczeń, przed ich podziałem na

94
poszczególnych beneficjentów systemu opłatowego (gminy, powiaty, wojewódzkie
fundusze ochrony środowiska i NFOŚiGW), będą pomniejszane o kwotę stanowiącą
równowartość 7,5% wpływów i kierowane na rachunek NFOŚiGW. Zmiana ta będzie
się wiązała z równoczesnym wzrostem jednostkowych stawek opłat za wprowadzanie
do środowiska tych zanieczyszczeń o 4 grosze (planowana zmiana rozporządzenia Rady
Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska),
w związku z czym przychody JST oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska
i gospodarki wodnej nie doznają uszczerbku. Zmiana ma zapewnić finansowanie na
dotychczasowym poziomie zadań realizowanych przez KOBiZE, a także uwzględniać
środki na finansowanie nowych zadań KOBiZE przewidzianych projektowaną ustawą.
W wyniku tej zmiany zwiększą się przychody Narodowego Funduszu. Szacuje się, że
w okresie 2014–2023 przychody te zwiększą się średnio o około 22,35 mln zł rocznie.
W rzeczywistości szacunki te mogą zostać zweryfikowane w związku z wejściem
w życie nowych przepisów zaostrzających politykę emisyjną w stosunku do dużych
emitentów (w szczególności sektora energetycznego) związanych z implementacją
dyrektywy dotyczącej emisji przemysłowych (dyrektywa IED), które wymuszą
ograniczanie między innymi emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu.
Projektowana ustawa może także wpłynąć na wysokość wpływów JST z tytułu opłaty
skarbowej, jakkolwiek wpływ ten jest trudny do oszacowania. Można jednak
prognozować, że spowoduje on per saldo zwiększenie wpływów z tego tytułu z uwagi
na większą niż miało to miejsce na gruncie dotychczasowych przepisów liczbę
postępowań rozpoczynanych na wniosek zainteresowanego podmiotu, które będzie
kończyła decyzja właściwego organu. Zmiany dochodów z tytułu opłaty skarbowej
związane będą z wprowadzeniem przepisu o bezterminowym charakterze zezwoleń, nie
powinny jednak istotnie wpłynąć na zmniejszenie dochodów z tego tytułu. Ustawa
przewiduje obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowych zezwoleń w ciągu
12 miesięcy od wejścia w życie ustawy (przełoży się to na wygenerowanie
jednorazowej opłaty skarbowej z tytułu wydanego zezwolenia ponad 760 podmiotów
w skali całego kraju). Dodatkowo projektowana ustawa przewiduje szerszy katalog
przesłanek związanych z koniecznością zmiany zezwolenia (zatwierdzanie istotnych
zmian w planach monitorowania, zmiany w planach pod wpływem zatwierdzenia
raportu z udoskonalania metodyki monitorowania wielkości emisji itd.), co będzie
generowało dodatkowe wpływy z tytułu opłaty skarbowej. Jeśli chodzi o zmiany

95
poziomu wydatków JST, które może spowodować wejście projektowanej ustawy
w życie, należy stwierdzić, że projektowany akt wprowadza z jednej strony szereg
rozwiązań ułatwiających organom JST (marszałkowie i starostowie) wykonywanie
obowiązków nałożonych projektowaną ustawą (opiniowanie wniosków o zatwierdzenie
planów monitorowania wielkości emisji przez KOBiZE i istotnych zmian w tych
planach). Obszar
monitorowania wielkości emisji należy do najbardziej
skomplikowanych zagadnień związanych z administrowaniem systemem EU ETS,
wymaga przy tym zaawansowanej wiedzy w zakresie procesów i technologii
stosowanych w instalacjach objętych systemem, stosowanych norm, systemów
zarządzania jakością itd. Z tego też względu oraz z uwagi na wymagania wynikające
z nowych przepisów unijnych (ustanowienie jednostki koordynującej zatwierdzanie
planów monitorowania w skali kraju) przyjęto, że problematyka ta (wnioski
o zatwierdzenie planu monitorowania) będzie przedmiotem opiniowania przez podmiot
posiadający odpowiednią wiedzę i doświadczenie (projekt ustawy przyjmuje, że
podmiotem tym jest KOBiZE).
Z drugiej strony należy przyznać, że istotnie projekt ustawy wprowadza nowe
obowiązki po stronie JST (marszałkowie i starostowie) w związku z rozszerzeniem
katalogu spraw, w których organy te mają wydawać decyzje (np. decyzji dotyczących
zatwierdzania raportów z udoskonalania metodyki monitorowania). Zmiany dotyczą
także obowiązku przeprowadzenia okresowych przeglądów i analiz zezwoleń
(przynajmniej raz na pięć lat). Niestety zmiany te są wymuszone nowymi regulacjami
unijnymi (rozporządzenie Komisji nr 601/2012), stąd należało je ulokować w strukturze
organów administracji publicznej, które już obecnie realizują określone kompetencje
w zakresie zatwierdzania planów monitorowania. Praca organów JST w tych nowych
obszarach będzie wspierana merytorycznie (opiniowanie wniosków) przez KOBiZE.
Szacowany przychód NFOŚiGW z tytułu opłat uiszczonych w związku z wydaniem
uprawnień do emisji dla instalacji niewytwarzających energii elektrycznej oraz dla
wytwórców energii elektrycznej korzystających z derogacji może wynieść
ok. 220 mln zł w ciągu całego ośmioletniego okresu rozliczeniowego. Należy
podkreślić, że powyższy szacunek opiera się na założeniu, że wszystkie instalacje
wytwarzające energię elektryczną objęte derogacją i ujęte we wniosku derogacyjnym
w pełni zrealizują planowane inwestycje z zakresu modernizacji procesu wytwarzania
energii i poniosą w 100% zakładane we wniosku derogacyjnym koszty inwestycyjne.

96
Wycofanie się wytwórcy energii elektrycznej z realizacji inwestycji ujętej we wniosku
albo opóźnienia w jej realizacji spowoduje, że otrzyma on mniejszą niż zakładana ilość
uprawnień do emisji, a w konsekwencji zmniejszą się wpływy z opłat. Uprawnienia do
emisji niewydane podmiotom objętym derogacją zostaną przekierowane do sprzedaży
na aukcji w 2020 r. Szacunek ten opiera się także na założeniu, że podmioty
prowadzące instalacje objęte systemem otrzymają wszystkie zaplanowane uprawnienia
do emisji, przy czym informacje zebrane od tych podmiotów dotyczące rzeczywistego
poziomu działalności, zmian zdolności produkcyjnych instalacji za 2013 r. i 2014 r.
dowodzi potrzeby zmniejszenia ilości wydawanych uprawnień do emisji o około
2,65 mln.
Dodatkowym źródłem przychodów NFOŚiGW będą także wpływy z opłat za otwarcie
rachunku w rejestrze Unii oraz opłaty roczne za utrzymywanie tych rachunków.
Projektowana ustawa przewiduje wzrost stawek tych opłat w stosunku do ustawy
z 2011 r. Stawka opłaty za otwarcie rachunku wyniesie 2000 zł, a opłata roczna za
utrzymanie rachunku 500 zł. Szacowany roczny przychód NFOŚiGW z tego tytułu
szacuje się na około 400 tys. zł rocznie.
Wysokość proponowanych opłat odzwierciedla znacznie bardziej złożony niż
dotychczas stopień skomplikowania procedur związanych z wykonywaniem zadań
administratora rejestru. Procedury te i dodatkowe czynności były wprowadzane
sukcesywnie i ostatecznie zostały sformalizowane w prawie unijnym w nowym
rozporządzeniu wydanym w maju 2013 r. (rozporządzenie Komisji nr 389/2013).
Obowiązki te przejawiają się m.in. w skrupulatnej weryfikacji dokumentów
przedkładanych przez podmioty zamierzające otworzyć rachunki w rejestrze, badania
wiarygodności tych podmiotów z punktu widzenia możliwości popełniania przestępstw
prania pieniędzy, finansowania terroryzmu czy wykorzystywania rachunku w rejestrze
do popełniania oszustw czy innych przestępstw. Szczegółowy zakres obowiązków
administratora rejestru wyznacza rozporządzenie Komisji nr 389/2013.
Należy zauważyć, że Polska stosuje najniższe w Europie stawki opłat za otwieranie
i prowadzenie rachunków, co powoduje duży napływ wniosków podmiotów
prywatnych z państw członkowskich UE i spoza UE o otwarcie rachunku w polskiej
części rejestru Unii. To dodatkowo generuje większe obciążenie administratora.
Podwyższenie stawek do proponowanego poziomu nadal będzie plasowało je

97